戴學(xué)鋒

改革開放40年來(lái)，中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展最突出的一條主線就是，旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略總是自覺(jué)對(duì)應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略。改革開放之初，在總設(shè)計(jì)師鄧小平的直接關(guān)注之下，旅游業(yè)配合改革開放，做出了積極貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)，南有廣州白天鵝賓館，北有北京建國(guó)飯店，這兩個(gè)合資企業(yè)的建立，打破了生產(chǎn)要素嚴(yán)重固化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端，實(shí)現(xiàn)了旅游作為改革開放窗口行業(yè)，引領(lǐng)改革開放的作用。此后，在加入WTO、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等重大國(guó)家戰(zhàn)略中，旅游業(yè)都發(fā)揮了重要作用。

一、當(dāng)前，全面深化改革是最重要的國(guó)家戰(zhàn)略

2013年年底召開的十八屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，開啟了中國(guó)全面深化改革的航船。全面深化改革的核心是要“讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用”“總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為此，2013年年底，中央組建由習(xí)近平同志親自擔(dān)任組長(zhǎng)的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。因此，社會(huì)各界一致把2014年看成是我國(guó)全面深化改革的改革元年。

繼十八屆三中全會(huì)后，十九大報(bào)告中再次重申要“堅(jiān)持全面深化改革”，指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。2018年1月23日，習(xí)近平同志主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，也是改革開放40周年，做好改革工作意義重大。要弘揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，推動(dòng)思想再解放改革再深入工作再抓實(shí)，凝聚起全面深化改革的強(qiáng)大力量，在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新突破。2018年4月在博鰲論壇上，習(xí)近平同志面向全世界莊嚴(yán)宣布，“在新時(shí)代，中國(guó)人民將繼續(xù)自強(qiáng)不息、自我革新，堅(jiān)定不移全面深化改革，逢山開路，遇水架橋，敢于向頑瘴痼疾開刀，勇于突破利益固化藩籬，將改革進(jìn)行到底?！?/p>

二、當(dāng)前全面深化改革要解決的核心問(wèn)題

中國(guó)走的是一條漸進(jìn)式改革的道路，漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)就是要不斷修正既有對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式，不斷解放生產(chǎn)力，以便“讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用”。如同任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展一樣，漸進(jìn)式改革中的經(jīng)濟(jì)體也必須制定各項(xiàng)法規(guī)條例，以保障經(jīng)濟(jì)體的正常運(yùn)行。但在漸進(jìn)式改革中，又必須不斷更新法規(guī)條例，以適應(yīng)不斷發(fā)展的需要。然而，任何法規(guī)條例一旦發(fā)布，其自身就會(huì)有一種延續(xù)下去、固定不變的強(qiáng)大動(dòng)力。因此，突破現(xiàn)有不合適的體制機(jī)制和法規(guī)條例成為全面深化改革的核心問(wèn)題。從這個(gè)意義上看，正如吳曉波所說(shuō)，所有的改革都是從違法開始的。

事實(shí)上，截止到2013年11月月底，我國(guó)各大部委出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章、辦法、意見(jiàn)等文件7767部，這些文件相當(dāng)一部分已經(jīng)從制定最初的促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，逐步成為阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。因?yàn)?，這些法規(guī)條例大都是階段性文件，越早制定的越不能適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展的需要。但這些法規(guī)條例改動(dòng)難度相當(dāng)大，這與背后的部門利益相關(guān)，甚至與背后的尋租相關(guān)，正是部門利益作祟，阻礙這些法規(guī)條例的修訂、廢除。

因此，習(xí)近平同志提出，必須要“攻克體制機(jī)制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬”，當(dāng)前相當(dāng)一部分法律和法規(guī)需要更新，以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但如果直接處理如此龐大而繁雜的法律法規(guī)辦法意見(jiàn)，按程序要清理、廢止、修改、起草、分討論、立法排隊(duì)、提交人大、開會(huì)辯論、大會(huì)通過(guò)，僅此一項(xiàng)，短則十年，長(zhǎng)則二三十年，甚至更長(zhǎng)，這根本不符合十八屆三中全會(huì)提出的改革以2020年為第一期的目標(biāo)。更為重要的是，決不能簡(jiǎn)單憑空修改廢除這些法規(guī)條例，必須在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐中甄別審定。因此，全面深化改革必須找到適當(dāng)?shù)耐黄瓶凇?/p>

三、旅游業(yè)助力全面深化改革必須解決三大難題

在改革元年的2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了31號(hào)文件《關(guān)于旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，顯然是希望把旅游業(yè)作為全面深化改革的突破口。旅游業(yè)作為市場(chǎng)化程度最高的行業(yè)，其內(nèi)部制約幾乎為零，但同樣受到外部各項(xiàng)法規(guī)條例的制約，因此旅游業(yè)的改革是具有全局帶動(dòng)引領(lǐng)性的改革。然而，此次旅游業(yè)服務(wù)全面深化改革，由于必須針對(duì)各級(jí)政府管理固化的頑瘴痼疾，以及因此形成的利益固化的藩籬，因此難度比改革開放之初大得多。

