魏 勇 吳 江

（西南大學政治與公共管理學院 重慶 400715）

1 引言

十九大報告共有79處提及“文化”，2處提及“公共文化服務（體系）”。報告站在歷史和時代的高度，闡明了當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。文化創(chuàng)造美好，美好需要文化。面對人民日益增長的美好文化需要，加快公共文化服務體系建設、繁榮文化事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、彰顯社會主義文化自信、提升中華民族文化影響力，是滿足居民更高質(zhì)量、更廣范圍、更深層次精神文化需求的根本途徑。作為國家公共文化服務體系的重要層級，“縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地”的縣域公共文化服務是以保障廣大城鄉(xiāng)居民基本文化生活權益為目的的公共文化產(chǎn)品與服務的制度和系統(tǒng)的總稱。在縣級公共文化服務體系中，公共圖書館作為重要服務機構，具有社會教育、倡導社會閱讀、信息服務和促進社會和諧等核心功能，同時發(fā)揮滿足市民文化需求、提升城市文化影響、推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展等重要作用。2012年國家公布的《公共圖書館服務規(guī)范》（GB/T28220-2011）明確了各級圖書館建設服務規(guī)范，2017年文化部《關于開展第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》進一步細化了縣級圖書館評估標準，充分反映了政府對基層公共文化服務提質(zhì)增效問題的重視。

2 文獻述評

公共服務效率本質(zhì)上是公共資源的投入產(chǎn)出比，它反映公共服務效果與其消耗資源之間的對比關系，強調(diào)效率能夠客觀評價公共服務成效，最大程度地利用好有限的公共資源。傳統(tǒng)觀點一直強調(diào)公共服務投入總量的變化能影響服務產(chǎn)出，實際上不僅是投入數(shù)量是重要的，要素投入邊際效率的變化對于理解宏觀服務效率表現(xiàn)也是不容忽視的。在要素投入向生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)化過程中，可能由于損耗，也可能由于相關技術、環(huán)境的改變，使得投入總量向生產(chǎn)性資本的轉(zhuǎn)移具有效率不確定性，最終表現(xiàn)為服務產(chǎn)出效率的上升或下降[1]。這中間既有服務者自身對投入要素吸收轉(zhuǎn)化能力和水平的因素，又包含外部客觀環(huán)境的影響。本文試圖從內(nèi)因與外因兩個維度對既有研究進行梳理總結(jié)。

從圖書館內(nèi)部組織管理和運營活動上看，LEE利用DEA測評129個位于大都市的公共圖書館的效率水平，結(jié)果表明純技術效率是引發(fā)技術無效的主要原因[2]。Yoon同樣利用DEA方法測算了韓國大田的17個公共圖書館技術效率，結(jié)果表明只有4個達到相對有效，導致效率低下的原因是圖書館自身投入不足[3]。Simon對2003—2007年34所西班牙大學圖書館的效率分析發(fā)現(xiàn)，圖書館電子信息資源對其服務效率提升具有重要作用，揭示了圖書館自身的技術進步對服務效率的促進作用[4]。傅才武基于DEA方法，利用WY模型測度了我國省域公共圖書館效率、規(guī)模收益和擁擠現(xiàn)象，分析結(jié)果顯示近幾年我國公共圖書館服務效率持續(xù)下降的主要原因是技術管理水平不足和資源配置擁擠[5]。

從圖書館服務的環(huán)境和支持因素方面考慮，Athanassopoulos和Triantis的研究表明人口密度和人口規(guī)模對政府效率具有負面影響[6]。但Grossman的研究卻表明地區(qū)人口密度與政府管理和監(jiān)督成本負相關，政府提供服務也會存在規(guī)模效益[7]。此外，De Borger等檢驗了居民收入水平對效率的影響，Milligan分析了受教育程度對居民識別和監(jiān)督政府公共服務行為的能力的影響[8-9]。郭軍華在測算各地省市級公共圖書館效率的基礎上，對圖書館環(huán)境因素進行了影響分析，結(jié)果顯示人均GDP與效率顯著負相關，財政撥款正向影響亦不顯著，人均受教育程度與效率顯著正相關[10]。萬莉?qū)ξ覈∮蚬矆D書館效率影響因素分析結(jié)果表明人均GDP、公共服務財政支出比例、高等教育程度對效率均有具有顯著的正向影響[11]。牛勇平從圖書館自身因素（總藏量、機構數(shù)）、環(huán)境因素（GDP、財政支出）、支持因素（經(jīng)費投入、每年出版圖書種類）三個維度分析發(fā)現(xiàn)影響圖書館效率最關鍵的因素是自身因素[12]。

