馮輝

摘 要：在混業(yè)金融背景下，完善網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)已有法律監(jiān)管規(guī)則的核心，是構(gòu)建涵蓋信息中介與小額貸款機(jī)構(gòu)在內(nèi)的一體化監(jiān)管模式，合理放開中介類、增信類、借貸類和衍生類等各類業(yè)務(wù)，以公共產(chǎn)品供給為理念解決監(jiān)管權(quán)分配和監(jiān)管規(guī)則協(xié)同等體制性難題。監(jiān)管權(quán)的縱向分配，應(yīng)將業(yè)務(wù)許可、風(fēng)險(xiǎn)控制檢查等審批權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給地方，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)保留審慎監(jiān)管和緊急裁量等權(quán)力。監(jiān)管權(quán)的橫向協(xié)調(diào)，應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)在地方監(jiān)管層面沒有分業(yè)監(jiān)管束縛的契機(jī)，加速向地方轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)和行為監(jiān)管權(quán)，完善權(quán)責(zé)對(duì)等、培養(yǎng)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)混業(yè)金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與能力。科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則體系，應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)法律規(guī)則與行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則、平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的協(xié)同，尤其是能夠在三者之間形成常規(guī)化的銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制，從而在監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共利益之間實(shí)現(xiàn)平衡。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)；監(jiān)管權(quán)分配；地方監(jiān)管權(quán)；監(jiān)管規(guī)則體系；規(guī)則協(xié)同

中圖分類號(hào)：D912.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）10-0091-08

一、問題的提出

網(wǎng)絡(luò)借貸是互聯(lián)網(wǎng)金融的核心組成部分，在實(shí)踐中因?yàn)榉奖?、快捷、可用性?qiáng)等特點(diǎn)，對(duì)增加投資者的財(cái)產(chǎn)性收益、改善社會(huì)融資環(huán)境以及增加商業(yè)性金融的競(jìng)爭(zhēng)性供給等均起到了重要的作用。但因其發(fā)展過快，相應(yīng)的法律規(guī)制未能及時(shí)跟進(jìn)，也導(dǎo)致其成為了各種金融違法犯罪行為的重要源頭之一。就網(wǎng)絡(luò)借貸的法律監(jiān)管而言，作為債權(quán)債務(wù)連結(jié)與處理中心的P2P（個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸）公司和網(wǎng)絡(luò)小額貸款公司等網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)無疑是法律監(jiān)管的重心。為了進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管，2015年10月，央行等10部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》），其中將網(wǎng)絡(luò)借貸劃分為個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸（又稱“P2P網(wǎng)絡(luò)借貸”）和網(wǎng)絡(luò)小額貸款。2016年8月，銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等部門發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》）作為個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸的具體監(jiān)管規(guī)則。上述網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管新規(guī)的重點(diǎn)是限定平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍，以及加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和違法責(zé)任追究，總體上體現(xiàn)出我國金融監(jiān)管一以貫之的管控性理念和模式。按照《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》的規(guī)定，個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)被定位于信息中介，“應(yīng)為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評(píng)估等中介服務(wù)，不得提供增信服務(wù)，不得非法集資”?！缎畔⒅薪闄C(jī)構(gòu)辦法》采用負(fù)面清單的方式落實(shí)了上述監(jiān)管原則，在第10條列出了平臺(tái)禁止從事的業(yè)務(wù)種類。除了兜底條款外，平臺(tái)被明令禁止（含受托）的業(yè)務(wù)包括：為自身融資；接受或歸集出借人資金；提供擔(dān)保；違法宣傳或推介融資項(xiàng)目；發(fā)放貸款（法律法規(guī)另有規(guī)定的除外）；拆分融資項(xiàng)目的期限；自行發(fā)售理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品或代銷金融產(chǎn)品；開展類資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)或?qū)崿F(xiàn)以打包資產(chǎn)、證券化資產(chǎn)、信托資產(chǎn)、基金份額等形式的債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為；與其他機(jī)構(gòu)投資、代理銷售、經(jīng)紀(jì)等業(yè)務(wù)進(jìn)行混合、捆綁、代理（法律法規(guī)和網(wǎng)絡(luò)借貸有關(guān)監(jiān)管規(guī)定允許的除外）；虛假片面宣傳或促銷，損害他人商業(yè)信譽(yù)，誤導(dǎo)出借人或借款人；向借款用途為投資股票、場(chǎng)外配資、期貨合約、結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品及其他衍生品等高風(fēng)險(xiǎn)的融資提供信息中介服務(wù)；股權(quán)眾籌。除了少數(shù)明顯違反其他法律法規(guī)的內(nèi)容，上述“負(fù)面清單”基本覆蓋了網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)在實(shí)踐中的主要業(yè)務(wù)種類。但從實(shí)踐來看，這種以事前準(zhǔn)入和事后懲戒為核心的監(jiān)管模式未能有效地解決網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)發(fā)展中的負(fù)外部性問題，還對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和金融監(jiān)管的公信力造成了損害《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》將網(wǎng)絡(luò)借貸強(qiáng)制分割和限定為個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)絡(luò)小額貸款，《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》的適用對(duì)象也限定于前者。這種兩分法的初衷是風(fēng)險(xiǎn)隔離，但卻背離了網(wǎng)絡(luò)借貸的客觀規(guī)律以及當(dāng)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐。。在混業(yè)金融背景下，以網(wǎng)絡(luò)借貸為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融在業(yè)務(wù)原理上有諸多與傳統(tǒng)金融的不同之處，因此在對(duì)法律規(guī)制的需求上也有許多特殊性需要慎重考量郭喜才：《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)及其監(jiān)管研究》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。。本文擬以監(jiān)管權(quán)分配和不同監(jiān)管規(guī)則之間的協(xié)同為核心，對(duì)這兩個(gè)具有體制性、整體性且網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管新規(guī)目前尚缺乏明確規(guī)定的問題作一番探討，希望能夠?qū)ν晟莆覈W(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的法律監(jiān)管有所裨益。

