汪競(jìng)梅

摘要：構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是滿足現(xiàn)代行政事業(yè)單位提高管理效率、防范內(nèi)部權(quán)力使用風(fēng)險(xiǎn)的重要方法和措施。但是我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目前還存在諸多問題。針對(duì)現(xiàn)階段這種現(xiàn)狀，本文進(jìn)行了試探性討論，并結(jié)合實(shí)際提出一些改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；措施

現(xiàn)階段行政事業(yè)單位與發(fā)展迅速的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，為了更好地吻合不斷完善與發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，2012年11月29日財(cái)政部制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。該制度的制定，給行政事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)管理上建立了管控體系，但是在實(shí)際施行過程中由于各種原因，尚存在一定的問題，需要采取一些措施，以進(jìn)一步鞏固和完善內(nèi)部控制，使其有效運(yùn)行。

一、目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)較薄弱，內(nèi)控環(huán)境相對(duì)差。內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制制度得以建立和有效實(shí)施的基礎(chǔ)，而單位內(nèi)部控制意識(shí)又往往決定著單位內(nèi)控環(huán)境的好壞。現(xiàn)階段有很大一部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)內(nèi)部控制的理解不深入，認(rèn)識(shí)較膚淺，認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財(cái)務(wù)部門的事與其他部門無關(guān)，粗糙地認(rèn)為財(cái)政部分的預(yù)算就是內(nèi)部控制，無須再制定內(nèi)部控制制度。更有些單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為制定內(nèi)部控制制度，實(shí)行內(nèi)部控制就是把自身“一支筆”審批權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子，從心里上拒絕制訂內(nèi)部控制制度，從而使行政事業(yè)單位從上到下只注重財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的制定，從而使“一把手”說了算的官撩習(xí)性蔓延。導(dǎo)致財(cái)政資金在使用過程中失控，資金挪用、他用、及腐敗現(xiàn)像的時(shí)有發(fā)生。

（二）內(nèi)部控制不完善。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是通過制定制度，履行實(shí)施措施和執(zhí)行程序，以規(guī)避經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)和提高公共服務(wù)效率。我國(guó)目前內(nèi)部控制普遍存在的現(xiàn)象是，許多行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制僅流于形勢(shì)，不按照單位實(shí)際情況、不考慮自身的特點(diǎn)，將制度教條化，有的甚至照搬硬抄上級(jí)單位和其他單位的所謂規(guī)范，對(duì)怎樣制訂與本單位相吻合的內(nèi)控管理體系一知半解、毫無頭緒。有的行政事業(yè)單位雖也制定了恰當(dāng)?shù)膬?nèi)部控制制定，但是在實(shí)際經(jīng)濟(jì)管理中則不按制度規(guī)定辦事，有章不守，將制定掛在墻上，裝在檔案里，應(yīng)付了事，內(nèi)部控制制度成為擺設(shè)。例如，有些單位對(duì)經(jīng)費(fèi)的支出制定了開支標(biāo)準(zhǔn)，但是在實(shí)際工作中仍是實(shí)報(bào)實(shí)銷，只要領(lǐng)導(dǎo)簽字同意，財(cái)務(wù)人員就給予報(bào)銷，導(dǎo)致專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的不合理，規(guī)章制度的不健全，執(zhí)行中的非規(guī)范性，內(nèi)部控制崗位職責(zé)交叉，以至于造成財(cái)務(wù)運(yùn)行中權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮，腐敗、消極辦公的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）信息與溝通銜接不夠。信息與溝通在內(nèi)部控制管理體系中，扮演著各內(nèi)控要素之間橋梁與紐帶的重要角色，但是我國(guó)行政事業(yè)單位信息與溝通還不健全，其表現(xiàn)在，一方面行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，會(huì)計(jì)主體單位與核算部門不一致，很難做到信息及時(shí)傳遞溝通，實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)管理與會(huì)計(jì)核算極易脫節(jié)，造成賬物不符；另一方面，有部分行政事業(yè)單位不能做到信息公開透明，下級(jí)不了解單位情況，一摸黑，難以調(diào)動(dòng)其工作的積極性，下級(jí)也很難向上級(jí)反饋工作想法和意見，同時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也無法掌握整個(gè)單位情況，難以精準(zhǔn)地指導(dǎo)傳遞全面工作。各部門之間信息溝通也難做到通暢，使部門之間的分工協(xié)作能力受制、單位預(yù)算的編制難獲相關(guān)信息的支撐，不能做到全面性和適用性。

