呂 茜

遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧 大連 116000

一、大連市注重地方立法特色的意義

(一)有利于提高地方立法質(zhì)量，彌補立法空白

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！倍胤教厣呛饬康胤搅⒎ㄙ|(zhì)量高低的標準之一，沒有地方特色的地方立法是沒有存在的意義的。由于中央立法和省級法律都只是對相應范圍內(nèi)的一般性問題進行規(guī)范，而不能對大連市特有的情況進行針對性的規(guī)定，因此注重地方特色的地方立法一方面可以細化上位法的各項規(guī)定，使中央法律和省級法律得到更好的貫徹和發(fā)展，提高立法質(zhì)量。另一方面也可以彌補上位法的不足，特殊問題得到特殊的對待和解決，可以極大減少上位法的法律盲區(qū)，使大連市的實際問題得到切實的解決。

(二)有利于保障社會和諧穩(wěn)定，促進經(jīng)濟快速發(fā)展

立法是法治的首要環(huán)節(jié)，它與法治是木本水源的關(guān)系，只有立法環(huán)節(jié)做到科學、客觀、切合實際，之后的執(zhí)法、守法環(huán)節(jié)才有可能順利地進行下去。作為各地方最基本的制度設計，立法環(huán)節(jié)對于法治的順利實施，社會治理的順利進行至關(guān)重要。因此注重立法特色，提高立法質(zhì)量，注重立法特色保障了地方法規(guī)以地方實際情況為基礎(chǔ)，使地方法規(guī)與本地的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，有利于在保護發(fā)展的現(xiàn)有成果的同時，為未來城市的發(fā)展指明方向，鋪平道路，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。

(三)有利于充分利用好大連市的優(yōu)勢條件，促進大連市地方立法

作為全國15個副省級市之一、5個計劃單列市之一、全國14個沿海開放城市之一，具有著多重身份的大連，早已享有地方立法權(quán)，地方立法歷史較長，地方立法經(jīng)驗較為豐富，立法技術(shù)也較為成熟。作為東北最大港口城市和沿海開放城市，大連市地方法規(guī)應有相應特點，大連具有得天獨厚的口岸，及港口、工業(yè)、貿(mào)易、旅游于一體。作為遼寧省自由貿(mào)易區(qū)的片區(qū)之一，大連市地方法規(guī)應緊跟自貿(mào)區(qū)建設的步伐，隨著遼寧省自由貿(mào)易區(qū)的獲批和設立，借助自貿(mào)區(qū)的有利條件，積極進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加大對外開放程度，提高對外貿(mào)易積極性，促進自身經(jīng)濟建設和發(fā)展。

二、大連市地方立法的特色性問題現(xiàn)狀

(一)大連市已出臺的地方性法規(guī)概況

為進一步探索大連市立法特色的凸顯程度，本文對2011年至2018年有大連市人民代表大會及常委會出臺的22部法規(guī)條例為樣本展開分析，探索近八年來大連市地方立法特色。

下文通過將樣本同中央法規(guī)條例及省級法規(guī)條例相對比，將939條條例分為重復、單純細化及體現(xiàn)特色三大類。重復條款即為大連地方性法規(guī)與上位法條款中文字表述、語義表達及規(guī)范內(nèi)容相同的條款；單純細化既是地方性法規(guī)對上位法作出的某些規(guī)定或政策進行更加細致的劃分；而體現(xiàn)特色的條款即是“人無我有”的法規(guī)條例，是地方性法規(guī)相對于上位法的創(chuàng)新性條款。因此我們主要是以體現(xiàn)特色法規(guī)占總數(shù)的比重來衡量對于地方性法規(guī)特色性的凸顯程度。

湖北省自然資源地方性法規(guī)中各類型條款數(shù)量

通過上表我們可以看出體現(xiàn)特色的條款占樣本條款總數(shù)的47.8%，因此從數(shù)量上來看，大連市地方立法特色處于中等水平，立法特色的質(zhì)量還有較大的提升空間。

(二)大連市特色性立法存在的問題

1.地方特色少。根據(jù)上表的統(tǒng)計重復性法規(guī)共314條，占樣本條款總數(shù)的35%，部分樣本或是直接將上位法中的法規(guī)直接照搬過來，或是做少量文字改動后寫入地方法規(guī)，或是將多條上位法條款截取部分內(nèi)容進行重新組合而形成地方法規(guī)條款。抄襲程度高，直接導致的就是地方立法特色性不足，造成地方法規(guī)脫離地方實際，失去地方立法的“初心”和作用。

2.追求形式忽視內(nèi)容。對以上22部大連市地方性法規(guī)展開分析，我們可以明確的看出大部分法規(guī)條例存在追求完整性的趨向，而忽視了地方性法規(guī)對上位法進行細化和補充的職能。這樣追求形式的做法使法規(guī)條例中存在大量不必要條款，造成過多重復的相似的規(guī)定，這是對于發(fā)揮地方法規(guī)的功能作用并無意義和價值，也在一定程度上影響了地方性法規(guī)對于特色法規(guī)和創(chuàng)新性法規(guī)的重視程度。