二、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管權(quán)的縱向分配與橫向協(xié)調(diào)

（一）網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管權(quán)的縱向分配

監(jiān)管權(quán)的縱向分配是指中央與地方的金融監(jiān)管權(quán)劃分。中央集權(quán)是我國金融監(jiān)管體制的一大特點(diǎn)，對(duì)于證券公司、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，由證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)依法實(shí)行全國范圍內(nèi)的垂直監(jiān)管2018年兩會(huì)期間，國務(wù)院宣布啟動(dòng)新一輪機(jī)構(gòu)改革，原銀監(jiān)會(huì)與原保監(jiān)會(huì)合并為中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。由于銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)調(diào)整并未從根本上改變監(jiān)管職能，而且并不涉及本文的論述重點(diǎn)，因此為了保持行文邏輯的一致，除非有特別的必要，否則本文均使用機(jī)構(gòu)改革之前的名稱。。在理論上，集權(quán)性監(jiān)管可以提高監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行效率，并防止監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一引發(fā)地方之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或市場(chǎng)主體的監(jiān)管套利。但在實(shí)踐中，監(jiān)管鏈條越長、監(jiān)管對(duì)象數(shù)量越多、類型越復(fù)雜，集權(quán)性監(jiān)管的效果就越弱，反而會(huì)激發(fā)市場(chǎng)主體的投機(jī)心理See By Dan Awrey， “William Blair and David Kershaw， Between Law and Markets： Is There a Role for Culture and Ethics in Financial Regulation”， 38 Delaware Journal of Corporate Law， 232（2013）.。近年來，隨著小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)等新興金融組織的大規(guī)模發(fā)展，集權(quán)性監(jiān)管的上述弱點(diǎn)愈發(fā)明顯。以上述三種金融組織為主要代表，地方政府被賦予了法定的監(jiān)管職責(zé)，地方金融監(jiān)管權(quán)也得以正式確立參見《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（央行、銀監(jiān)會(huì)，2008，以下簡(jiǎn)稱《小額貸款公司意見》）及各地方頒布的配套管理辦法、《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（銀監(jiān)會(huì)等，2010，以下簡(jiǎn)稱《融資性擔(dān)保公司辦法》）及各地方頒布的配套管理辦法，以及《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》的相關(guān)規(guī)定。。

以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新型產(chǎn)業(yè)對(duì)監(jiān)管具有多元化的訴求。傳統(tǒng)的以市場(chǎng)準(zhǔn)入和懲戒為核心的管控型監(jiān)管難以滿足新興產(chǎn)業(yè)對(duì)監(jiān)管的需要。法律監(jiān)管規(guī)則具有公共產(chǎn)品的功能，不僅需要在市場(chǎng)準(zhǔn)入和違法責(zé)任上發(fā)揮作用，更應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)化、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問題上塑造規(guī)則性的基礎(chǔ)設(shè)施，從而促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而在監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)利益、社會(huì)公眾利益之間形成平衡。從公共產(chǎn)品供給理論來看，一般情況下，由于消費(fèi)的非排他性，公共產(chǎn)品不僅面臨著供給不足即投資者不足的問題，還面臨著產(chǎn)品質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)See Matthew H. Kramer，“Paternalism， Perfectionism， and Public Goods”， 60（6） The American Journal of Jurisprudence， 16（2015）.。就金融監(jiān)管而言，分散的市場(chǎng)主體或其行業(yè)組織無法替代監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定監(jiān)管規(guī)則是后者的法定職責(zé)。釋放出地方監(jiān)管權(quán)，實(shí)際上是鼓勵(lì)公共產(chǎn)品供給主體的多元性和競(jìng)爭(zhēng)性，有助于提高監(jiān)管規(guī)則的針對(duì)性與實(shí)際效果。