梳理上述文獻發(fā)現(xiàn)，雖然針對圖書館效率評價及影響分析多采用DEA-Tobit兩步法，但當前關于圖書館服務效率演進及其動因的研判尚存較大差異。其一是由于學者們對圖書館績效概念理解與評價指標的選擇存在差異，進而造成對圖書館服務效率的評價結(jié)果不一致。二是對公共圖書館服務效率演進內(nèi)涵理解有偏差，如有學者將公共服務效率系統(tǒng)劃分為時效、投入產(chǎn)出比和效果三個維度，利用決策時間、成本效益比值和居民滿意度等變量進行公共服務效率評價，可能混淆了“效能”與“效率”的關系，事實上擴大了后者的概念內(nèi)涵[13]。基于縣級圖書館在公共文化服務體系中的基礎性地位和多元化功能，本文以縣級公共圖書館為分析單位，利用系統(tǒng)理論分析圖書館效率演進動因，構建縣級圖書館效率評價指標體系并利用面板數(shù)據(jù)測度效率變化特征，在此基礎上定量刻畫內(nèi)外部因素對效率的具體影響。

3 圖書館服務效率演進動因的學理分析

圖書館是對信息、知識的物質(zhì)載體進行收集、加工、整理、儲存、轉(zhuǎn)化和提供給讀者使用的信息系統(tǒng)，它主要由藏書、人員、讀者、建筑設備、技術方法和管理等內(nèi)部要素構成。這些要素之間的相互作用是圖書館系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的內(nèi)在依據(jù)。圖書館服務對象的外部性決定了該系統(tǒng)是一個不斷與外界進行物質(zhì)、能量和信息交換從而保持自身平衡的開放性系統(tǒng)，外部環(huán)境構成了圖書館系統(tǒng)各要素及其與服務對象相互作用的場所，且限定了作用的方式和范圍。本文從圖書館內(nèi)部組織和外部環(huán)境兩個維度理論探討圖書館服務效率演進動因（圖 1）。

圖1 縣級圖書館服務效率演進動因分析

3.1 內(nèi)部動因分析

從圖書館服務組織運行的要素投入與產(chǎn)出關系上看，以經(jīng)濟學視角探討服務效率主要聚焦在以下三個問題：①能否以較小（當前）水平的要素投入獲得同樣（更大）的服務產(chǎn)出；②增加（減少）一定比例的投入得到更大（小）比例增（減）量的服務產(chǎn)出；③一定的要素投入組合和規(guī)模收益前提下如何充分發(fā)揮各要素的生產(chǎn)潛力。在數(shù)據(jù)包絡分析思想中，解決這三個問題的對應答案分別是資源配置效率、規(guī)模收益效率和技術進步效率。資源配置效率針對的是資源稀缺性與產(chǎn)出最大化的矛盾。首先，圖書館資源配置的突出特點是資源的不可分割性，即人們通常將圖書館各項資源視為一個整體，要求各要素投入應達到最小規(guī)模。其次，圖書館資源配置效率往往追求生產(chǎn)的帕累托最優(yōu)條件，對于提供圖書館服務的若干種投入資源來說，要求它們的每一組合的邊際技術替代率相等。規(guī)模收益衡量投入與產(chǎn)出的比例變動關系。圖書館內(nèi)部規(guī)模收益是一定范圍內(nèi)服務對象數(shù)量增長并不明顯增加使用成本，反而可以促進資源被更好地利用，降低單位服務成本。其核心源自主體間分工深化機制[14]。外部規(guī)模收益來自圖書館與外部相關部門、行業(yè)、機構發(fā)生生產(chǎn)性橫向聯(lián)系，提高資源的整合利用效率，促進外部規(guī)模效應形成。圖書館技術進步旨在在既定投入條件下維持甚至提高各要素的邊際生產(chǎn)率。從廣義上講涵蓋了包括人員知識水平、資源配置方式和組織管理技能在內(nèi)的一切形式知識的積累和改進。從數(shù)字圖書館到信息圖書館再到智慧圖書館，無論是勞動節(jié)約型、資本節(jié)約型還是中性技術進步，發(fā)生在圖書館技術和管理領域的長期技術進步對于圖書館簡化服務手段、優(yōu)化服務流程、創(chuàng)新服務方式和提高服務效率有積極的推動作用。

