彭碧波 鄭靜晨

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構改革方案》，新組建成立應急管理部，標志著我國應急管理進入了一個新的歷史時期。本文對應急管理部成立后我國應急救援力量體系重構，特別是消防救援隊、地震救援隊、水災救援隊、礦山救援隊等主要救援隊伍的結構規(guī)模、職能任務、調度機制的重建進行統(tǒng)計分析，對比美歐等國救援力量組成與任務區(qū)分進行研究，并針對我國應急救援力量建設依然存在的問題進行討論。

1 我國現(xiàn)有救援隊伍的數(shù)量、分布、需求

1.1 研究的對象與時代背景

國務院正式改革國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，成為國務院組成部門。組建的應急管理部，其職責主要集中應對自然災害與事故災難這兩大類突發(fā)事件，不包括公共衛(wèi)生事件與社會安全事件。

1.2 我國原有的應急力量組成單位與力量構成比例

見表1。

1.3 近年來主要突發(fā)事件的損失特點及救援力量需求

據(jù)統(tǒng)計，我國十五期間，因自然災害、生產(chǎn)事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全類事件損失相當于GDP 的6%。估算我國正常年份自然災害與生產(chǎn)事故的損失估計均在1萬億元人民幣左右。既往實行屬地管理，分類分級救援，救援對隊伍的需求與實際隊伍數(shù)量未做準確評估。以下救援需求與實際隊伍力量狀況分布可作參考。

1.3.1 交通事故損失與救援力量需求

中國公安部統(tǒng)計顯示：截至2017年底全國機動車保有量達3.10億輛占世界機動車總量的25%。自2001年以來全國交通事故死亡人數(shù)首次回落到10萬人以下，但年死亡人數(shù)仍高居世界第二位。萬車事故率是西方發(fā)達國家的4-8倍，實際上，交通救援力量不足，反應不及時，是傷后死亡與致殘的重要原因。

表1 我國原有的應急力量組成單位與力量構成比

1.3.2 洪澇災害損失與救援力量需求

國家防總通報數(shù)據(jù)顯示，“十二五”時期，洪澇方面，全國累計農作物受災6.3億畝，受災人口4.8億人次，因災死亡2772人、失蹤826人，倒塌房屋222萬間，直接經(jīng)濟總損失1.04萬億元。干旱方面，全國農作物因旱受災面積8.9億畝、成災面積4.2億畝，因旱造成糧食損失8996萬噸、經(jīng)濟作物損失1221億元，干旱造成的直接經(jīng)濟總損失4325億元，有9393萬人、5334萬頭大牲畜發(fā)生臨時飲水困難。但我國防洪抗旱并沒有專業(yè)的救援隊，主要由駐地軍隊與武警部隊承擔。

1.3.3 地震災害損失與救援力量需求

以2008年汶川地震為例，救援隊伍中既有政府應急辦、安監(jiān)局、民政局和地震局的工作人員，也有公安民警、消防和武警內衛(wèi)、水電、交通和森林部隊，還有解放軍工程、空降和野戰(zhàn)部隊，動用兵力超過十萬。顯然我國目前沒有足夠的地震救援專業(yè)隊伍，未來需求數(shù)量還需測算。

1.3.4 森林草原火災與救援力量需求

武警森林部隊是一支擔負著1億6千多萬公頃森林草原安全任務的部隊。自1999年組建以來，先后撲滅森林火災3500余起，完成執(zhí)勤任務2萬3千余次，為保護國家森林資源做出了不可磨滅的貢獻。力量基本符合需求。

1.3.5 城市火災與救援力量需求

據(jù)公安部消防局官方消息，以2015年為例，全國共接報火災33.8萬起，造成1742人死亡、1112人受傷，直接財產(chǎn)損失39.5億元。但據(jù)“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故調查報告公布，2015年8月12日，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海公司危險品倉庫發(fā)生火災爆炸事故，造成165人遇難，798人受傷，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損。截至2015年12月10日，依據(jù)《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟損失統(tǒng)計標準》等標準和規(guī)定統(tǒng)計，已核定的直接經(jīng)濟損失68.66億元（與前文數(shù)據(jù)有矛盾）。公安消防部隊按照國家行政區(qū)劃下設31個正師級總隊，300余個旅級和正團級支隊，2800余個大隊和中隊。我國近年來，許多省市的消防隊都自動轉化成為綜合應急救援隊，消防隊伍在城市因火災出警的比例在下降，參加火災以外突發(fā)事件應急救援的比例在提高，有的城市火災以外的救援行動，達70%。消防部門在火場救援受到不正常干預，影響救援效率的情況時有發(fā)生，全國縣以下行政單位不設消防隊的局面受到廣泛關注，消防力量總體不足的議論由來已久。