從《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（包括各地方頒布的二者的配套管理辦法）以及《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》等既有的監(jiān)管規(guī)則來看，目前監(jiān)管權(quán)的縱向分配有兩個(gè)特點(diǎn)。首先，地方監(jiān)管權(quán)的主要內(nèi)容是設(shè)立、變更與終止等程序性監(jiān)管權(quán)，以及在中央監(jiān)管權(quán)框架下的日常監(jiān)管權(quán)，業(yè)務(wù)范圍界定等實(shí)質(zhì)性監(jiān)管權(quán)則保留在中央。比如《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》雖規(guī)定“各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管”，各省級(jí)地方也頒布了小額貸款公司的屬地監(jiān)管辦法，但網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍仍由《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》、《小額貸款公司意見》等界定，體現(xiàn)中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意志。融資性擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)審批權(quán)盡管劃分給了地方，但其業(yè)務(wù)范圍仍然由《融資性擔(dān)保公司辦法》直接規(guī)定，并在實(shí)踐中通過解釋或變更監(jiān)管規(guī)則、“叫停”業(yè)務(wù)等形式將實(shí)質(zhì)性監(jiān)管權(quán)集中在中央。其次，強(qiáng)化地方的風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)，抑制地方金融監(jiān)管的多元化目標(biāo)。突出地方的風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)是上述地方性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管規(guī)則的共性。從規(guī)則本身來看，該義務(wù)主要體現(xiàn)為“會(huì)同有關(guān)部門建立融資性擔(dān)保行業(yè)突發(fā)事件的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和處置制度，制定融資性擔(dān)保行業(yè)突發(fā)事件處置預(yù)案，明確處置機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、處置措施和處置程序，及時(shí)、有效地處置融資性擔(dān)保行業(yè)突發(fā)事件”（《融資性擔(dān)保公司辦法》第44條），以及“建立網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)重大事件的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和處置制度，制定處置預(yù)案，及時(shí)、有效地協(xié)調(diào)處置有關(guān)重大事件”（《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》第36條）。但從實(shí)踐來看，風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)的本質(zhì)主要是救助問題機(jī)構(gòu)和維持社會(huì)穩(wěn)定（補(bǔ)償投資者損失）2014年8月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見》，令人不解和遺憾的是，這一金融監(jiān)管縱向分權(quán)的綱領(lǐng)性文件在公開渠道卻無法查詢。從有限的資料來看，該文件的主要精神一是承認(rèn)地方金融監(jiān)管權(quán)，二是強(qiáng)化地方金融監(jiān)管在風(fēng)險(xiǎn)處置中的義務(wù)。參見周學(xué)東：《央地金融監(jiān)管職責(zé)的邊界與協(xié)調(diào)》，《上海證券報(bào)》2015年3月24日，第8版。作者系中國人民銀行南京分行行長、黨委書記兼國家外匯管理局江蘇省分局局長。。二者歸結(jié)為一點(diǎn)，都是要求地方政府予以資金投入，實(shí)際上是將監(jiān)管權(quán)與救助和補(bǔ)償義務(wù)捆綁，要求地方政府對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定意義上的連帶責(zé)任比如《小額貸款公司意見》規(guī)定：“凡是省級(jí)政府能夠明確一個(gè)主管部門（金融辦或相關(guān)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)對(duì)小額貸款公司的監(jiān)督管理，并愿意承擔(dān)小額貸款公司的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的，方可在本省（區(qū)、市）的縣域范圍內(nèi)開展組建小額貸款公司試點(diǎn)?！绷韰⒁姾涡∮拢骸斗欠Y犯罪規(guī)制的中國式難題——以地方政府處置辦的設(shè)立與受害人的損失退賠為視角》，《政治與法律》2017年第1期。。與中央有所不同，地方金融監(jiān)管的目標(biāo)更加多元化，“地方政府希望通過網(wǎng)絡(luò)借貸匯集資金有效支援本地企業(yè)發(fā)展，并可通過發(fā)展金融服務(wù)業(yè)增加地方財(cái)政收入?！币７牛骸毒W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)借貸的金融法規(guī)制路徑》，《法學(xué)家》2013年第5期。特別是在地方融資存在諸多禁止和限制的情況下，促使地方性金融機(jī)構(gòu)為本地經(jīng)濟(jì)增長提供融資渠道，是不以中央意志為轉(zhuǎn)移的客觀需求在地方政府發(fā)債權(quán)受到嚴(yán)格限制、土地財(cái)政的可持續(xù)性趨弱且對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和民生保障的負(fù)外部性越來越大的情況下，地方融資平臺(tái)和地方性金融機(jī)構(gòu)成為滿足地方金融需求的兩大支柱，當(dāng)然，也是中央金融監(jiān)管的重心所在。參見劉志偉《地方金融監(jiān)管權(quán)的理性歸位》，《法律科學(xué)》2016年第5期。。從目前的監(jiān)管規(guī)則及其實(shí)踐來看，中央對(duì)于地方金融監(jiān)管的多元化需求采取了抑制的態(tài)度。強(qiáng)化地方的風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)并抑制地方的多元監(jiān)管需求，形成了權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對(duì)等，不僅削弱了金融監(jiān)管縱向分權(quán)的效果，在中央客觀上無法監(jiān)管數(shù)量眾多的地方金融機(jī)構(gòu)并依賴地方保證金融風(fēng)險(xiǎn)處置及時(shí)性的約束下，這種局面導(dǎo)致了監(jiān)管博弈的格局中除了中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)與地方性金融機(jī)構(gòu)之外，還增加了中央與地方的博弈，使得管控型的監(jiān)管困局變得更加嚴(yán)重和復(fù)雜，也降低了監(jiān)管規(guī)則作為公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量。

