馮志澤 陳傳國 陳惠云

1 引言

地震應急避難場所，是指為應對地震等突發(fā)事件，經(jīng)規(guī)劃、建設，具有應急避難生活服務設施，可供居民緊急疏散、臨時生活的安全場所。包括：室內(nèi)避難場所、應急避險場地和臨時疏散點。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快，城市人口密度越來越大，一旦發(fā)生破壞性地震事件，城市居民的疏散和安置任務將會非常艱巨。建設規(guī)劃分布合理、功能設置完善、管理維護高效的地震應急避難場所，對于有效應對地震災害事件，提高全社會防震避震和應急疏散安置能力，維護經(jīng)濟社會發(fā)展安全大局具有重要意義。

北京市2003年10月建成全國第一個應急避難場所—北京元大都城垣遺址公園應急避難場所。2004年國務院下發(fā)《關(guān)于加強防震減災工作的通知》，明確指出“要結(jié)合城市廣場、綠地、公園等建設，規(guī)劃設置必需的應急疏散通道和避險場所，配置必要的避險救生設施”；同年中國地震局印發(fā)了《關(guān)于推進地震應急避難場所建設的意見》，積極推動省會城市和百萬人口以上城市災害應急避難場所的規(guī)劃設計，對應急避難場所的規(guī)劃原則、建設思路、管理要求等提出了建議，并要求各省、自治區(qū)、直轄市地震局要加強與各地政府的溝通，先在有條件的城市完成建設試點工作，隨后在轄區(qū)范圍內(nèi)推進[1]。

按照上述文件要求，2005年山東省地震局會同省建設廳、省民政廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進地震應急避難場所建設的意見》，要求各地結(jié)合城市規(guī)劃和人口分布，依托現(xiàn)有廣場、綠地、公園、空地等建設地震應急避難場所。2008年制定出臺了地方標準《山東省地震應急避難場所標志》，在此基礎(chǔ)上積極開展試點示范工作。

隨著地震應急避難場所建設的蓬勃發(fā)展，發(fā)現(xiàn)存在的問題也很多，一是普遍缺少規(guī)劃指導，數(shù)量偏少、分布不平衡、功能設置不夠規(guī)范，配套設施有待完善。二是多頭管理、職責不清，地震應急避難場所建設涉及規(guī)劃、市政、園林、體育、教育等多個部門，出現(xiàn)了日常維護責任不清的問題。存在地震、建設、民政等多行業(yè)內(nèi)容類似、名稱不同的應急避難場所建設標準。三是重建設、輕管理，建設時按照要求大干快上，建設的經(jīng)費大部分來源于政府的一次性經(jīng)費投入，建成后由于缺少運維經(jīng)費，地震避難場所運維成為較大問題，也缺乏宣傳和演練，效果大打折扣。需要加強管理，依法規(guī)范和調(diào)整地震應急避難場所規(guī)劃、建設和管理中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，更好地適應山東省經(jīng)濟社會發(fā)展安全需要，制定出臺地震應急避難場所方面的政府規(guī)章。

2 山東省地震應急避難場所管理辦法介紹

《山東省地震應急避難場所管理辦法》于2014年2月24日山東省政府第25次常務會議通過，并于3月28日以省政府第276號令公布，自2014年5月1日起施行。

2.1 主要內(nèi)容

該管理辦法共分為6章，共29條[2]，措施具體、程序明確、職責清晰，具有較強的針對性和可操作性，為規(guī)范山東省地震應急避難場所規(guī)劃、建設和管理提供了重要的法制依據(jù)。

一是明確了政府及其有關(guān)部門和單位在地震應急避難場所的規(guī)劃、建設和管理過程中的主要職責。該管理辦法要求政府依托公園、綠地、廣場、體育場（館）、操場、人防疏散基地等場所，建設地震應急避難場所，并探索建設室內(nèi)地震應急避難場所。政府有關(guān)部門和單位要按照職責，做好地震應急避難場所的規(guī)劃、建設和管理。

