閆欣

摘 要：內(nèi)蒙古自然保護(hù)地?cái)?shù)量多、類型全，但自然保護(hù)地整體水平不高，自然保護(hù)地體系尚未建立，保護(hù)地法規(guī)政策、劃定標(biāo)準(zhǔn)、管理管護(hù)等方面還存在著較多問題。本文通過實(shí)地調(diào)研，深入了解內(nèi)蒙古自然保護(hù)地概況，分析存在問題，提出針對性舉措，旨在促進(jìn)內(nèi)蒙古自然保護(hù)地體系建立，打造祖國北方生態(tài)安全屏障。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地 自然保護(hù)地體系 生態(tài)保護(hù)

黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大一次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，加強(qiáng)荒漠化治理和濕地保護(hù)，在祖國北疆構(gòu)筑起萬里綠色長城?！弊匀槐Ｗo(hù)地是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的重要載體，是維護(hù)生態(tài)安全的重要手段，對構(gòu)建祖國北方重要生態(tài)安全屏障，維護(hù)國家生態(tài)安全具有重要戰(zhàn)略意義。

一、自然保護(hù)地有關(guān)概念

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)為保護(hù)地是一個(gè)明確界定的地理空間，通過法律或者其他有效方式獲得認(rèn)可、得到承諾和進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長期保護(hù)；我國現(xiàn)行的《自然保護(hù)區(qū)名詞術(shù)語》（GB/T 31759-2015）提出保護(hù)區(qū)是用于生物多樣性、自然及文化資源保護(hù)，并通過法律和其他有效手段進(jìn)行管理的特定區(qū)域?？傮w來看，自然保護(hù)地是具有明確區(qū)域范圍的地理空間，用于自然、生物和文化資源的保護(hù)，需通過法律和其他有效方式進(jìn)行管理。自然保護(hù)區(qū)、國家公園、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等都是重要的自然保護(hù)地類型。自然保護(hù)地體系是在不同空間尺度和管理層級上進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)與合作，形成生態(tài)保護(hù)的網(wǎng)絡(luò)，確保充分、全面、有效地將具有代表性、重要性的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀進(jìn)行全面保護(hù)，為物種的傳播、棲息和遷徙提供充分機(jī)會(huì)，對重要的生態(tài)系統(tǒng)受損部分進(jìn)行恢復(fù)。

二、內(nèi)蒙古自然保護(hù)地現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古橫跨東北、華北和西北三大地區(qū)，自然保護(hù)地生態(tài)類型豐富，涵蓋草原、荒漠、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，內(nèi)蒙古現(xiàn)有自然保護(hù)地306處，不計(jì)重疊部分總面積達(dá)1439.59萬公頃，占全區(qū)國土面積的12.17%。

（一）自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀

保護(hù)區(qū)數(shù)量。截至2017年底，全區(qū)共有自然保護(hù)區(qū)182個(gè)，總面積1270萬公頃，占全區(qū)國土面積的10.74%，其中國家級自然保護(hù)區(qū)29個(gè)，總數(shù)位居全國第三；自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)60個(gè)；盟市級自然保護(hù)區(qū)23個(gè)；旗縣級自然保護(hù)區(qū)70個(gè)。自然保護(hù)區(qū)空間分布為東部約占61.2%，中部約占33.9%，西部僅占4.92%。

保護(hù)區(qū)對象。自然保護(hù)區(qū)覆蓋了草原、荒漠、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)類型豐富，野生生物多樣。珍稀瀕危動(dòng)植物包括：革苞菊、四合木、半日花、胡楊林、梭梭林、蒙古野驢、野駱駝、遺鷗等。

保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)。全區(qū)182個(gè)自然保護(hù)區(qū)中，90個(gè)保護(hù)區(qū)成立了獨(dú)立（或相對獨(dú)立）的管理機(jī)構(gòu)，占全區(qū)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的近一半，保護(hù)區(qū)專兼職管理人員共有2123人，專兼職技術(shù)人員共有999人，技術(shù)人員占比為32%。國家級自然保護(hù)區(qū)從環(huán)保與林業(yè)部門獲得補(bǔ)助性資金支持，地方級（自治區(qū)、盟市、旗縣級）自然保護(hù)區(qū)基本沒有固定資金投入。