1.3.6 安全生產(chǎn)損失與救援力量需求

自2010年以來，中央財政投入43億多元，地方政府和依托企業(yè)投入近30億元，建設完成了61支約1.24萬人的國家級安全生產(chǎn)應急救援隊伍，水上搜救、旅游、電力、海上溢油和鐵路隧道施工等行業(yè)領域也建立了救援隊伍。另外，各級地方政府、企業(yè)也強化了省級地方骨干應急救援隊伍和基層專職隊伍建設。截至目前，全國共有安全生產(chǎn)專職應急救援隊伍7.2萬余人，形成了以國家隊為核心、行業(yè)隊為骨干、企（事）業(yè)隊為基礎的專兼結合、優(yōu)勢互補、功能綜合的應急救援隊伍體系，基本涵蓋我們國家各個領域、各個行業(yè)，主要危險化學品和礦山集中區(qū)域都有國家級安全生產(chǎn)應急救援的專職隊。

1.3.7 海上風暴潮與臺風損失及救援力量需求

風暴潮對我國影響大、發(fā)生頻率高、造成的經(jīng)濟損失嚴重。從2000—2010年,我國風暴潮總共發(fā)生174次,因災死亡或失蹤855人,直接經(jīng)濟損失1373.52億元。2008年我國風暴潮災害造成的直接經(jīng)濟損失達192．24億元。中國海上搜救中心成立于1989年，負責全國海上搜救的統(tǒng)一組織協(xié)調工作，日常工作由交通部安全監(jiān)督局（現(xiàn)交通部海事局）承擔。2003年，中國救撈完成了具有歷史意義的體制改革，通過組建3個救助局、3個打撈局和4個救助飛行隊，在沿海建立了一個比較完整的救撈網(wǎng)絡。形成了救助隊伍、打撈隊伍、飛行隊伍三位一體的隊伍建制；承擔了人命救助、財產(chǎn)救助、環(huán)境救助三位一體的崗位職責；具備了空中立體救助、水面快速反應、水下潛水打撈三位一體的綜合功能。海上撈救的力量主要覆蓋在近海，遠海撈救力量不足。

1.3.8 旅游事故損失與救援力量需求

以“東方之星”號客輪救援為例，2015年6月1日，由于遭遇突發(fā)罕見的強對流天氣導致“東方之星”號客輪翻沉，在整個事故救援過程中，湖南、湖北兩個省以及長江航務局、長江干線水上搜救協(xié)調中心、長江防總多方協(xié)調各個部門，前后參與的部門多達40余個，事故最終導致442人遇難，僅12人生還。目前數(shù)據(jù)，無法評估我國旅游事故需要多少救援力量。

1.4 我國現(xiàn)有消防力量與西方發(fā)達國家消防救援力量比較

1971年美國加州圣費爾南多發(fā)生6.6級地震,震中烈度8度強，事故處理過程中，暴露出美國政府各部門各自為政等嚴重問題，引發(fā)民眾強烈不滿。最終在1979年，卡特總統(tǒng)在任期間，美國聯(lián)邦政府整合了分散在11個部門的應急管理職能，組建了美國聯(lián)邦應急管理局（FEMA），以統(tǒng)籌各類災害的管理。2001年“9·11”事件之后，美國應急管理實踐的重點轉向反恐，成立了國土安全部，整合了當時聯(lián)邦22個部門的相關職能，也包括美國聯(lián)邦應急管理局。2005年“卡特里娜”颶風之后，民眾對政府的救災能力怨聲載道，美國又對應急管理體系進行了微調，聯(lián)邦應急管理局仍然保留在國土安全部的框架之內，直接向美國總統(tǒng)負責，資源保障和行動能力都得到了提升（詳情參見美國FEMA官方網(wǎng)站https://www.fema.gov/）。歐美發(fā)達國家均以現(xiàn)代化的消防隊伍為主體救援力量，機制比較完善，其消防隊多是綜合性救援隊，消防隊中搜索、營救、毒危險品檢測、撲火、應急醫(yī)療救援、災害現(xiàn)場指揮與保障等專業(yè)知識形成體系，從在校培訓到執(zhí)業(yè)考試，注冊任職制度完善，消防隊伍結構與出隊機制比較健全。消防員成為社會最受尊敬的職業(yè)，排在醫(yī)生與律師之前。消防隊伍數(shù)量合適，美國消防隊伍人數(shù)約占當?shù)厝丝诘?/3000，由州財政提供本州消防員工資。