從解決問題的角度來看，首先，科學(xué)分配央地監(jiān)管權(quán)的核心暨難點(diǎn)是在合理擴(kuò)大地方監(jiān)管權(quán)與統(tǒng)一金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之間形成平衡。即使保證中央對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)和監(jiān)管中的緊急裁量權(quán)（比如“叫?！保?，如果將業(yè)務(wù)范圍的界定權(quán)完全劃分給地方，允許各地方自主決定轄區(qū)內(nèi)登記的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍，特別是增信類業(yè)務(wù)和借貸及衍生類業(yè)務(wù)增信類業(yè)務(wù)以信用評(píng)級(jí)、擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)賠償基金為代表。借貸業(yè)務(wù)主要是平臺(tái)介入債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)讓之后形成的利差收益。衍生類業(yè)務(wù)接近混業(yè)金融，比如對(duì)融資項(xiàng)目與投資款進(jìn)行拆分和錯(cuò)配，將具有不同期限、金額和收益要求的資金供給和融資需求予以組合；以格式條款取得出借人同意并以自有資金提供擔(dān)保后，將資金池里的沉淀資金用于投資；對(duì)債務(wù)人違約形成的不良資產(chǎn)予以收購后重組成新的融資項(xiàng)目；以及資管證券化為代表的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，即平臺(tái)以融資者的特定項(xiàng)目收益或者擔(dān)保物蘊(yùn)含的收益為擔(dān)保，設(shè)計(jì)出理財(cái)產(chǎn)品公開發(fā)售，吸入資金后向融資項(xiàng)目投資，從而將借貸變?yōu)槔碡?cái)。這些業(yè)務(wù)均為《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》和《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》所禁止，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)被限定于“為投資方和融資方提供信息交互、撮合、資信評(píng)估等中介服務(wù)”的信息中介。即使是允許開展的資信評(píng)估業(yè)務(wù)，實(shí)踐中平臺(tái)開展的信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)并非僅具有中介功能的資信評(píng)估，而具有較強(qiáng)的增信功能，對(duì)監(jiān)管的要求也不同于中介類業(yè)務(wù)。，在“洼地效應(yīng)”的影響下也難免會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管碎片化、地方不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管套利。在集中整頓網(wǎng)絡(luò)借貸的當(dāng)下，盡管目前以《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》和《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》為代表的監(jiān)管新規(guī)塑造出P2P網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)絡(luò)小額貸款“分而治之”、將P2P網(wǎng)絡(luò)借貸限于信息中介平臺(tái)的管控型格局，但長遠(yuǎn)看來，放開平臺(tái)混業(yè)經(jīng)營、制定統(tǒng)一的“網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管辦法”是大勢(shì)所趨。在此前提下，將平臺(tái)業(yè)務(wù)范圍的界定權(quán)和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)保留在中央是有必要的。