3.2 外部動因分析

資源依賴理論（Resource Dependence Theory）認為任何組織均與其所處環(huán)境發(fā)生互動關系，環(huán)境對組織起著制約、塑造、滲透和革新的作用[15]。鑒于縣域經(jīng)濟社會復雜系統(tǒng)及其與圖書館發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，本文利用宏觀環(huán)境PEST分析模型，從經(jīng)濟、社會、人口、政府和市場五個維度分別探討影響縣級圖書館服務效率的外部環(huán)境動因。

（1）經(jīng)濟水平。經(jīng)濟發(fā)展水平不僅反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模、速度和所達到的水準，而且反映出地區(qū)居民生活質(zhì)量和需求層次。經(jīng)濟發(fā)展水平與公共文化服務之間有著密切聯(lián)系。一般而言，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)公共文化服務獲取的政府投入較多、發(fā)展水平較好，居民也更有意愿和能力參與公共文化服務，因此公共服務的質(zhì)量和效率均較高。

（2）社會文化。公共文化服務是以居民公共文化需求為前提，以社會文化環(huán)境為基礎。在諸多社會文化環(huán)境變量中，教育因素尤為重要。一般而言居民受教育程度與圖書館服務效率成正相關。較高的受教育程度使居民不僅具有享受公共文化服務的意愿和能力，而且具有更強的政治行動力，能更好地反映公共需求、監(jiān)督公共服務以及對政府行為施加影響，以滿足自身服務需求[16]。

（3）人口分布。基于人口空間分布的公共文化服務實際上反映的是公共文化資源的空間利用程度。人口相對集中可以有效降低圖書館服務單位成本、產(chǎn)生規(guī)模效益。較高的人口集中水平也可以引致高質(zhì)量的服務要素聚集，對地域內(nèi)公共文化服務體系發(fā)展形成分工深化、資本積累、知識擴散和范圍經(jīng)濟等效果，從而提高服務效率[17]。

（4）財政分權。與大型公共產(chǎn)品和服務相比，縣級圖書館服務對象和服務內(nèi)容具有基層性、地域性、民間性和民族性等突出特點，較為符合財政分權的前提，即上下級政府之間存在信息不對稱，下級政府更了解地方居民的需求信息。因此財權下放可以增加當?shù)卣疂M足本地居民福利的財政供給能力，降低各級政府間、政府與居民間的信息交換成本，從而提供一個帕累托有效產(chǎn)出量[18]。

（5）市場參與。政府的核心是服務，提供公共文化服務是對公民基本文化權益的基本保障；市場的核心是消費，居民通過購買文化產(chǎn)品和服務獲得精神滿足。在文化服務領域引入市場供給主體，有利于對公共圖書館產(chǎn)生倒逼效應，促進其形成用戶導向的決策機制和供給方式，提高存量資源配置效率、優(yōu)化增量資源投入方式，進而提升總體服務效率。

4 縣級圖書館服務效率演進的內(nèi)部動因檢驗

4.1 服務效率的度量

（1）方法與數(shù)據(jù)