二是強調(diào)地震應急避難場所建設必須堅持“先規(guī)劃、后建設”的原則，市、縣（市、區(qū)）人民政府應當組織編制地震應急避難場所建設規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃進行建設和驗收。地震應急避難場所建設項目選址應當符合地震應急避難場所規(guī)劃，項目設計方案應當進行功能性技術(shù)認定，確保地震應急避難場所能夠滿足實際需要。

三是明確了地震應急避難場所綜合利用，兼顧其他災害應急需要的原則。依托公園、綠地、廣場、體育場（館）、操場、人防疏散基地等建成的地震應急避難場所，平時主要服務于居民日常生產(chǎn)生活，一旦發(fā)生地震災害，立刻轉(zhuǎn)化為地震應急避難場所，發(fā)揮應急避險、疏散和臨時安置等作用。地震應急避難場所不僅可以應對地震災害事件，也可以用于應對其他突發(fā)事件。這種一個場所多災種使用的做法，避免了重復建設和資源浪費。

四是明確了地震應急避難場所的管理責任。該管理辦法規(guī)定，避難場所的建設和日常維護通常由產(chǎn)權(quán)單位負責；避難場所啟用后，其管理和維護由同級人民政府明確有關(guān)部門或者單位負責；避難場所停止使用后，產(chǎn)權(quán)單位或者管理單位還應當做好地震應急避難場所設施設備的檢修維護。同時要求縣級以上人民政府建立避難場所檢查制度，定期組織有關(guān)部門對避難場所進行監(jiān)督檢查。

五是明確了地震應急避難場所的啟停程序。該管理辦法規(guī)定，在發(fā)布臨震預警或者發(fā)生災害性地震事件后，由縣級以上人民政府發(fā)布公告，宣布啟用應急避難場所。地震應急工作結(jié)束后，由縣級以上人民政府發(fā)布公告，宣布停止使用應急避難場所。

2.2 宣貫實施情況

為了做好宣傳和貫徹實施《辦法》，山東省地震局和山東省人民政府法制辦公室聯(lián)合下發(fā)文件，要求各級地震部門、政府法制機構(gòu)要緊密結(jié)合“5.12”防災減災日宣傳活動，充分利用廣播電視、報刊、網(wǎng)絡、手機短信等新聞媒體和現(xiàn)代化傳播手段，采取多種形式，開展廣泛宣傳。相關(guān)單位要有計劃、有步驟、有針對性地推進貫徹實施《辦法》的各項工作。突出重點，把握難點，加強協(xié)調(diào)，全面推進。

一是全面推進地震應急避難場所規(guī)劃編制與建設。地震應急避難場所建設是一項系統(tǒng)工程，涉及到社會的方方面面，必須走依照規(guī)劃發(fā)展的道路。地震部門積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門編制本行政區(qū)域的地震應急避難場所建設規(guī)劃。依法加強地震應急避難場所建設，依托公園、綠地、廣場、體育場（館）、操場、人防疏散基地等場所，建設地震應急避難場所，配備相應的標志標識和基礎(chǔ)服務設施，確保地震應急避難場所能夠滿足地震應急避難需要。

二是依法嚴格履行法定職責，認真做好地震應急避難場所規(guī)劃的技術(shù)審查和地震應急避難場所建設項目的功能性技術(shù)認定工作。地震應急避難場所規(guī)劃與布局，需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口密度以及地震災害應急需要等各項因素，同時也要兼顧其他災害應急需要，優(yōu)化應急資源配置，既不能重復建設，也不能留下地震應急避難空白區(qū)或薄弱區(qū)，必須充分保證地震應急避難場所建設的科學性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。地震部門等單位應當積極履行法定職責，認真做好地震應急避難場所規(guī)劃的技術(shù)審查，確保地震應急避難場所規(guī)劃與城市人口數(shù)量和城市發(fā)展規(guī)模相適應，與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃相銜接。要高度重視地震應急避難場所功能設置的合理化和規(guī)范化，依法嚴格做好地震應急避難場所建設項目功能設置方案的技術(shù)認定工作，滿足地震應急避難需要。

三是建立健全地震應急避難場所日常維護與管理機制。地震應急避難場所“平災結(jié)合、因地制宜”的特點，決定了做好地震應急避難場所維護與管理，必須堅持多元化的投入機制，建立產(chǎn)權(quán)單位或者管理單位為主體、政府適當補助的投入機制，保障地震應急避難場所維護和管理的各項措施落實到位。