但是一方面，應(yīng)加強(qiáng)地方對(duì)中央金融監(jiān)管立法的參與，同時(shí)對(duì)于暫不全盤放開、采取先行試點(diǎn)的增信類業(yè)務(wù)和借貸及衍生類業(yè)務(wù)，可以由試點(diǎn)地方獨(dú)立制定監(jiān)管規(guī)則，待全盤放開后再對(duì)地方性規(guī)則予以整合，以形成監(jiān)管立法權(quán)的央地銜接如果基于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮暫不全面放開網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍，除了可以采取個(gè)別試點(diǎn)外，還可以根據(jù)各個(gè)省級(jí)地方的金融市場(chǎng)發(fā)展程度、金融監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)能力的不同劃分出相應(yīng)的區(qū)域板塊，分別允許在其區(qū)域內(nèi)注冊(cè)的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)開展中介類業(yè)務(wù)、增信類業(yè)務(wù)（含中介類業(yè)務(wù)）和借貸及衍生類業(yè)務(wù)（含中介類業(yè)務(wù)和增信類業(yè)務(wù)），并予以動(dòng)態(tài)調(diào)整，借此對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行階梯性、差異化的準(zhǔn)入措施。這種方法雖然會(huì)造成資源分配不均衡，但一來便于集中監(jiān)管范圍，二來也符合當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)交易借貸平臺(tái)（尤其是開展增信類和借貸及衍生類業(yè)務(wù)的平臺(tái)）的實(shí)際分布情況。截至2016年底，正常運(yùn)營平臺(tái)數(shù)量排名前三位的是廣東、北京、上海，數(shù)量分別為473家、461家、331家，三地占全國總平臺(tái)數(shù)量的比例為51.67%，而寧夏、吉林、黑龍江、甘肅、海南、青海6省的正常運(yùn)營平臺(tái)數(shù)量總和才為32家。參見《2016年中國網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)年報(bào)》，http：//www.wdzj.com/news/yanjiu/52614.html，2018-03-24。。另一方面，以《融資性擔(dān)保公司辦法》的既有規(guī)定為基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步將網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)許可、風(fēng)險(xiǎn)控制檢查等具體的審批權(quán)、強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給地方，由地方頒布實(shí)施細(xì)則，依法實(shí)行類型化、差異化監(jiān)管，中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)保留審慎監(jiān)管和緊急裁量等權(quán)力如果不能一步到位全部放權(quán)給地方，也可以暫時(shí)將一些具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)影響的衍生業(yè)務(wù)（比如資產(chǎn)證券化）的上述監(jiān)管權(quán)力保留在中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。。需要注意的是，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是省級(jí)地方政府的部門，與中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間并非上下級(jí)關(guān)系。因此在立法中不僅要合理分配監(jiān)管權(quán)，還應(yīng)對(duì)雙方的議事協(xié)調(diào)機(jī)制予以明確規(guī)定，特別是中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使“叫?！钡染o急裁量權(quán)之前，應(yīng)設(shè)置法定的程序聽取地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見。其次，風(fēng)險(xiǎn)處置義務(wù)不能成為一種負(fù)擔(dān)。即使是對(duì)體量和規(guī)模目前并不占據(jù)主導(dǎo)地位的地方性金融機(jī)構(gòu)，在央地權(quán)責(zé)分配不對(duì)等、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的情況下，更不能再將金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制這一公共產(chǎn)品的供給義務(wù)甩給地方。就救助問題機(jī)構(gòu)和補(bǔ)償投資者損失而言，關(guān)鍵是要運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的思路、引入金融工具增強(qiáng)救助和補(bǔ)償?shù)哪芰Α?/p>