本文選擇非參數(shù)方法數(shù)據(jù)包絡分析（DEA）進行各地區(qū)縣級圖書館服務綜合效率、技術效率和規(guī)模效率分析。由于研究目的是分析各地方縣級圖書館發(fā)展的要素投入產(chǎn)生的公共文化服務效果差異及其影響因素，同時考慮規(guī)模報酬不變的假定十分苛刻，因此采用BBC模型進行分析。本文從縣級公共圖書館的人、財、物投入和效能產(chǎn)出視角出發(fā)，以國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗總局發(fā)布的《公共圖書館服務規(guī)范》（GB/T28220-2011）和第六次全國縣級以上公共圖書館評估標準等政策文件中關于縣級公共圖書館建設、管理和運行的相關要求為依據(jù)設計投入—產(chǎn)出變量，如表1所示。實證研究采用中國的省際面板數(shù)據(jù)，由于行政區(qū)劃調(diào)整，北京、上海、天津已不設縣一級行政區(qū)，因此本文未將這3個直轄市納入觀察樣本。由于西藏地區(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失，也將其排除觀察。因此橫截面樣本共包括中國大陸的27個省、直轄市或自治區(qū)（以下簡稱省份）。

表1 各省份縣級圖書館投入—產(chǎn)出變量、指標及描述性統(tǒng)計

（2）效率度量結(jié)果

表2顯示了2012—2016年我國27個省份縣級圖書館服務綜合效率得分排序?？梢钥闯鲇^察期內(nèi)，縣級圖書館服務效率整體處于上升態(tài)勢，但不同省份之間服務效率發(fā)展分化明顯。浙江、廣東、重慶3個省份在5年中均實現(xiàn)了DEA有效（技術效率和規(guī)模效率均為滿分），江蘇、湖北、廣西3個省份也在5年中保持了4年DEA有效。山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、海南、甘肅、青海、寧夏和新疆9個省份在觀察期內(nèi)一直處于DEA無效水平。

表2 各省份縣級圖書館服務綜合效率靜態(tài)評價結(jié)果

表2也顯示出服務效率得分較低的省份主要集中在西北和東北地區(qū)。甘肅、青海、寧夏、新疆等西北民族地區(qū)縣級圖書館服務低效率可能源自地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基層公共文化服務設施建設滯后，文化事業(yè)經(jīng)費、專業(yè)服務人才等要素條件難以保障，加之多民族聚居區(qū)域文化多元、語言多樣，造成服務對象、內(nèi)容和方式的復雜化。近年來東北地區(qū)經(jīng)濟增長緩慢、社會事業(yè)負擔較大、地方財政捉襟見肘，公共文化服務投入嚴重不足，從客觀上制約了服務效率水平。作為最晚退出計劃經(jīng)濟體制的地區(qū)，居民原本相對較高的物質(zhì)生活水平和精神生活期待與當下公共文化服務供給不足之間的矛盾，引致居民較大心理落差和較低程度的群眾公共文化服務參與則是造成效率較低的主觀因素[19]。

4.2 服務效率的內(nèi)部動因分解

（1）方法選擇

為與前文理論分析保持一致，本文將采用Malmquist指數(shù)分析方法。該方法是基于數(shù)據(jù)包絡分析的效率變化分析方法，其可以分為效率變化和技術變化，效率變化又可細分為純效率變化和規(guī)模效益變化。根據(jù)Fare（1992）對兩個相鄰時期的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)（Tfpch）的定義，本文選用變動規(guī)模收益下的距離函數(shù)，即全要素生產(chǎn)率進行投入—產(chǎn)出效率的縱向比較分析[20]。

（2）結(jié)果分析

表3顯示出各個省份縣級圖書館綜合效率變化情況。2012—2016年間有19個省份縣級圖書館Tfpch均值大于1，表示它們的綜合效率處于上升狀態(tài)。其中綜合效率增長幅度最大的省份是西部地區(qū)的貴州（1.677）、青海（1.307）和陜西（1.242）。有7個省份Tfpch均值小于1，表明其縣級圖書館綜合效率正逐漸下降。其中下降幅度最大的是內(nèi)蒙古（0.9）、湖北（0.912）和山東（0.94）。各省份中唯有新疆Tfpch得分為1，效率水平保持不變。

表3 各省份縣級圖書館服務Malmquist指數(shù)得分

表4 不同年份的Malmquist指數(shù)分解結(jié)果

對Malmquist指數(shù)的進一步分解可以分析縣級圖書館效率變化的內(nèi)部動因。根據(jù)Malmquist指數(shù)計算公式可知綜合效率變動（Tfpch）來源于資源配置效率（Pech）、規(guī)模收益率（Sech）和技術進步效率（Techch）三個部分。表4Tfpch均值為1.079，表明觀察期內(nèi)縣級圖書館服務效率整體處于上升水平。從效率增長的內(nèi)部動因分析，技術進步、資源配置和規(guī)模收益三項得分分別為1.045、1.012和1.022，表示三項效率增長均對Tfpch值提升產(chǎn)生積極作用。