2 我國應急救援力量在組成、數(shù)量、分布上面臨調整

2.1 我國應急救援隊伍數(shù)量不足是困擾我國應急救援能力提升的關鍵因素

中美消防隊伍數(shù)量對比顯示，美國消防隊員占人口比例為1:3000，而我國消防隊員與人口的比例為1:7000。構建以消防隊為主體的應急救援體系，需要我國進一步提高消防隊伍數(shù)量，隨著我國社會的工業(yè)化水平提升，城市中消防人員的比例必將上升。

2.2 應急救援的基本力量

應急救援形成力量體系的目前有5只應急救援隊伍，納入應急管理部的基本力量，包括正部級的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（下設國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心）；正軍級的公安消防部隊和武警森林指揮部；副部級的國家煤礦安全監(jiān)察局（下設礦山救護隊）和中國地震局（下設中國地震應急搜救中心）。

2.3 消防隊成為我國應急救援隊伍的主體地位在改革后將更加鞏固

消防隊伍人員數(shù)量排在第一位，構成比約為75%，分布廣泛程度第一，專業(yè)化水平與完成任務數(shù)量均排在前列。目前專業(yè)的差異性，還不能用消防隊伍取代所有的各專業(yè)救援隊伍。全國范圍內消防隊伍分布全部集中于城市，需要結合公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、機場港口，危險品倉庫與企業(yè)，以及人口分布，適當調整。

2.4 森林、草原火災救援重新布局

數(shù)據(jù)顯示，森警部隊數(shù)量與實際需求比較接近，目前分布也比較合理，森林、草原火災救援可依托現(xiàn)有的森林武警轉隸后建設。

2.5 交通事故救援力量體系需要重塑與加強

國家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局、交通運輸部發(fā)布的最新研究報告顯示，雖然近年來我國道路交通事故降幅明顯，但依然高發(fā)，年死亡人數(shù)仍高居世界第二位。交通事故應急救援能力需要加強，以縮短救援等待時間，減小等待中死亡人員比例。

3 我國應急救援力量建設需要解決的幾個問題

3.1 傳統(tǒng)的救援體制、機制與法制、思維，面臨調整，需要一段時間消化與重建

我國沿襲幾十年來的舊的應急管理體系，已積累的大量矛盾并不能一日之間自動解決。按照習主席2016年在河北唐山進行考察調研時提出的關于防災、減災、救災三者之間關系與要求論斷，需要把握好“兩個堅持、三個轉變” ，從體制機制上優(yōu)化、協(xié)同、高效完成機構改革任務。在救援隊伍層面改革上，現(xiàn)有消防救援、地震救援、礦山救援、森林救援等多支隊伍融合整合，需要認真研究和頂層設計。特別是如何提升消防救援的綜合實力和反應能力，需要在應急管理部門的統(tǒng)領下整體謀劃[1]。培養(yǎng)“大應急”的組織認同，也是一個需要切實解決的問題。逐步建成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。