首先，以旅游業(yè)為抓手帶動(dòng)中國(guó)的全面深化改革，實(shí)際上就是按照市場(chǎng)在旅游資源分配中發(fā)揮決定性作用的思路，對(duì)現(xiàn)有不合理的法規(guī)條例的突破。但如果簡(jiǎn)單按照“立法在先，依法改革”的思路，很容易進(jìn)入死循環(huán)：現(xiàn)有法律法規(guī)等是必須“依”的;而不突破又談不上深化改革。因此必須明確，“立法在先、依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅(jiān)決推進(jìn)改革”。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》經(jīng)2015年在人民代表大會(huì)上討論通過(guò)，已經(jīng)成為了全面深化改革中最為重要的法律依據(jù)，成為全面深化改革的改革大法。

其次，要改革固化的管理體制，就必須把旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)整體來(lái)對(duì)待;而不能簡(jiǎn)單像改革開放之初，解決生產(chǎn)要素固化時(shí)，直接解放某幾個(gè)生產(chǎn)要素，使之流動(dòng)起來(lái)那么簡(jiǎn)單。但是，如果把旅游業(yè)作為一個(gè)整體，一方面中國(guó)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)GDP的5%，如此巨大的產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)整體進(jìn)行改革難度極大;另一方面各地旅游業(yè)面臨的具體問(wèn)題又不盡相同，要讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用，就必須針對(duì)具體政府管理不合理，制約旅游業(yè)發(fā)展的方面進(jìn)行改革。顯然，這里碰到了另一個(gè)悖論：既要把旅游業(yè)作為一個(gè)整體，又難以簡(jiǎn)單把全中國(guó)旅游業(yè)都作為全面深化改革的試驗(yàn)田。

最后，旅游行政部門作為一個(gè)弱勢(shì)部門，在全面深化改革中擔(dān)當(dāng)如此重任，不可避免要觸及各大部委制定的法規(guī)條例，如何避免旅游部門的改革不受到各大部委的“棒喝”而終止，又是一個(gè)難題。

四、以全域旅游為突破點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)助力全面深化改革

中國(guó)自秦始皇實(shí)行郡縣制后，縣級(jí)政府就成為中國(guó)一個(gè)最基本的行政管理細(xì)胞，“上面千條線，下面一根針”，7700多部法規(guī)條例都要到縣級(jí)執(zhí)行;同時(shí)，縣級(jí)還是我國(guó)行政權(quán)力相對(duì)較大的一級(jí)政府，可以在執(zhí)行過(guò)程中，在一定程度上調(diào)整這些法規(guī)條例;此外，縣級(jí)區(qū)域又是完整的旅游目的地，涵蓋了旅游業(yè)“吃住行游購(gòu)?qiáng)省备鱾€(gè)方面。因此，以縣域?yàn)楹诵倪M(jìn)行旅游管理體制機(jī)制的改革，突破不合理的法規(guī)條例，成為旅游業(yè)助力全面深化改革的最好選擇。根據(jù)筆者2017年執(zhí)筆起草《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建導(dǎo)則》和2018年作為《全域旅游示范區(qū)驗(yàn)收細(xì)則》起草組長(zhǎng)的體會(huì)，盡管全域旅游示范區(qū)有省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)，其核心是縣域，就是希望利用縣域優(yōu)勢(shì)推進(jìn)旅游業(yè)的全面深化改革。

全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì)共建共享，以旅游業(yè)帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。

在行政管理固化的背景下，發(fā)揮縣域這個(gè)最基層的行政組織的活力，沖破政策法規(guī)的制約，轉(zhuǎn)變行政管理方式，如同蛹化蝶的過(guò)程，使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式，從原來(lái)的簡(jiǎn)單執(zhí)行現(xiàn)有法規(guī)條例，轉(zhuǎn)變?yōu)樽屄糜问袌?chǎng)在各種資源的分配中發(fā)揮決定性作用，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)對(duì)全面深化改革的引領(lǐng)作用。

推進(jìn)全域旅游的深刻含義在于，如果以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)能夠圍繞旅游市場(chǎng)，調(diào)整政府職能和運(yùn)作模式，那么以工業(yè)、農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等其他方面為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，就可以如法炮制，復(fù)制旅游業(yè)的做法，如此就會(huì)對(duì)修訂一系列不合理的法規(guī)文件起到實(shí)在的推動(dòng)作用。實(shí)際上旅游業(yè)在全面深化改革過(guò)程中，充當(dāng)了小崗村那樣的作用。

自改革開放以來(lái)，以國(guó)家戰(zhàn)略為己任的擔(dān)當(dāng)精神，已經(jīng)成為中國(guó)旅游人的共識(shí)和中國(guó)旅游業(yè)的最大特色。在新時(shí)代，讓我們以全域旅游為支點(diǎn)，努力打破現(xiàn)有體制機(jī)制的頑瘴痼疾，突破不合理規(guī)章制度的藩籬，沖破思想觀念的障礙，為全面深化改革做出旅游業(yè)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。