資源配置因素。2012—2016年各省份縣級圖書館Pech得分從1.073和1.077變?yōu)?.961和0.941，顯示既定產(chǎn)出前沿面條件下縣級圖書館對各項投入要素的配置效率在逐漸下降。從2012年國家發(fā)布執(zhí)行的《公共圖書館服務規(guī)范》到2017年出臺的第六次圖書館評估定級標準，均對縣級圖書館場館設施、文獻資源、人才和經(jīng)費等資源占有和利用標準明確了量化考核要求。但一方面“橡皮圖章式”的基層文化事業(yè)體制制約了縣級圖書館與當?shù)匚幕^、少年宮等其他公共文化服務機構的管理，使其政出多門，資源缺乏整合。另一方面圖書館本身供給導向的“采購—貯藏—上架—流通”縱向服務鏈和“藏書樓”式的文獻結(jié)構亦難以適應當前服務對象多樣化、個性化的文化需求。2017年文化部對中西部22個省區(qū)市調(diào)查顯示27%的縣域居民不知道當?shù)貓D書館服務內(nèi)容，33%的居民認為參與圖書館文化服務活動對生產(chǎn)生活沒有實際作用[21]。

規(guī)模收益因素。觀察期內(nèi)大部分時間Sech值小于1，表明縣級圖書館規(guī)模收益多數(shù)年份處于下降狀態(tài)。圖書館規(guī)模收益需具備一系列主客觀條件。客觀條件是技術可行背景下服務對象數(shù)量規(guī)模增長導致服務成本被分攤，產(chǎn)生正外部效應。雖然當前縣級圖書館較低的資源利用率客觀上為提供規(guī)模收益提供了較大空間，但數(shù)據(jù)顯示2012—2016年我國縣域人口數(shù)量從6.9億減少到6.8億，加之群眾參與縣級圖書館的熱情較低，客觀上制約了縣級圖書館規(guī)模收益的提升。主觀方面，觀察期內(nèi)我國縣級圖書館從業(yè)人員從2.84萬人發(fā)展到2.96萬人，但館均具備專業(yè)技術資格或技術職稱的專業(yè)人員數(shù)量僅從6.7人增長到7.2人，無實質(zhì)增長表現(xiàn)，制約了縣級圖書館的分工深化和學習效應，無法保證其獲得外部規(guī)模收益。

技術進步因素。觀察期內(nèi)大部分時間Techch值大于1，均值為1.045，表示技術進步效率不斷上升。對Pech、Sech和Techch三種內(nèi)部動因的增長貢獻率計算結(jié)果是15.19%、27.85%和56.96%，對比顯示技術進步效率（Techch）是綜合效率發(fā)展最主要的內(nèi)驅(qū)動力。以圖書館信息化建設為例，數(shù)據(jù)顯示2012—2016年我國縣級圖書館信息化發(fā)展勢頭良好：全國縣級圖書館電子閱覽室面積從32萬平方米增長到41萬平方米，電子閱覽室終端數(shù)從5.8萬臺增長到8.6萬臺，電子文獻館藏量從1 730萬冊增至2.47億冊，年圖書館網(wǎng)站訪問量從0.3億次增至1.5億次。技術進步不僅是在圖書館硬件領域，更體現(xiàn)在其管理服務方面：除經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以外，重慶、湖南等中西部地區(qū)縣級圖書館正加步普及在線閱讀、互聯(lián)網(wǎng)訪問和遠程講座培訓等知識拓展服務，彰顯出圖書館服務理念和管理方式的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明全國縣級圖書館舉辦各類講座培訓場次從2011年的3.1萬增長到2015年的5.3萬，服務群眾從440萬人次增長到650萬人次。發(fā)生在圖書館軟、硬環(huán)境的技術進步切實起到了增強群眾參與、提高資源利用效率的作用。

5 縣級圖書館服務效率演進的外部動因檢驗

5.1 方法與數(shù)據(jù)

