鮑傳寶

1 引言

通常在突發(fā)火災(zāi)這類延續(xù)時間長的事故的初發(fā)、早期階段，災(zāi)害的勢態(tài)較小、災(zāi)害能量較低、危害范圍較小，所以威脅相對較輕，相對容易處置，處置得當(dāng)可以有效防范事態(tài)擴(kuò)大。在其它各類事故的初發(fā)、早期階段進(jìn)行處置時，能夠及時對傷員進(jìn)行救治，挽救人員生命，減少人員死亡。因此在災(zāi)害事故的初發(fā)、早期階段及時進(jìn)行有效處置對于減少災(zāi)害事故造成的損失,維護(hù)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序,保障人民生命財產(chǎn)安全有重要意義。

在災(zāi)害事故的初發(fā)、早期階段，基層政府第一時間開展應(yīng)急處置，除了需要準(zhǔn)確判斷、科學(xué)決策、合理部署的組織指揮，需要聽從指揮、技能精干的應(yīng)急隊伍之外，還需要有充足的應(yīng)急物資保障。如果出現(xiàn)應(yīng)急物資短缺，則不僅嚴(yán)重影響應(yīng)急處置的成效，而且會導(dǎo)致小事故擴(kuò)大為大事故。反之，如果應(yīng)急物資充足，則能夠充分保障成功地處置災(zāi)害事故。現(xiàn)實中許多災(zāi)害事故的應(yīng)急處置充分佐證了這一點。

事故1：2018年8月28日，首都航空J(rèn)D5759北京-澳門航班在澳門機(jī)場降落時遇風(fēng)切變導(dǎo)致飛機(jī)重著陸，前起落架損毀，并導(dǎo)致左發(fā)動機(jī)失效，飛機(jī)復(fù)飛選擇備降深圳機(jī)場，最終迫降成功。事故發(fā)生后，該航班之所以選擇在深圳機(jī)場迫降，其主要是澳門范圍小、年起降架次少（2017年為5.8萬多架次），相應(yīng)的應(yīng)急設(shè)備設(shè)施遠(yuǎn)不如深圳機(jī)場（2017年為340385架次）。根據(jù)中國民航《民用運輸機(jī)場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》第三十二條規(guī)定：“機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)機(jī)場航空器年起降架次，配置與機(jī)場所使用航空器最大機(jī)型相匹配的殘損航空器搬移設(shè)備，并在機(jī)場運行期間保證其完好適用。年起降架次在15萬（含）以上的機(jī)場，應(yīng)當(dāng)配置搬移殘損航空器的專用拖車、頂升氣囊、活動道面、牽引掛具以及必要的枕木、鋼板、繩索等器材。年起降架次在10萬以下的機(jī)場，應(yīng)當(dāng)配置活動道面以及必要的枕木、掛件、繩索等器材?！币虼耍钲跈C(jī)場有充足的保障設(shè)備、完善的應(yīng)急設(shè)備設(shè)施是JD5759航班選擇迫降深圳機(jī)場的原因，也是這起航班最終完美無瑕、堪稱教科書級成功迫降的重要支撐。

事故2：2014年6月30日18時30分，大連岳林建設(shè)工程有限公司在遼寧省大連市金州新區(qū)路安停車場附近進(jìn)行管道定向鉆穿越施工作業(yè)時，將中國石油管道分公司大連輸油氣分公司正常運行的“新大原油管道一線”管道鉆破，泄漏的原油竄出地面并沿周邊公路流淌，進(jìn)入市政地下排污管網(wǎng)。部分原油沿地下排污管網(wǎng)流入寨子河，在輕軌橋下的河面上聚集，21時20分閃爆起火，引起火災(zāi)。在這起事故中，如果應(yīng)急物資儲備足夠，可以調(diào)集油流封堵物資對地面及周邊公路流入市政地下排污管網(wǎng)內(nèi)的原油進(jìn)行攔截，利用溢油回收物資對寨子河面上的原油進(jìn)行回收，利用地下管網(wǎng)通風(fēng)設(shè)備對市政地下排污管網(wǎng)內(nèi)原油揮發(fā)出來的氣體進(jìn)行抽排風(fēng)。降低了排污管網(wǎng)內(nèi)的易燃易爆氣體濃度，完全可以避免閃爆起火。因此可以說，對油流封堵、地下管網(wǎng)通風(fēng)、溢油回收等應(yīng)急物資儲備不足是導(dǎo)致這起泄漏事故擴(kuò)大為火災(zāi)的重要原因。