（二）網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管權(quán)的橫向協(xié)調(diào)

網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管權(quán)的橫向分配是指同一級(jí)別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間監(jiān)管權(quán)的劃分。由于地方金融監(jiān)管由省級(jí)地方的“金融辦”等部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不存在監(jiān)管權(quán)的內(nèi)部分配問題，所以要解決的主要是在允許平臺(tái)開展混業(yè)經(jīng)營以后，如何在分業(yè)監(jiān)管的體制下通過不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分工與協(xié)調(diào)，有效監(jiān)管平臺(tái)的混業(yè)金融業(yè)務(wù)。從公共產(chǎn)品的理論來看，某些公共產(chǎn)品因自身特點(diǎn)而需要多個(gè)主體共同投資和建設(shè)，因而需要對(duì)不同主體的權(quán)責(zé)予以明確，通過特定的制度安排激勵(lì)主體間的協(xié)作，保證供給的效率和質(zhì)量See Scott M. Sullivan，“Private Force/Public Goods”， 42 （2） Connecticut Law Review， 878（2010）.。

我國金融監(jiān)管基本的制度設(shè)計(jì)是央行主要負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管（包括風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等宏觀審慎監(jiān)管和資本充足率、不良資產(chǎn)率等微觀審慎監(jiān)管），證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)（以及改革以后的“銀保監(jiān)會(huì)”）按照分業(yè)監(jiān)管原則，主要負(fù)責(zé)相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的行為（以及組織機(jī)構(gòu)）監(jiān)管當(dāng)然，在管控型監(jiān)管模式下，這種監(jiān)管權(quán)的劃分主要停留在《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國保險(xiǎn)法》等法律的規(guī)定之中。實(shí)踐中，央行直接行使行為監(jiān)管權(quán)叫停特定金融業(yè)務(wù)的例子時(shí)有發(fā)生，三大分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在各自的監(jiān)管規(guī)則中引入審慎監(jiān)管（特別是微觀審慎監(jiān)管）的情形也比較普遍。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的劃分在我國當(dāng)前的金融監(jiān)管實(shí)踐中表現(xiàn)得并不清晰和充分，特別是央行確實(shí)在強(qiáng)化審慎監(jiān)管職能，但也屢屢以“最后的守夜人”、“底線監(jiān)管者”等身份實(shí)施行為監(jiān)管。參見劉迎霜《論我國中央銀行金融監(jiān)管職能的法制化——以宏觀審慎監(jiān)管為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期。。近年來，央行日益強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管職能和金融監(jiān)管協(xié)調(diào)職能，“三會(huì)”隨著監(jiān)管對(duì)象（機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)）的擴(kuò)容（比如期貨、股權(quán)眾籌等主要由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、金融租賃公司、理財(cái)產(chǎn)品等主要由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司主要由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管），也逐步從單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式過渡為機(jī)構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)上的功能監(jiān)管模式。混業(yè)型網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的出現(xiàn)，進(jìn)一步凸顯出機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的不足，在處理違法案件、整頓行業(yè)秩序、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的過程中，功能監(jiān)管模式也得到了強(qiáng)化。2016年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《整治方案》），提出了“穿透式監(jiān)管”的原則，“應(yīng)綜合資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向等全流程信息，采取‘穿透式監(jiān)管方法，透過表面判定業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性、監(jiān)管職責(zé)和應(yīng)遵循的行為規(guī)則與監(jiān)管要求?！辈贿^，盡管社會(huì)各界對(duì)我國金融監(jiān)管體制改革的走向一直有“超級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)”（將“一行三會(huì)”合并）劉曉星、盧菲：《金融監(jiān)管模式選擇：從牽頭模式向統(tǒng)一監(jiān)管模式的過渡》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2012年第10期。、“雙峰監(jiān)管”（央行內(nèi)設(shè)“金融穩(wěn)定局”負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管；抽調(diào)原“三會(huì)”中的風(fēng)險(xiǎn)控制人員，組成“審慎監(jiān)管局”負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管；整合原“三會(huì)”市場(chǎng)監(jiān)管和投資者保護(hù)職能，成立“金融市場(chǎng)監(jiān)管委員會(huì)”負(fù)責(zé)市場(chǎng)行為監(jiān)管）吳云、史巖：《監(jiān)管割據(jù)與審慎不足：中國金融監(jiān)管體制的問題與改革》，《經(jīng)濟(jì)問題》2016年第5期。等多種建議，但從2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的結(jié)果來看，監(jiān)管層（及決策層）當(dāng)下似乎更傾向于在維持既有監(jiān)管格局的基礎(chǔ)上微調(diào)（將“一行三會(huì)”變?yōu)椤耙恍袃蓵?huì)”），以擴(kuò)大范圍、強(qiáng)化力度和促進(jìn)效果為核心，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在立法與執(zhí)法中的協(xié)調(diào)。正如《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》所強(qiáng)調(diào)的，要依托“金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議”制度加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的監(jiān)管協(xié)作，《整治方案》也提出成立央行牽頭，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、工商總局和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等共同組成的“整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的屬地組織特點(diǎn)對(duì)央地協(xié)調(diào)進(jìn)行了專門規(guī)定具體內(nèi)容是：在省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，各中央金融管理部門的省級(jí)派駐機(jī)構(gòu)與各省級(jí)金融辦共同負(fù)責(zé)整治。對(duì)于產(chǎn)品、業(yè)務(wù)交叉嵌套，需要綜合全流程業(yè)務(wù)信息以認(rèn)定業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性的，建立數(shù)據(jù)交換和業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)認(rèn)定機(jī)制，認(rèn)定意見不一致的由領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定，必要時(shí)組成聯(lián)合小組整治。相關(guān)牽頭部門確有需要獲取從業(yè)機(jī)構(gòu)賬戶數(shù)據(jù)的，經(jīng)過法定程序后給予必要的賬戶查詢便利。。