本文以BBC模型計算得出的圖書館綜合服務效率得分為因變量。由于DEA效率計算結(jié)果作為因變量處于0—1之間，而數(shù)據(jù)類型是平衡面板數(shù)據(jù)，為了避免OLS估計帶來的偏誤，充分利用面板數(shù)據(jù)中所包含的橫截面和時間序列信息，本文將采用受限的面板Tobit模型，并對其中的個體異質(zhì)性和隨機效應的選取進行方法說明。

不可觀測，擾動項,而ui為個體效應。首先給定個體效應ui的情況下，個體i的條件分布為：

式2中的個體異質(zhì)性ui不可觀測。假設，記其概率密度函數(shù)為。記的聯(lián)合密度函數(shù)為，并使

去掉式3中的ui積分即可得到y(tǒng)it的邊緣密度，并通過檢驗來判斷是否存在個體異質(zhì)性。依據(jù)上述，建立面板Tobit模型如下：

式4中因變量TEit為各樣本各年份的圖書館綜合服務效率得分值，各個自變量的符號含義及指標數(shù)據(jù)如表5所示。

表5 外部動因各自變量指標及數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計

5.2 回歸結(jié)果

表6 各地區(qū)縣級圖書館服務效率影響因素關系分析

表6中各個模型回歸結(jié)果顯示各變量回歸系數(shù)基本保持方向一致，但在各變量回歸系數(shù)顯著性結(jié)果方面存在差別。一般地，我們允許個體效應存在，如果在模型3中直接加入面板單位虛擬變量，所得的固定效應估計量應有偏誤。因此模型4考慮隨機效應的面板Tobit回歸。模型 4對隨機效應的面板Tobit回歸LR檢驗結(jié)果強烈拒絕，故認為存在隨機效應。本文將主要針對模型4的回歸結(jié)果進行分析。

5.3 服務效率的外部動因分析

從表6模型4的結(jié)果分析，對各地區(qū)的縣級圖書館綜合服務效率提升有積極影響的是地區(qū)人均受教育程度、中央—省級財政分權程度和地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)固定投資額三個指標，產(chǎn)生負面影響的是縣域人口集中度指標，而經(jīng)濟因素和低層次的財政分權因素未通過顯著性檢驗。

（1）經(jīng)濟水平。在控制其他相關自變量基礎上，GPC的回歸系數(shù)表明地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對縣級圖書館服務效率產(chǎn)生非顯著負向影響。有研究表明經(jīng)濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，越容易導致公共資金浪費，會缺乏控制政府成本的內(nèi)在動力和約束進而導致政府機構不斷膨脹和運行低效率[22]。地區(qū)經(jīng)濟水平的發(fā)展固然能增強圖書館發(fā)展的物質(zhì)基礎，也能增強政府對公共文化服務財政投入能力，但并不必然提高服務效率。前文分析已經(jīng)表明經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，其縣級圖書館資源配置效率卻在逐步下降，這是縣域公共文化服務投入數(shù)量與服務效率相互割裂的明顯例證。除“資源擁擠”因素以外，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)居民往往擁有多元的文化生活方式和文化消費選擇，由此亦可引致該結(jié)果產(chǎn)生[23]。

（2）社會文化。與預期一致，回歸結(jié)果證實了居民受教育程度對縣級圖書館服務效率均有顯著的正向影響。如馬克思所言“消費的能力是消費的條件，因而是消費的首要手段，而這種能力是一種個人才能的發(fā)展，一種生產(chǎn)力的發(fā)展”[24]。良好的教育保障了縣域居民具有識別、表達公共文化需求和參與圖書館公共文化服務的基本能力，從而有利于縣級圖書館擴大服務覆蓋面、提高資源利用效率。