3 注重實效、依法落實

《山東省地震應急避難場所管理辦法》自2014年施行以來，全省各級政府高度重視，山東省各級各類地震應急避難場所從2014年的1425處，發(fā)展到2017年的2138處、面積11998萬平方米，可容納避難人口3000萬人，初步具備了一定的應對地震災害事件的疏散安置能力。

3.1 納入城市建設規(guī)劃

山東省全省17個設區(qū)市，全部將地震應急避難場所建設納入了城市建設規(guī)劃，8個設區(qū)市還制訂了地震應急避難場所建設專項規(guī)劃。省、市政府和部分縣級政府把地震應急避難場所納入了“十二五”、“十三五”防震減災規(guī)劃。如：淄博市人民政府于2006年3月組織編制《中心城區(qū)地震災害疏散應急規(guī)劃》，2008年1月正式實行，共規(guī)劃應急避難場所31處，疏散人口106萬人；2014年青島市出臺《青島市人民政府關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設施建設的實施意見》、《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》等，明確要求建設功能完善的應急避難場所。由于各級政府重視，地震部門積極推動，相關(guān)部門密切配合，大大促進了地震應急避難場所建設的快速健康發(fā)展。

3.2 完善標準、規(guī)范建設

在加強法制建設的同時，山東省地震局積極推進地震應急避難場所標準化建設，結(jié)合山東省地震應急避難場所建設實際，認真開展了地震應急避難場所標準研究，2008年出臺了《山東省地震應急避難場所標志》（DB 37/ 1006-2008），規(guī)范了全省地震應急避難場所標志標識。2016年出臺了《地震應急避難場所分類與編碼》（DB 37/T 2838-2016），為全省地震應急避難場所信息化建設提供了標準和規(guī)范。目前，《山東省地震應急避難場所評定》地方標準經(jīng)省質(zhì)監(jiān)局審查通過，目前已進入公示階段。這些標準的建立大大促進了山東省地震應急避難場所規(guī)范化、標準化、實用化發(fā)展。

3.3 明確職責、加強管理

堅持建管并重原則，明確職責、加強管理，確保地震應急避難場所有效運行。山東省17個市中，有12個明確市地震局負責地震應急避難場所監(jiān)管職能，5個由市地震局協(xié)助政府有關(guān)部門開展避難場所建設相關(guān)工作；2018年，在山東省委、省政府出臺的關(guān)于加強防災減災救災體制機制改革的意見中，明確省住建廳、省民政廳、省地震局負責牽頭全省地震應急避難場所建設工作。結(jié)合每年各級政府開展的地震應急工作檢查，對地震應急避難場所的應急物資準備、應急疏散預案、設施管理等進行檢查督導，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。建立健全防災宣傳工作機制，利用5·12等特殊時段，開展地震應急避難場所應急疏散演練，正確引導社會輿論。通過宣傳和演練，熟知地震災害發(fā)生時地震避難場所啟動、指揮、運行、緊急安置、日常管理等工作流程，增強抗震救災相關(guān)成員單位應對地震突發(fā)事件的快速反應能力、應急處置能力和協(xié)調(diào)作戰(zhàn)能力，逐步提高居民防災減災意識。

4 案例

2016至2017年，濟南市政府開展了全國文明城市創(chuàng)建活動，明確由地震部門牽頭負責全市應急避難場所的配套完善工作。濟南市地震局積極協(xié)調(diào)應急避難場所產(chǎn)權(quán)單位和管理單位，發(fā)揮牽頭負責的指導作用，要求應急避難場所產(chǎn)權(quán)單位和管理單位，按照“政府領(lǐng)導、統(tǒng)籌規(guī)劃、平災結(jié)合、因地制宜、屬地為主、分類管理”的原則，對濟南市的泉城公園、泉城廣場、洪樓廣場等22處II類以上地震應急避難場所進行標準化完善，為濟南市創(chuàng)建為全國文明城市做出了貢獻。