3.實用性不足。部分法規(guī)仍存在深入程度不夠，操作性不強的現(xiàn)象。地方性法規(guī)的存在意義在很大程度上表現(xiàn)在它能夠提高上位法的明確性，使執(zhí)法者和司法者在法規(guī)具體使用過程中有明確的法律支撐。地方性法規(guī)難以發(fā)揮出其真正的作用，更加給人一種“無用感”，極易造成一種不重視-效果差-更加忽視的惡性循環(huán)，這極不利于地方乃至全國的法治建設。

三、增強大連市立法特色的對策

(一)加強立法前的調(diào)查工作

在上文中，我們已經(jīng)談到，通過立法前的調(diào)查活動把握當?shù)厣鐣?jīng)濟和自然地理狀況至關(guān)重要，在調(diào)查活動中，調(diào)查主體，調(diào)查內(nèi)容，調(diào)查方式以及調(diào)查對象每一環(huán)都不容忽視，只有這樣立法主體才能更準確地把握當?shù)亟?jīng)濟規(guī)律，及時有效地了解當?shù)氐奶厥庑枨?，制定出相適應的地方法規(guī)。

從調(diào)查主體來看，在以立法機關(guān)為主導的前提下，應充分吸引政府、專家智囊團、學校等多元主體參與進來，充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢，也有利于幫助立法機關(guān)從多個角度看待某項社會事務，從而使調(diào)查活動更加具有科學性和全面性。

從調(diào)查內(nèi)容來看，調(diào)查主體應盡力保障調(diào)查內(nèi)容的廣度和深度的最大化，這樣更有利于立法機關(guān)統(tǒng)籌掌握當?shù)匕l(fā)展全局，同時易于發(fā)現(xiàn)突出問題。

從調(diào)查方式來說，調(diào)查主體可綜合調(diào)查問卷手段、行政手段、聽證會等多種手段采集相關(guān)的信息，注重第一手資料的收集，保證信息的真實性，提高信息使用率，充分發(fā)揮出調(diào)查結(jié)果的價值。

從調(diào)查對象來說，調(diào)查主體在抽取調(diào)查對象時，一方面，應盡可能增加被調(diào)查者的數(shù)量；另一方面，要兼顧不同利益群體，聽取各方面利益群體的聲音。

(二)立法過程中重視法規(guī)條例的實用性

從大連市法規(guī)條例與遼寧省法規(guī)、中央法律的關(guān)系是來看，由于大連市法規(guī)條例從屬于上位法，因此，大連市的法規(guī)條例應是對上位法的補充。相較于上位法的一般性，原則性規(guī)定，大連市地方性法規(guī)應更傾向于大連市實際問題的解決，法規(guī)條例應更多的集中在實施性法規(guī)上。

因此大連市在立法過程中應當更加注重以“點”的形式對上位法的細化和補充，避免過度追求地方法規(guī)的完整性，提高本市法規(guī)的可操作性，使其能夠有針對性地解決具體的問題。

(三)注重立法隊伍建設

加強地方立法隊伍建設是推進地方立法、增強立法特色、提高立法質(zhì)量的一項基礎(chǔ)性、保障性工作。黨的十八屆四中全會《決定》指出，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。高質(zhì)量的地方立法，離不開高素質(zhì)的立法隊伍。沒有高素質(zhì)、專業(yè)化的立法隊伍作保障，地方立法的質(zhì)量和效益必將受到很大的影響。地方立法人員的專業(yè)化主要是趨向技術(shù)層面的要求，重在熟悉地方立法程序和技術(shù)規(guī)范。要想突出地方立法特色，提升立法質(zhì)量，地方立法工作人員不僅要熟悉立法程序和技術(shù)規(guī)范，準確理解上位法的規(guī)定，吃透法的精神，還應深入了解當?shù)氐木唧w情況，對地方特色有深刻認識。因此，大連市立法機關(guān)應注重對專業(yè)立法人才的引進，逐步提高準入門檻，加強職業(yè)技能培訓，逐步提高立法工作人員的業(yè)務能力，同時鼓勵立法工作人員增加基層工作經(jīng)歷，深入群眾了解當?shù)貙嶋H情況。

(四)勇于先行立法

由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平有高有低，發(fā)展速度或快或慢，中央法律及省級法規(guī)只能對所轄區(qū)域內(nèi)進行一般性，原則性規(guī)定，而不能針對各個地方的不同狀況進行特殊性的規(guī)范。因此大連市的地方性立法應及時跟上自己經(jīng)濟發(fā)展的腳步，當某些事項已經(jīng)發(fā)展的急需立法加以規(guī)范的時候，要勇于先行立法。這就要求大連市立法機關(guān)要有敏銳和前瞻性的眼光，精選立法項目，敢于進行先行性立法，在鞏固發(fā)展成果的同時為繼續(xù)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。