（3）人口分布。與經(jīng)驗相悖，本文實證結(jié)果顯示縣域人口集中反而會抑制縣級圖書館服務績效提升。在城市空間擴展過程中，不同區(qū)域的人口密度變化自然導致對交通、土地、醫(yī)療、文化等公共產(chǎn)品和服務需求的空間分布發(fā)生改變，同時優(yōu)質(zhì)高效的公共服務也引導和影響著地區(qū)人口的空間分布[25]。出現(xiàn)本文實證結(jié)果的根本原因是政府主導下兩種主要城鎮(zhèn)化模式之間的不協(xié)調(diào)。分稅制改革后，出于地方稅收最大化的目的，土地財政驅(qū)動了城鎮(zhèn)空間的快速擴張，而城鄉(xiāng)二元結(jié)構束縛了農(nóng)村人口流動、抑制了城鎮(zhèn)人口增長，從而產(chǎn)生了空間城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不同步與不協(xié)調(diào)，也導致了公共文化服務體系建設存在較大“欠賬”。由此便不難理解縣級圖書館既有服務資源與服務能力在縣域人口大量集中、居民公共文化服務需求快速增長背景下的短缺乏力，其服務效率自然不升反降。

（4）財政分權。一般而言，與最優(yōu)公共服務供給相適應的是存在著最優(yōu)的財政分權水平[26]。實證結(jié)果顯示：Fin1系數(shù)為顯著為正，F(xiàn)in2和Fin3系數(shù)不顯著，說明提高分權層次有利于提升縣級圖書館服務效率。加大中央和省級政府之間的財政分權力度，既有利于克服央地間信息不對稱，又能實現(xiàn)省域范圍內(nèi)公共文化服務資源的統(tǒng)籌調(diào)配，解決當前基層公共文化服務的區(qū)域內(nèi)差異問題。而較低層次的財政分權如“市—縣分權”，對公共文化服務效率的負向影響體現(xiàn)在兩個方面：一是在一個經(jīng)濟規(guī)模較小的地區(qū)，由于溝通成本較低、信息交換阻礙較少，分權反而可能存在規(guī)模不經(jīng)濟的結(jié)果；二是基層政府橫向的GDP競賽和縱向的財政收入分成機制鼓勵了縣級政府將由財政自主度擴大而來的資金主要用于經(jīng)濟性支出，以實現(xiàn)上述政績與財政雙豐收的目的[27]。事實上無論是市管縣還是省直管縣的體制，縣級政府與上級政府的財政分權對縣域經(jīng)濟增長的積極影響已多次被實證檢驗，而低層次分權對縣域公共文化服務發(fā)展的積極作用則尚未突顯[28]。

（5）市場參與。與前文理論分析一致，實證表明各地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大也為縣級圖書館發(fā)展注入了活力，在縣級層面的公共文化服務體系中，政府與市場形成了良性的互補。我國的公共文化服務體系建設一開始就確立了政府、市場、社會多方參與的原則，政府負責保基本、促公平，市場提供多樣化產(chǎn)品和服務。以公共文化服務機制市場化而非責任市場化為前提的市場參與，其目的是通過政府與市場兩種力量的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)基本公共文化服務提供主體多元化和方式多樣化，逐步建立起多層次、多方式的現(xiàn)代公共文化服務供給體系，提高公共文化服務供給效率[29]。如近年來迅猛發(fā)展的館配業(yè)為公共圖書館與出版、文博等文化產(chǎn)業(yè)搭起了連接橋梁，不僅簡化了很多中小型圖書館采訪數(shù)據(jù)、編目數(shù)據(jù)、貼磁條、貼條形碼等繁瑣工序，更重要的是為圖書館提供了市場信息，以利于它們優(yōu)化資源結(jié)構、對接市場需求。

6 結(jié)語

本文以縣級圖書館為例探討縣域公共文化服務效率演進的過程及內(nèi)外動因。觀察期內(nèi)我國縣級圖書館服務效率總體處于迂回上升的態(tài)勢，東、中、西部之間縣級圖書館服務效率總體差異較小，但是各個地區(qū)內(nèi)部的非均衡發(fā)展態(tài)勢值得重視。對效率演進的動因分解發(fā)現(xiàn)：①從內(nèi)部動因貢獻度分解結(jié)果上看，技術進步已成為當前我國縣級圖書館效率發(fā)展最主要的推動力量；②地區(qū)居民受教育程度、高層次的財政分權與地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對推動縣級圖書館服務效率提升有顯著的外部促進作用，而人均GDP和低層次財政分權對效率的影響尚不能確定；③縣域內(nèi)人口集中度的提高對縣級圖書館服務效率有顯著的負向影響。由研究結(jié)果引申而來的政策啟示包括以下幾點：