3.2 多種救援專業(yè)力量或獨立存在，或融于消防隊伍主體中，隊伍職業(yè)化教育需要加強

傳統(tǒng)的消防救援隊以撲火為主業(yè)，但現(xiàn)代化的救援隊伍是多專業(yè)集成的隊伍，各種技術需要依托院校進行職業(yè)化教育[2]。參考美國和俄羅斯的經(jīng)驗來看，美俄應急管理部門均擁有多所院校，美國應急管理學院（EMI）位于馬里蘭州的埃米茨堡，與國家消防學院（NFS）共用一個校園，每年大約有17000名學員就讀該中心的住校學習課程。俄羅斯自緊急情況部成立以來，先后建立了俄羅斯國家消防學院、伊萬諾沃國立消防學院、圣彼得堡國立消防學院、俄羅斯民防學院等。目前我國只有一所直接隸屬于國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的安全專業(yè)院校，即華北科技學院（原為北京煤炭管理干部學院），一所國家安監(jiān)局與地方政府共建高校，即河南理工大學，一所消防院校，即公安消防部隊高等?？茖W校，以及若干散落在各個高等院校中的安全工程、消防工程等專業(yè)學生，每年培養(yǎng)的安全專業(yè)人才總計不過千人。為了提高應急管理防災和減災人員的素質，需要建立種類齊全的防災減災大學及防災減災職業(yè)學院，加快人才培養(yǎng)[3]。

3.3 救援隊伍學歷化教育、注冊管理、考核準入、依法執(zhí)業(yè)等機制需要同步推進

現(xiàn)代的陸上救援、海上救援及山地救援，救援主體行動包括：搜索行動、營救行動、醫(yī)療急救，三者需要三種專業(yè)化教育。行動的技術支持專業(yè)包括：毒險品檢測專業(yè)、構建筑物評估學、重型起重及其它特種機器操作，上述技能也需要專業(yè)教育。應急管理人員需要的專業(yè)知識包括：任務研判、形勢分析、定下決心、組織計劃、信息獲取、媒體發(fā)布、對外協(xié)調、安全控制等眾多管理學知識。行動保障專業(yè)包括：后勤保障（營房、財務、道路交通與油料、特需服裝與食品等專業(yè)知識）、通信保障與安防保障技能。上述任何一項專業(yè)技能，需要在相關的大專院?；蚵殬I(yè)技術學校進行專門學習，然后再從事幾年的救援實踐，才能系統(tǒng)掌握理論知識與操作技能，從而勝任本職工作[4]。目前存在的問題是現(xiàn)有院校教育與職業(yè)需求互相脫節(jié)，如我國對消防撲火救火，毒危險品檢測，以及醫(yī)療急救士資格培訓、認證與執(zhí)業(yè)許可尚不規(guī)范。參照美國消防隊伍中急救士的比例來測算，未來我國可能需要40萬名急救士加入救援專業(yè)化隊伍，但目前并沒有相應的院校提供急救士培訓課程[5]。

3.4 軍民融合、部門配合、專兼結合、依靠科技進步，動員社會參與，依然是我國救援的基本特征

舉國救災的組織體制是我國社會主義制度的優(yōu)越性在災害救援領域的具體運用。一是軍民融合仍是救援的力量之源。世界各國，軍隊都是巨災救援的重要力量，軍民融合的救援體系是許多國家的救援結構。我國軍隊和武警部隊仍將是巨災救援時的重要力量源頭。二是部門配合仍是救援的屬性所需。此次應急管理部只是整合自然災害和事故災難兩類突發(fā)事件的管理職能，而公共衛(wèi)生和社會安全事件仍然保持原有體制。如在預防自然災害時加強與氣象、水利部門的合作；在處置公共衛(wèi)生事件和社會安全事件時加強與衛(wèi)生、公安等部門的合作等。三是專兼結合是救援力量的擴增器。我國有數(shù)以萬計的志愿者救援隊伍及民間救援志愿者團體，還有廣大的從事應急研究、教學與應急救援產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)的人員，關鍵時刻，都可轉化為應急救援力量。四是推廣運用科技創(chuàng)新手段提升救援能力，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能和大數(shù)據(jù)等信息化技術和手段，提高風險感知靈敏度、風險研判準確度、應急反應及時度。例如，通過大數(shù)據(jù)的整合挖掘，實現(xiàn)對城市火災事故風險區(qū)域的精準評估，進而加強風險防范和控制。五是救援最廣闊的社會基礎是公眾。從家庭做起，從社區(qū)做起，從學校做起，學習預防，學習自救互救。需要動員最廣大的社會群眾參與救援，這已成為歷史驗證的行之有效的方法。