（二）森林公園現(xiàn)狀

森林公園數(shù)量。全區(qū)共有森林公園49處，總面積87.19萬公頃。其中，國家級森林公園27處，經(jīng)營面積66.04萬公頃；自治區(qū)級森林公園21處，經(jīng)營面積20.61萬公頃；盟市級1處，經(jīng)營面積0.53萬公頃。建立國家生態(tài)公園3處，經(jīng)營面積1.40萬公頃。森林公園空間分布不均衡，東部約占60.3%，中部約占29.3%，西部僅占10.4%。

森林公園對象。森林公園植被類型多樣，由西向東分布著山地植被（如興安落葉松林、白樺、山楊林、榛子、二色胡枝子灌叢等）、地帶植被（如草甸草原、荒漠草原等）、沙地植被（如榆樹疏林 、沙地灌木群落和沙地半灌木群落等）。

森林公園機(jī)構(gòu)。自治區(qū)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全區(qū)森林公園的監(jiān)督管理工作，其所屬的森林公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)森林公園的具體管理工作，森林公園的保護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)由旗縣級以上人民政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）地質(zhì)公園現(xiàn)狀

地質(zhì)公園數(shù)量。地質(zhì)公園共22處，總面積48.7萬公頃，其中世界級地質(zhì)公園3處，國家級地質(zhì)公園9處，自治區(qū)級地質(zhì)公園10處。全區(qū)除了烏海市、包頭市、滿洲里市未建立地質(zhì)公園，其他11個(gè)盟市均有地質(zhì)公園分布，地質(zhì)公園空間分布為東部約占40.9%，中部約占45.5%，西部僅占13.6%。

地質(zhì)公園對象。全區(qū)地質(zhì)公園涵蓋了花崗巖奇峰石林地貌、巖臼群、火山熔巖地貌、火山口湖、天池及火山堰塞湖、地?zé)釡厝?、沙漠景觀、黃河峽谷地貌、恐龍足跡化石、古生物化石等奇特的地質(zhì)地貌。

地質(zhì)公園機(jī)構(gòu)。國家地質(zhì)公園管理體制和模式分為兩種：一是綜合管理與部門管理相結(jié)合，即地質(zhì)公園管理機(jī)構(gòu)管理公園內(nèi)部事務(wù)，涉及到林業(yè)、水利、建設(shè)、旅游等方面的問題，又需要與相關(guān)部門單獨(dú)進(jìn)行協(xié)調(diào)；二是根據(jù)級別由國土資源局管理。目前有14個(gè)地質(zhì)公園建立地質(zhì)公園管理局，其余均未建立地質(zhì)公園管理機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)貒临Y源局代為管理。

（四）濕地公園現(xiàn)狀

濕地公園數(shù)量。全區(qū)共有濕地公園共53處，總面積33.7萬公頃，保護(hù)濕地面積18.7萬公頃，經(jīng)國家林業(yè)局驗(yàn)收正式掛牌國家濕地公園9處。濕地公園空間分布為東部約占66%，中部約占26%，西部僅占8%。

濕地公園對象。全區(qū)濕地公園具有豐富的水資源、生物資源、泥炭及礦產(chǎn)資源、旅游資源等，其中包括白鶴、丹頂鶴、遺鷗、中華秋沙鴨、大天鵝、尤鼻天鵝等國家重點(diǎn)保護(hù)野生鳥類，還分布有儲(chǔ)水功能顯著的河流、湖泊，西部地區(qū)分布有豐富的鹽湖和鹽沼等鹽礦資源。

濕地公園機(jī)構(gòu)。自治區(qū)林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全區(qū)濕地公園的監(jiān)督管理工作，其所屬的濕地公園理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理工作；國家濕地公園管理機(jī)構(gòu)按照《國家濕地公園管理辦法（試行）》《國家濕地公園驗(yàn)收辦法（試行）》等法律法規(guī)，制定國家濕地公園管理辦法，實(shí)施“一園一法”。

三、存在的問題

（一）法規(guī)政策不適應(yīng)保護(hù)地要求

內(nèi)蒙古自然保護(hù)地現(xiàn)行的法規(guī)政策不能適應(yīng)新形勢下自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展的需求，主要有以下兩個(gè)方面：一是內(nèi)蒙古地理位置獨(dú)特，橫跨東北、華北和西北三大地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)類型豐富，地理環(huán)境復(fù)雜多樣，不同的地理環(huán)境、不同的生態(tài)類型都套用一種政策法規(guī)不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，自然保護(hù)地實(shí)行的法規(guī)政策都是以森林生態(tài)系統(tǒng)為對象，對草原、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)不適用，例如草原實(shí)行五年禁牧，草場反而出現(xiàn)退化現(xiàn)象，缺少牛羊等牲畜的介入，草原原有生態(tài)系統(tǒng)平衡被打破，草原植被出現(xiàn)退化。二是部分自然保護(hù)地還在沿用上個(gè)世紀(jì)出臺(tái)的法規(guī)政策，甚至沒有出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策，例如自然保護(hù)區(qū)依舊沿用1998年出臺(tái)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施辦法》，該實(shí)施辦法部分條款已經(jīng)過時(shí)，約束力不足，其中自然保護(hù)地分類管理、土地用途管制、社區(qū)共管共建、生態(tài)補(bǔ)償、建設(shè)管理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等方面缺乏具體規(guī)定；風(fēng)景名勝區(qū)在管理管護(hù)上無法做到“一景區(qū)一條例”，甚至沒有自治區(qū)級的法規(guī)政策。