第一，以技術進步為核心，夯實效率的內(nèi)生動力。①加快建設基于信息技術的縣級數(shù)字圖書館。普及縣級圖書館的數(shù)字化管理系統(tǒng)，利用數(shù)字化加工、存儲、檢索、傳輸和利用技術打破傳統(tǒng)圖書館的圍墻。②穩(wěn)步建設基于移動互聯(lián)技術的移動圖書館。面對移動互聯(lián)網(wǎng)沖擊，縣級圖書館應主動調(diào)整工作思路和服務模式，積極開發(fā)移動應用、建立方便快捷的移動注冊和資源傳輸機制，為廣大移動終端用戶提供直接在線閱讀服務。③探索建設基于物聯(lián)網(wǎng)的縣級智慧圖書館。有條件的地區(qū)可先行試點物聯(lián)網(wǎng)與圖書館深度融合發(fā)展，利用RFID技術對館藏進行智能管理，引入AR增強現(xiàn)實技術加深讀者的閱讀體驗，實現(xiàn)服務可視化和個性化。

第二，合理劃分政府間財事權關系，提升基層圖書館管理統(tǒng)籌層次。在省—市—縣三級聯(lián)動的公共文化服務體系建設和管理體制改革過程中厘清地方各級文化主管部門財事權關系，適度提高省級財政分權比例，強化省級政府投入責任，加大省級部門對基層文化機構發(fā)展資金的統(tǒng)籌安排與資源的統(tǒng)一調(diào)度。省級政府應把縣級圖書館建設當成民生工程來抓，納入到政府年度規(guī)劃中實施。建立健全制度化的、有法律保障的省級公共文化財政投入機制，實現(xiàn)縣級圖書館經(jīng)費投入預算化，經(jīng)費項目法定化，使基層公共文化服務經(jīng)費增加幅度與省級財政收入增長幅度相適應，確?？h級圖書館運行經(jīng)費按時足額到位。同時，省級政府應加強對縣級公共文化服務經(jīng)費管理和使用的監(jiān)督審查，杜絕自上而下的分權和政府間財政收入分成的“反向激勵”誘發(fā)基層政府GDP競賽，避免基層政府公共文化服務投入短缺和不均。

第三，壯大縣域文化產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)與公共文化服務融合發(fā)展。一方面，公共文化服務為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培育出良好的文化土壤、消費人群，通過不斷參與文化活動，廣大群眾就會感受到物質(zhì)生活以外的精神愉悅，會自覺地去消費更多的文化產(chǎn)品。另一方面，公共選擇理論認為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為居民文化消費提供了一種公私產(chǎn)品消費選擇的可能，地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大有利于對公共文化服務產(chǎn)生“鯰魚效應”，倒逼圖書館治理結(jié)構、招標采購、質(zhì)量控制等管理體制機制改革，促進其社會化發(fā)展。因此，縣域公共文化服務應鼓勵市場參與，注重發(fā)揮以產(chǎn)業(yè)為軸心的市場資源配置基礎作用，注重保護以公共文化服務為中心的群眾基本文化權益，推動二者優(yōu)勢互補、融合發(fā)展。

第四，協(xié)調(diào)兩個城鎮(zhèn)化，加快完善基層公共文化服務體系。新型城鎮(zhèn)化進程中政府應注重人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌好公共文化服務承載力與城鎮(zhèn)化推進速度，合理規(guī)劃城市空間、人口分布與公共文化服務網(wǎng)點布局，避免人口集中帶來的“擁堵效應”。就縣級圖書館服務而言，應加快實施縣級圖書館總分館制，建成以縣圖書館為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站為分館、村社農(nóng)家書屋為服務網(wǎng)點，深入覆蓋農(nóng)村腹地的基層公共文化服務體系。明確由中心負責文獻采編、人員培訓和資源調(diào)配，定期配送至各分館和服務網(wǎng)點。實現(xiàn)總分館之間分工明確、責任到位、人員流動、資源貢獻，切實解決縣域內(nèi)短期服務能力短缺和長期資源配置不均衡問題。

（來稿時間：2018年4月）