4.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

濟南市現(xiàn)有應急避難場所稱謂各異、由不同部門管理、標準不一致，有“防災避難場所”、“避難疏散場所”、“防災避險公園”、“人防避難場所”和“地震應急避難場所”等稱謂，由應急、建設、民政、園林、人防、地震等部門牽頭建設或規(guī)范各類型避難場所。本次由濟南市地震局承擔全市應急避難場所配套完善的牽頭任務，濟南市地震局積極協(xié)調(diào)規(guī)劃、園林綠化、城管及避難場所產(chǎn)權(quán)和管理單位，多次召開聯(lián)席會議，查擺問題，研究部署任務，協(xié)調(diào)配套完善相關(guān)軟硬件指標，明確目標任務和責任分工，共同推進應急避難場所完善工作。

4.2 統(tǒng)一標準

創(chuàng)建全國文明城市的應急避難場所指標為：開展社區(qū)減災、防災宣傳教育，建立健全救災應急預案；Ⅱ類及以上避難場所應設有標識標牌，功能完備，設備維護及時；以及環(huán)境衛(wèi)生、設置禁煙標識和無障礙設施管理使用等方面的要求。應急避難場所現(xiàn)有技術(shù)標準主要有由地震部門編制的《地震應急避難場所場址及配套設施》（GB 21734-2008）、住房城鄉(xiāng)建設部頒布的《防災避難場所設計規(guī)范》（GB51143-2015）、民政部主編的《城市社區(qū)應急避難場所建設標準》（建標180-2017）、中國標準化研究院等單位編制的《應急避難場所通用技術(shù)要求》（GB/T35624-2017）等標準，這些標準在場所名稱分類、面積規(guī)定、配套設施、標志標識等方面存在較大差異，沒有統(tǒng)一的建設規(guī)范標準，尺度難以把握。本次應急避難場所完善由地震部門負責技術(shù)指導工作，按照《地震應急避難場所場址及配套設施》（GB 21734-2008）標準進行檢查指導。

針對國家標準，濟南市地震局組織相關(guān)單位人員對應急避難場所進行了摸底排查，查找差距、確定任務，倒排工期，層層壓實。對于改造所需資金，市縣兩級財政配套，由區(qū)縣政府、產(chǎn)權(quán)單位或管理單位具體實施。

濟南市平陰縣玫瑰濕地公園地震應急避難場所示意圖

檢查指導濟南市泉城廣場地震應急避難場所

4.3 加強督導廣泛宣傳

濟南市地震局聯(lián)合市文明辦、市應急辦及有關(guān)單位，對應急避難場所進行檢查督導，對查找出的問題，現(xiàn)場提出整改意見，責成責任單位在整改通知書簽字確認，同時跟進后期整改。同時規(guī)范各個應急避難場所預案，廣泛開展宣傳，讓社區(qū)百姓知道發(fā)生地震等災害后自己所要去的避難場所，達到了有效應對地震災害事件、提高全社會防震避震和應急疏散安置能力、維護經(jīng)濟社會發(fā)展安全大局的目標。

5 結(jié)語

《山東省地震應急避難場所管理辦法》的出臺規(guī)范了山東省地震應急避難場所規(guī)劃、建設與管理，大大促進了全省地震應急避難場所的發(fā)展。在調(diào)研過程中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問題，一是應急避難場所建設所依據(jù)的規(guī)范、標準不一致，需要統(tǒng)一完善應急避難場所的規(guī)范，形成一個標準。二是應急避難場所多頭管理，很多建設不規(guī)范、設施不完善、達不到標準規(guī)定的類別，需要有關(guān)部門組織進行指導、認定。三是對公眾宣傳不夠，很多公眾不知道自己震后到什么地方去避險，不知道居家附近有哪些地震應急避難場所。四是應急避難場所實戰(zhàn)經(jīng)驗不足，雖然一般地震應急避難場所都制定有預案，但是這些年來大多都沒有真正啟用過，沒有經(jīng)歷過實戰(zhàn)，也很少開展居民避難演練，所以缺乏實戰(zhàn)經(jīng)驗。下一步要結(jié)合執(zhí)法檢查、文明城市創(chuàng)建工作等，進一步規(guī)范地震應急避難場所管理，在災害發(fā)生后，讓應急避難場所切實發(fā)揮出應急避險、疏散和臨時安置等作用。