事故3：2014年12月1日，溫州市三星乳膠股份有限公司發(fā)生乙酸乙烯酯燃爆事故。一輛裝有乙酸乙烯酯的?；愤\輸槽車在卸貨時，由于使用不合格的卸料管產(chǎn)生靜電而起火。由于該公司未儲備泡沫滅火劑，缺乏初期處理能力導(dǎo)致槽車著火。眾所周知，撲滅乙酸乙烯酯火災(zāi)必須使用泡沫滅火劑，用水無效。在應(yīng)急處置過程中，雖然消防部門調(diào)集了附近化工市場配備的全部泡沫滅火劑，但終因數(shù)量太少，連同隨后前來增援的消防中隊及安監(jiān)部門緊急調(diào)用的泡沫滅火劑也很快被用完，最終釀成火災(zāi)蔓延至卸車處旁邊的?；穫}庫，燒毀倉庫面積達(dá)300m2，多棟危化品倉庫損毀，大量危險化學(xué)品報廢，一輛危險化學(xué)品槽車和1車小貨車燒毀。在這起火災(zāi)事故中，導(dǎo)致火災(zāi)擴(kuò)大的根本原因是泡沫滅火劑不足。

上述事故可以看出在事故的初發(fā)、早期階段，短缺某些應(yīng)急物資會導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。在實際應(yīng)急處置中，類似災(zāi)害事故案例舉不勝舉，因此，如何科學(xué)合理地進(jìn)行應(yīng)急物資的儲備，避免在事故的初發(fā)、早期階段出現(xiàn)某些應(yīng)急物資短缺值得我們認(rèn)真探討。

2 應(yīng)急物資的分類及市場存儲狀況

應(yīng)急物資是指為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中所必需的保障性物資。應(yīng)急物資可分生活物資、個人防護(hù)裝備物資、專用物資三類。

第一類生活物資，指糧食、食油和飲水、手電等生活用品，隨時隨地可以從市場采購，不需要專門儲備。

第二類個人防護(hù)裝備物資，指參加事故救援人員用于自身安全防護(hù)的專業(yè)性用品，如安全帽、防護(hù)鞋、防毒口罩等。這類物資具有通用性強、儲存單位多，單個單位儲存數(shù)量少，但社會上整體儲存數(shù)量大的特點。

第三類專用物資，指在事故處置過程中，針對不同處置對象而消耗的特定物資，如消防泡沫、消油劑、吸油棉、溢油回收欄等。這類物資具有針對性強，儲存數(shù)量少，滿足特殊需求的特點。一般只有樣品或少量貨物，商家接單后備貨，不儲備大量物資。

3 以往基層政府儲備應(yīng)急物資的策略

自2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對法》生效以來，各級基層政府儲備了一些應(yīng)急物資，這些應(yīng)急物資主要由有應(yīng)急救援職責(zé)的相關(guān)部門根據(jù)本部門的應(yīng)急處置需求儲備。以筆者對廣東省深圳市、東莞市、惠州市等地區(qū)儲備應(yīng)急物資情況的了解，發(fā)現(xiàn)基層政府主要采取如下儲備方式：

自我采購與保管實物；采購實物，委托第三方保管；不采購實物，與生產(chǎn)或儲存單位簽訂協(xié)議，委托其儲備實物或生產(chǎn)能力。

3.1 各個部門自我采購與保管實物方式

基層政府有應(yīng)急職責(zé)的相關(guān)部門各自采購一批實物，儲備在公共場所或者存放到第三方，由每個部門自我管理。當(dāng)因使用消耗、物資壽命到期，需要追加時補充，這是當(dāng)前基層政府儲備應(yīng)急物資的主要方式。對每一級基層政府而言，具有應(yīng)急職能的多個部門分別獨立進(jìn)行儲備。