對(duì)從事混業(yè)金融業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)來說，在分業(yè)監(jiān)管體制和穿透式監(jiān)管原則下，程序意義上的多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管是客觀的，并且也勝過監(jiān)管真空、缺位、模糊等監(jiān)管不確定性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)鍵是要按照公共產(chǎn)品供給而非管控的理念實(shí)施監(jiān)管，避免監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一或發(fā)生沖突。尤其是在實(shí)施穿透式監(jiān)管的起步階段，在具體的識(shí)別原則、指標(biāo)和方法上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，以及監(jiān)管程序的透明，汲取地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)主體的意見，并保障利害關(guān)系人的異議權(quán)。這就需要促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間議事協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)體化、常態(tài)化、功能化，及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)主體對(duì)公共產(chǎn)品型監(jiān)管的需求。此外，應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)等地方性金融機(jī)構(gòu)在地方監(jiān)管層面沒有分業(yè)監(jiān)管束縛的機(jī)會(huì)，加速向地方轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)和行為監(jiān)管權(quán)，在特定范圍內(nèi)完善權(quán)責(zé)對(duì)等、培養(yǎng)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)混業(yè)金融機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與能力。在此基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)著重個(gè)別平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制，即強(qiáng)化微觀審慎職能，央行著眼于網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)特別是借貸及衍生類業(yè)務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制，即強(qiáng)化宏觀審慎職能。如此一方面可以完善網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管權(quán)的縱向分配與橫向協(xié)調(diào)，另一方面也可以為金融監(jiān)管體制改革引入“雙峰監(jiān)管”積累相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。最后是應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管立法協(xié)調(diào)，避免把類型化立法變成部門立法。監(jiān)管類型化的重點(diǎn)是面向不同監(jiān)管對(duì)象的特點(diǎn)予以針對(duì)性立法，而不是根據(jù)監(jiān)管職權(quán)的劃分，由各個(gè)監(jiān)管部門各自為政，如此一來反而會(huì)割裂不同監(jiān)管對(duì)象之間的內(nèi)在聯(lián)系，損害監(jiān)管的整體效果。在網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管立法及配套規(guī)則制定中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的立法協(xié)調(diào)，并以法定程序保障地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和平臺(tái)的參與權(quán)。

三、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管的法律規(guī)則與行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則、平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則之間的協(xié)同

網(wǎng)絡(luò)借貸是一個(gè)高度內(nèi)生于市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)，平臺(tái)在交易中具有主導(dǎo)地位并掌控交易規(guī)則的制定、解釋和執(zhí)行。無論在哪一種經(jīng)營模式下，平臺(tái)都是債權(quán)債務(wù)關(guān)系得以發(fā)生的前提，“合同條款的形成、資金的流向、借款人資訊的調(diào)查、借款本息的收取等都由網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)親力親為?！辟圎惾A：《P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的復(fù)合民事法律地位》，《法學(xué)論壇》2016年第3期。網(wǎng)絡(luò)借貸減少了借貸雙方的信息成本，使得投融資需求能夠更迅速、更精準(zhǔn)的匹配，解決了線下借貸市場(chǎng)無法克服或克服成本太高的難題。此外，平臺(tái)也是整個(gè)交易規(guī)則的制定者、解釋者與執(zhí)行者。借貸合同的訂立與履行、風(fēng)險(xiǎn)控制與違約責(zé)任等重要規(guī)則，均由平臺(tái)以格式條款的形式發(fā)布、說明與實(shí)際操作。這一特點(diǎn)一方面大大提高了網(wǎng)絡(luò)借貸的效率，另一方面也使平臺(tái)擁有了顯著的優(yōu)勢(shì)地位進(jìn)而導(dǎo)致借貸雙方對(duì)平臺(tái)的深刻依賴。同時(shí)，平臺(tái)之間的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，迫使各個(gè)平臺(tái)在內(nèi)容和服務(wù)上展開差異化競(jìng)爭(zhēng)以爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額。這些因素均導(dǎo)致平臺(tái)自身內(nèi)部的監(jiān)管規(guī)則對(duì)交易的完成具有極其重要的影響。此外，對(duì)于一個(gè)由眾多規(guī)模不等、需求不同、風(fēng)險(xiǎn)不一的企業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)來說，行業(yè)性的監(jiān)管規(guī)則一方面既能照顧到各個(gè)企業(yè)差異化的利益訴求，同時(shí)也能對(duì)這些差異化的訴求予以整合，避免個(gè)別成員的利益訴求傷及整個(gè)產(chǎn)業(yè)。由于這種行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則的專業(yè)性更強(qiáng)，更契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐需要，代表了大多數(shù)成員的長遠(yuǎn)利益，因此執(zhí)行程度也比較高。相比行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則和平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則，正式的法律規(guī)則（廣義，泛指中央和地方法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件等）距離市場(chǎng)的實(shí)踐需要和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求一般比較遠(yuǎn)，執(zhí)行成本一般也比較高See Robert J. Sampson， “When Things arent What They Seem： Context and Cognition in AppearanceBased Regulation”， 125（5） Harvard Law Review Forum， 102（2012）.。