（四）內(nèi)部控制缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。有效監(jiān)督機(jī)制是保證內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要手段。然而，目前大多數(shù)行政事業(yè)單位尚未設(shè)置內(nèi)部控制審計(jì)部門。即便設(shè)置了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但大多與被審計(jì)科室同行，獨(dú)立性和權(quán)威性差，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和會(huì)計(jì)工作難以做到有效監(jiān)督，使內(nèi)部控制為主的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督無法發(fā)揮監(jiān)督約束效力。另一方面，以政府財(cái)政部門和政府審計(jì)部門為主的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，往往只針對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度和有效執(zhí)行，加以實(shí)質(zhì)性檢查和督促整改。內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制柔軟，使內(nèi)部控制松跨，以至于成為花拳繡腿擺設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改進(jìn)的措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。單位領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，決定著內(nèi)部控制建設(shè)的成敗。因此相關(guān)部門應(yīng)積極組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的系列培訓(xùn)，通過專題培訓(xùn)、專家講座、單位之間交流學(xué)習(xí)等措施，提高內(nèi)部控制的意識(shí)和內(nèi)控建設(shè)的能力。上級(jí)主管單位、財(cái)政局、審計(jì)局、紀(jì)檢部門可通過實(shí)施常規(guī)或突擊性實(shí)質(zhì)檢查和問責(zé)機(jī)制。提高經(jīng)濟(jì)管理中風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和責(zé)任意識(shí)。使單位全員充分意識(shí)到搞好內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，從而樹立正確的經(jīng)濟(jì)管理理念，并將這種理念植入單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和日常工作機(jī)制中。在用人方面杜絕任人唯親，以職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)勝任能力作為選任標(biāo)準(zhǔn)，在整個(gè)管理中無時(shí)不傳遞著內(nèi)部控制氛圍，從而形成了良好的內(nèi)部控制環(huán)境，給內(nèi)部控制制度的建立健全和有效實(shí)施奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）建立和完善內(nèi)部控制制度。財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，給行政事業(yè)單位制定內(nèi)部控制制度提供了系列規(guī)范，單位應(yīng)根據(jù)規(guī)范要求，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定適合本單位的內(nèi)部控制制度。該制度的制訂范圍應(yīng)涉及全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，使預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理都有相應(yīng)的內(nèi)部控制制度加以約束，以防范風(fēng)險(xiǎn)。各崗位之間設(shè)置應(yīng)充分體現(xiàn)相互協(xié)作、相互制衡的原則。在內(nèi)部控制實(shí)際實(shí)施層面上，應(yīng)做到嚴(yán)格按內(nèi)部控制制度辦理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)內(nèi)外環(huán)境及濟(jì)經(jīng)活動(dòng)的變化，不斷修訂和完善內(nèi)部控制制度，以更好的發(fā)揮內(nèi)部控制制度的內(nèi)控作用。

（三）完善信息與溝通。疏通信息與溝通的渠道，主要做好以下方面：建立信息溝通制度，做到信息內(nèi)部公開。對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息，按照既定的程序和方法在單位信息公開欄公開。以便下級(jí)能及時(shí)了解相關(guān)情況，對(duì)單位和自身的工作有著準(zhǔn)確的定位，以便更好地向上級(jí)反饋意見，提出改進(jìn)工作建議。制定報(bào)告體系。對(duì)發(fā)生的非經(jīng)常性或重要性的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)掌握的信息及時(shí)通知相關(guān)業(yè)務(wù)部門，以傳遞正確指導(dǎo)意見。對(duì)于重大事項(xiàng)組織會(huì)議討論、征集大家意見，進(jìn)行集體決策。強(qiáng)化各業(yè)務(wù)部門信息溝通。建立各業(yè)務(wù)部門之間信息溝通崗位責(zé)任制，對(duì)誤導(dǎo)性陳述或重大信息遺漏進(jìn)行問責(zé)，以充分發(fā)揮各業(yè)務(wù)部門相互協(xié)作、相互監(jiān)督的職能。制定外部信息反饋機(jī)制。對(duì)于會(huì)計(jì)核算中心、社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位相關(guān)經(jīng)濟(jì)信息提出的質(zhì)疑，行政事業(yè)單位應(yīng)積極進(jìn)行信息溝通，以消除因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的疑問影響。

（四）建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督作用。內(nèi)部控制審計(jì)是對(duì)內(nèi)部控制各個(gè)控制環(huán)節(jié)進(jìn)行審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)控制中薄弱環(huán)節(jié)。有效的內(nèi)部控制審計(jì)是提高行政事業(yè)單位管理效率的重要手段。行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置具有相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，選用職業(yè)綜合素養(yǎng)高的人員擔(dān)任審計(jì)人員，強(qiáng)化審計(jì)人員崗位責(zé)任意識(shí)。制定內(nèi)部控制審計(jì)制度，對(duì)內(nèi)部控制各控制環(huán)節(jié)各控制點(diǎn)，進(jìn)行符合性和實(shí)質(zhì)性測(cè)試。所謂符合性測(cè)試是對(duì)內(nèi)部控制制度遵循情況進(jìn)行檢查，實(shí)質(zhì)性測(cè)試是對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)信息、數(shù)據(jù)加以審核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的控制漏洞進(jìn)行詳細(xì)記錄和分析，并形成審計(jì)結(jié)論提出建議，充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，使內(nèi)部控制得以健康發(fā)展。

（五）充分發(fā)揮上級(jí)主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的外部監(jiān)督，并將外部監(jiān)督與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督相結(jié)合，加大監(jiān)督力度，有力保證內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。

總之，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在經(jīng)濟(jì)管理中，發(fā)揮著防御風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)充分意識(shí)，建立健全內(nèi)部控制的必要性和緊迫性。在此基礎(chǔ)上運(yùn)用科學(xué)的方法建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，形成相互協(xié)調(diào)相互牽制的內(nèi)部控制系統(tǒng)，使內(nèi)部控制程序化、常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)，從而保證行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。

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