3.2 各個部門采購實物，委托第三方保管方式

基層政府有應(yīng)急職責(zé)的部門各自采購一批實物，儲備在公共場所或者存放到第三方，而將維護(hù)保養(yǎng)和管理委托給第三方，不支付或支付一定的維護(hù)保養(yǎng)和管理費用。例如惠州市大亞灣安監(jiān)局和環(huán)保局將應(yīng)急物資交由國家危險化學(xué)品應(yīng)急救援惠州基地管理，并支付費用。又如東莞市安監(jiān)局將應(yīng)急物資交由廣東省危險化學(xué)品應(yīng)急救援東莞基地管理，而不支付費用。這種方式在當(dāng)前基層政府應(yīng)急物資的儲備中為非主流儲備方式。

3.3 不采購實物，協(xié)議企業(yè)或單位儲備方式

各個部門與生產(chǎn)或大量經(jīng)營儲存應(yīng)急物資的單位簽訂協(xié)議。由協(xié)議方儲備實物或生產(chǎn)能力，確保一定的庫存基數(shù)可供征用，或能夠應(yīng)急生產(chǎn)，政府部門支付少量費用或者緊急征用物資后補償費用。這種儲備方式主要是針對第三類應(yīng)急物資中的工程機(jī)械、設(shè)備和設(shè)施。

4 機(jī)構(gòu)改革及對應(yīng)急物資儲備的新要求

2018年3月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議，組建應(yīng)急管理部。它是一種資源的整合，有利于及時有效地處理突發(fā)事件，也可以進(jìn)行綜合性防災(zāi)救災(zāi)，能顯著提高我國政府應(yīng)對突發(fā)事件、維護(hù)公共安全的能力。此次機(jī)構(gòu)改革的目的是建立應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害的統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，以避免以往存在的條塊分割、資源分散、重復(fù)建設(shè)等問題。應(yīng)急物資的儲備必然要求建立符合實際、統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)合理、協(xié)同高效的應(yīng)急物資儲備系統(tǒng)。

5 革除弊端，創(chuàng)新儲備新方式

盡管以往各級基層政府儲備了一些應(yīng)急物資，這些應(yīng)急物資在突發(fā)事故的應(yīng)急處置中是最重要的物資來源，在控制災(zāi)情方面具有不可忽視的作用。但由于短缺某些應(yīng)急物資，造成在災(zāi)害事故的初發(fā)、早期階段處置不力，進(jìn)而導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的新形勢下，筆者認(rèn)為基層政府對應(yīng)急物資的儲備優(yōu)化策略如下：

5.1 統(tǒng)籌規(guī)劃儲備應(yīng)急物資

以往由于具有應(yīng)急物資管理部門上的條塊分割，各個部門根據(jù)本部門在應(yīng)對突發(fā)事件中的職責(zé)、任務(wù)以及實際工作需要負(fù)責(zé)相應(yīng)物資的儲備。每個部門不可避免地以優(yōu)先滿足本部門的需求為主要目的，對非本部門的需求則為次要目的，缺少對本級政府應(yīng)急物資的統(tǒng)一規(guī)范。這種局面不僅導(dǎo)致某些物資因多個部門重復(fù)儲備而總體上超量儲備，造成物資閑置和大量浪費；而且也導(dǎo)致某些應(yīng)急物資因各個部門均未儲備，造成儲備缺失。

在機(jī)構(gòu)改革的新形勢下，由應(yīng)急管理部牽頭組織相關(guān)技術(shù)院校和單位、中介機(jī)構(gòu)、技術(shù)專業(yè)人員，根據(jù)轄區(qū)的地理分布、交通狀況、危險源分布、災(zāi)害風(fēng)險大小等因素，評估各類潛在事故發(fā)生的概率、事故的后果嚴(yán)重性，科學(xué)合理地進(jìn)行各類災(zāi)害事故的情景規(guī)劃，根據(jù)災(zāi)害事故的處置需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、均衡布局應(yīng)急物資的儲備場所。明確每個場所儲備應(yīng)急物資的種類、規(guī)格、數(shù)量，以及每個儲備點設(shè)置區(qū)域和保障的區(qū)域范圍。確保在突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段能夠及時調(diào)運應(yīng)急處置所需要的各類應(yīng)急物資，這樣既可以避免某些應(yīng)急物資儲備缺失和短缺，又可以避免應(yīng)急物資閑置和大量浪費，還可以在災(zāi)害事故的初發(fā)、早期階段能夠立即調(diào)動所需要的應(yīng)急物資，避免事態(tài)擴(kuò)大。