（二）劃定范圍不合理、分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

內(nèi)蒙古大部分自然保護(hù)地劃定不合理、邊界不明確、分區(qū)不科學(xué)，多種類型自然保護(hù)地在空間上存在交叉疊加現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是內(nèi)蒙古大部分自然保護(hù)地是在國家實(shí)施搶救性保護(hù)的背景下建立的，部分自然保護(hù)地劃定范圍和功能區(qū)劃分不合理，自然保護(hù)地核心區(qū)存在建制鎮(zhèn)、工礦企業(yè)，甚至旗縣級保護(hù)地?zé)o明確的邊界線。

二是部分區(qū)域自然保護(hù)地受到公路、鐵路、管線和輸變電等大型線性工程的分割，導(dǎo)致自然保護(hù)地孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏必要的生態(tài)廊道，對珍稀瀕危野生動(dòng)物的生存繁衍造成嚴(yán)重威脅。例如蒙古野驢與黃羊，由于中蒙邊境和部分區(qū)域草原上的鐵絲網(wǎng)阻隔導(dǎo)致其無法正常遷徙，使得保護(hù)地內(nèi)蒙古野驢等有蹄動(dòng)物數(shù)量急劇減少。

三是自然保護(hù)地中核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)劃定缺乏數(shù)字化、信息化測量等科學(xué)依據(jù)，劃定方式與標(biāo)準(zhǔn)過于粗放，只依據(jù)緩沖距離、保護(hù)范圍劃定，沒有從生態(tài)系統(tǒng)、地理環(huán)境、服務(wù)功能等方面對保護(hù)地進(jìn)行細(xì)致劃分。

（三）管理機(jī)構(gòu)機(jī)制不健全，科研監(jiān)測能力弱

內(nèi)蒙古自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)不健全，管理機(jī)構(gòu)人員配給不足、資金投入?yún)T乏、保護(hù)意識不到位，自然保護(hù)地科研監(jiān)測能力薄弱，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是全區(qū)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)不健全，部分保護(hù)地沒有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，仍處于代管、沒有管理機(jī)構(gòu)狀態(tài)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)人員不足，專業(yè)不對口，部分人員由原林場、草場職工改制劃轉(zhuǎn)，年齡結(jié)構(gòu)老化，不能滿足保護(hù)地日常管理管護(hù)的需要，地方各級政府對保護(hù)地沒有固定的管理管護(hù)、基礎(chǔ)建設(shè)、能力建設(shè)的資金投入；一些地區(qū)仍以開發(fā)為導(dǎo)向，人類活動(dòng)頻繁，開發(fā)強(qiáng)度大，有工礦等重污染企業(yè)，嚴(yán)重影響保護(hù)地的管理和發(fā)展，如岱海、烏梁素海、呼倫湖等保護(hù)地，污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。二是自然保護(hù)地的科研監(jiān)測能力也較為薄弱，對一些特殊物種和棲息地的保護(hù)缺乏監(jiān)測，全區(qū)尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)測體系，信息化、數(shù)字化等技術(shù)的運(yùn)用匱乏。

（四）自然保護(hù)地不成體系

自然保護(hù)地管理不成體系，各部門間缺乏溝通，各類保護(hù)地邊界交叉重疊，你中有我，我中有你，保護(hù)地規(guī)劃不完善，“孤島化”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致自然保護(hù)地不成體系，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是自然保護(hù)地缺乏一個(gè)強(qiáng)有力、能夠總攬全局的管理機(jī)構(gòu)，缺少明確、統(tǒng)一的管理目標(biāo)體系，環(huán)保、國土、林業(yè)、住建、水利等部門間缺乏溝通和合作，各自為政。二是內(nèi)蒙古自然保護(hù)地類型多樣，自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園分布全區(qū)，各類自然保護(hù)地管理邊界交叉重疊，同一管理范圍內(nèi)，存在環(huán)保、國土、林業(yè)、住建、水利等不同行政部門管理問題，管理混亂。三是自然保護(hù)地規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、路網(wǎng)布局規(guī)劃等沒有有效銜接，造成自然保護(hù)地分割現(xiàn)象嚴(yán)重，自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性、特殊性沒有得到有效保存。