5.2 分類儲備各類應(yīng)急物資

應(yīng)急物資的品種、種類較多，各自又分不同的規(guī)格、型號。由于應(yīng)急物資資金有一定的限額，不能做到每一類、每一種規(guī)格的物資都大量采購，因此制訂采購計劃時必須進(jìn)行取舍，通常只能選擇儲備常用、普通的物資，而對非常用、特殊的物資不采購或少量儲備。同時，由于以往各個部門在制定應(yīng)急物資儲備計劃時很難獲得相關(guān)災(zāi)情的預(yù)測信息，導(dǎo)致不知道儲備何種物資，在儲備物資時存在盲目性，因此各部門在儲備應(yīng)急物資時一般會選擇常用、用量大的物資進(jìn)行儲備。這樣做的結(jié)果就導(dǎo)致了第一類和常用、普通的第二類應(yīng)急物資的大量儲備，而非常用、特殊的第二類應(yīng)急物資和第三類應(yīng)急物資不儲備或少量儲備。

在突發(fā)事故初發(fā)、早期階段時，許多災(zāi)害事故的應(yīng)急處置就是因為缺少某種非常用、特殊的第二類應(yīng)急物資或第三類應(yīng)急物資導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，因此，以往的由各個部門各自儲備應(yīng)急物資的方式不滿足災(zāi)害事故初發(fā)、早期階段的應(yīng)急處置需要。

在對各類應(yīng)急物資的儲備上，應(yīng)根據(jù)各類應(yīng)急物資各自特點、在社會上的存儲狀況分別進(jìn)行儲備。不僅要利用基層政府自身的資源進(jìn)行儲備，還要充分利用社會資源作為儲備補充。各類應(yīng)急物資的儲備方式具體如下：

5.2.1 少量儲備第一類應(yīng)急物資

由于第一類生活物資是人民日常生活的必備物資，市場上有大量的商品可以供應(yīng)，它可以隨時隨地從市場采購，因此僅作少量儲備即可，一般由最基層的地方政府負(fù)責(zé)儲備。在災(zāi)害事故的初發(fā)、早期階段，視應(yīng)急需要立即就近從社會上眾多的商家調(diào)集供給，即使有所延誤，也不會導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，更不會嚴(yán)重影響應(yīng)急處置的成效。

5.2.2 提供第二類物資儲備場所

第二類個人防護(hù)裝備物資對企業(yè)、應(yīng)急救援隊伍而言是日常消耗品，盡管每個點的儲備量少，但社會上的這類物資儲備總量較多。然而依靠社會儲備則存在儲備分散、調(diào)用不方便等問題。解決的辦法是提供儲備應(yīng)急物資的場所，無償提供給第二類物資的供應(yīng)商使用。儲備場所的選點則根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的交通狀況、危險源分布等進(jìn)行規(guī)劃。而第二類物資供應(yīng)商一般選擇轄區(qū)內(nèi)的大量消耗這類物資的企業(yè)、應(yīng)急救援隊伍的供應(yīng)商；由供應(yīng)商按照企業(yè)、應(yīng)急救援隊伍的消耗量來儲備一定數(shù)量的物資；由儲備場所的管理單位負(fù)責(zé)物資的維護(hù)保養(yǎng)和管理、物資配送。例如某企業(yè)每月消耗物資60件，則商家或供應(yīng)商儲備不低于3個月的量180件，接近60件時進(jìn)行補充；場所管理單位每月給企業(yè)配送60件；企業(yè)收到物資后再支付費用。

這種儲備方式的優(yōu)點是供應(yīng)商一次性大量運輸應(yīng)急物資到儲備場所，節(jié)省物流費用；在突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段，企業(yè)直接從物資儲備場所調(diào)用，使用后再支付費用；基層政府也可先征用這些物資后付費，這是典型的三方共盈。對基層政府而言是儲備了大量的應(yīng)急物資，卻只支付少量用于租賃儲備場所、物資保管的費用。

5.2.3 充分儲備第三類物資或協(xié)議保障

第三類專用物資用途特殊，針對性強。通常社會上的企業(yè)、應(yīng)急救援隊伍等單位僅儲備了滿足自身一定需求的儲備量；多數(shù)單位對某些第三類物資不存在需求，也未儲備。為了應(yīng)對災(zāi)害、保護(hù)人民生命安全和公共利益，基層政府必須儲備足夠的這類物資，可以利用不儲備第二類應(yīng)急物資而節(jié)省出來的大量資金來儲備第三類物資，滿足應(yīng)急處置的需要。

此外，可以根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)的工程機(jī)械、設(shè)備和設(shè)施，以及應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲備單位實際分布狀況，由基層政府的應(yīng)急管理部門采取簽訂保障協(xié)議的方式進(jìn)行儲備。例如，如果轄區(qū)范圍內(nèi)及周邊存在應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲存企業(yè)，以及各類物資消耗量大的企業(yè)，與之簽訂供給保障協(xié)議，約定緊急征用后支付費用。對于工程機(jī)械、特種車輛等資源，采取與相關(guān)單位簽訂調(diào)用保障協(xié)議，由協(xié)議方儲備一定數(shù)量的實物，確保突發(fā)事故時緊急調(diào)用。

5.3 委托第三方管理和維護(hù)保養(yǎng)

以往由政府各個部門自我進(jìn)行應(yīng)急物資保管時，通常是由部門人員兼任管理人員，由于管理人員對應(yīng)急物資的管理、保養(yǎng)的相關(guān)知識和技能嚴(yán)重缺乏，沒有保養(yǎng)和維護(hù)所需要的工具、設(shè)備和物料，購買回來后長期不管不問，必然導(dǎo)致應(yīng)急物資失修或失效。

為避免應(yīng)急物資維護(hù)保養(yǎng)不到位、失效失修的問題，由應(yīng)急管理部門將應(yīng)急物資的維護(hù)保養(yǎng)委托給第三方。由第三方進(jìn)行定期的維護(hù)保養(yǎng)，確保應(yīng)急物資的完好，而只需要支付少量用于維護(hù)保養(yǎng)的費用。既可以解決基層政府自我管理對物資維護(hù)保養(yǎng)不到位的弊端，又可為第三方增加收入，這是雙盈的局面。

對于第三方的選擇，要求其必須具有應(yīng)急物資保養(yǎng)和維護(hù)所需要的工具、設(shè)備和物料，有相應(yīng)維護(hù)保養(yǎng)知識和技能。既可以選擇轄區(qū)內(nèi)的應(yīng)急救援隊伍，也可以選擇轄區(qū)內(nèi)的第二類物資消耗量大的企業(yè)，還可以選擇應(yīng)急物資的生產(chǎn)、儲存單位。

5.4 做到信息共享

當(dāng)前信息社會物流系統(tǒng)通暢發(fā)達(dá)、信息系統(tǒng)完善準(zhǔn)確，主要得益于成熟的商務(wù)信息平臺提供的計算機(jī)軟件服務(wù)?；鶎诱膽?yīng)急物資儲備也可以利用這種服務(wù)，與商業(yè)民用物流系統(tǒng)一樣，建立一套先進(jìn)的、現(xiàn)代化的應(yīng)急物資信息化軟件平臺，將各級基層政府儲備、委托給第三方管理、企業(yè)儲備、協(xié)議單位具備的物資整合匯總建立應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)庫，實行動態(tài)管理，做到信息共享，方便調(diào)用。

6 結(jié)語

通過上述方式進(jìn)行應(yīng)急物資的儲備優(yōu)化，確保當(dāng)突發(fā)事故的初發(fā)、早期階段時，基層政府能夠立即調(diào)用就近儲備的應(yīng)急物資，充分保障應(yīng)急處置所需，確保應(yīng)急處置行動取得成效，避免事態(tài)擴(kuò)大，減少或降低突發(fā)事故造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。