四、對策建議

（一）建立健全法規(guī)政策

按照不同保護(hù)地特點(diǎn)修訂完善現(xiàn)有自然保護(hù)地法規(guī)政策，加快補(bǔ)充自然保護(hù)地法規(guī)政策空白，推行一區(qū)一法，制定自然保護(hù)地分類管理、自然資源用途管制、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)監(jiān)測及管理成效評價(jià)等符合自治區(qū)自然保護(hù)地客觀實(shí)際的管理政策；建立健全自然保護(hù)地資源管護(hù)、日常巡查、監(jiān)督檢查、宣傳教育等技術(shù)和流程標(biāo)準(zhǔn)。

（二）科學(xué)劃定保護(hù)地范圍

根據(jù)內(nèi)蒙古地理環(huán)境和自然生態(tài)系統(tǒng)的分布特點(diǎn)，運(yùn)用遙感、全球定位、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段，對各類自然保護(hù)地的邊界和分區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理劃定，按照“先分類、后分區(qū)”思路，對自然保護(hù)地生態(tài)類型進(jìn)行分類，并根據(jù)自然保護(hù)地的生態(tài)重要性和生態(tài)脆弱性進(jìn)行分區(qū)。自然保護(hù)地按生態(tài)保護(hù)、資源利用、公共服務(wù)可分為4類區(qū)域：核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)、戶外游憩區(qū)、公共服務(wù)區(qū)。核心保護(hù)區(qū)對具有特殊性、代表性和典型性的生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，禁止永久性設(shè)施建設(shè)，禁止居民游客進(jìn)入，允許經(jīng)審批的科研活動(dòng)；生態(tài)緩沖區(qū)只允許較小規(guī)模的游憩活動(dòng)和科研活動(dòng)；戶外游憩區(qū)允許游步道、解說牌示等對自然環(huán)境改變較小的必要游覽設(shè)施、不影響生態(tài)環(huán)境的居民生產(chǎn)生活活動(dòng)、較大規(guī)模的游客進(jìn)入，科研活動(dòng)和不影響生態(tài)環(huán)境的科研設(shè)施；公共服務(wù)區(qū)允許滿足居民、游客公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）規(guī)范管理運(yùn)行體制

加快自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和巡護(hù)能力建設(shè)，杜絕無管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，確保自然保護(hù)地人員配給，吸納人才，使機(jī)構(gòu)人員隊(duì)伍向?qū)I(yè)化、年輕化轉(zhuǎn)變，滿足保護(hù)地日常管理管護(hù)工作需要。增強(qiáng)自然保護(hù)地科研監(jiān)測能力，運(yùn)用數(shù)字化、信息化技術(shù)，形成統(tǒng)一的監(jiān)測體系，加強(qiáng)與高等院校、科研機(jī)構(gòu)合作，開展保護(hù)地體系建立、科學(xué)管理和生物多樣性保護(hù)等課題研究。

（四）加快建立健全自然保護(hù)地體系

加快推進(jìn)自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)改革，將分散在各部門的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離，建立自治區(qū)林草局統(tǒng)一行使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的管理體制，使自然保護(hù)地管理部門的使命與目標(biāo)統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理和國土空間用途管制相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)完善的自然保護(hù)和科學(xué)的保護(hù)地管理，避免一塊自然保護(hù)地實(shí)行多個(gè)部門法規(guī)政策的現(xiàn)象。

內(nèi)蒙古生物多樣性程度較高、生態(tài)系統(tǒng)類型具有代表性的主要區(qū)域集中在大興安嶺、錫林郭勒草原和阿拉善荒漠，建議規(guī)劃構(gòu)建以呼倫貝爾大興安嶺森林、錫林郭勒草原和阿拉善荒漠為主體，西鄂爾多斯、陰山山脈和西遼河平原為紐帶的自然保護(hù)地體系，自然保護(hù)地的規(guī)劃做到避開城鎮(zhèn)與道路，減少自然保護(hù)地的孤島化現(xiàn)象，從宏觀角度將各自孤立的自然保護(hù)地有機(jī)連接起來。

（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)）

責(zé)任編輯：張莉莉