科學(xué)合理的監(jiān)管規(guī)則體系，應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)法律規(guī)則與行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則、平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的協(xié)同，尤其是能夠在三者之間形成常規(guī)化的銜接與轉(zhuǎn)換機(jī)制。但是從我國網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管實(shí)踐來看，直接相關(guān)的法律監(jiān)管規(guī)則長期處于缺位狀態(tài)，已有的《合同法》以及其他調(diào)整借貸關(guān)系的相關(guān)法律規(guī)范、司法解釋并不能完整地覆蓋網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管需求。同時(shí)，既有立法對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的定位模糊，忽視行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，導(dǎo)致長期以來平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則野蠻生長。一些網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)利用自身在交易中的優(yōu)勢(shì)地位制定格式條款侵犯投資者和債務(wù)人權(quán)利、實(shí)施欺詐行為、違反信息披露義務(wù)、挪用或侵占借貸資金等，誠實(shí)守信的平臺(tái)反而無法獲得市場(chǎng)的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)可，劣幣驅(qū)逐良幣的問題十分突出。直到這種現(xiàn)象引發(fā)了大規(guī)模的負(fù)外部性，大量公眾投資者的利益被侵犯，違規(guī)、違法的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、危及社會(huì)穩(wěn)定，法律規(guī)則才倉促出手，以“矯枉必須過正”的傾向?qū)W(wǎng)絡(luò)借貸產(chǎn)業(yè)予以強(qiáng)行干預(yù)。從管控而不是市場(chǎng)的角度選擇性地承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍，對(duì)平臺(tái)規(guī)定大量的強(qiáng)制性義務(wù)和禁止性義務(wù)。法律監(jiān)管規(guī)則脫離行業(yè)發(fā)展實(shí)際，漠視平臺(tái)內(nèi)監(jiān)管規(guī)則甚至試圖以此強(qiáng)制性地改變行業(yè)性規(guī)則和平臺(tái)內(nèi)規(guī)則，不僅增加了監(jiān)管成本，損害了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也激發(fā)出大量的市場(chǎng)規(guī)避行為?！耙环啪蛠y、一管就死”的惡性循環(huán)本質(zhì)上就是三類規(guī)則未能協(xié)同的后果。

實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管中法律規(guī)則、行業(yè)性規(guī)則、平臺(tái)內(nèi)規(guī)則的協(xié)同。首先，在根本上需要改變傳統(tǒng)的監(jiān)管模式。監(jiān)管是一種公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)內(nèi)生于市場(chǎng)，吸收、整合行業(yè)性規(guī)則和平臺(tái)內(nèi)規(guī)則，并根據(jù)行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況以及平臺(tái)的利益訴求靈活調(diào)整。其次，關(guān)鍵是支持網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，盡快構(gòu)建并完善行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則。行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則缺失，是當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)監(jiān)管規(guī)則體系缺乏協(xié)同效應(yīng)、特別是法律規(guī)則與平臺(tái)內(nèi)規(guī)則屢屢沖突的根源。應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揮好互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律的積極作用，使行業(yè)自律與政府監(jiān)管相輔相成、互為補(bǔ)充，共同擔(dān)當(dāng)起互聯(lián)網(wǎng)金融法律監(jiān)管的重任?！眲棛?quán)、金華捷：《論互聯(lián)網(wǎng)金融的行政監(jiān)管與刑法規(guī)制》，《法學(xué)》2014年第6期。但形成行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則的關(guān)鍵，不能局限于從形式上承認(rèn)行業(yè)協(xié)會(huì)的合法性及功能，而應(yīng)在確保行業(yè)協(xié)會(huì)自治、真正反映行業(yè)整體利益的基礎(chǔ)上向行業(yè)協(xié)會(huì)授權(quán)，將一般性業(yè)務(wù)的規(guī)則制定權(quán)、實(shí)施權(quán)和處罰權(quán)授權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)，委托行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施行業(yè)性監(jiān)管。特別是強(qiáng)制性規(guī)定和禁止性規(guī)定，除了涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)控制的問題可以保留在法律規(guī)則之內(nèi)，其他的均應(yīng)授權(quán)給行業(yè)協(xié)會(huì)制定、解釋和執(zhí)行。如此才能真正形成法律規(guī)則與平臺(tái)內(nèi)規(guī)則的中間地帶，并且為三類規(guī)則之間的轉(zhuǎn)換與銜接提供可能。目前《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》和《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》雖然都有關(guān)于加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)自律的規(guī)定，但距離上述標(biāo)準(zhǔn)仍有較大距離。比如《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》規(guī)定“人民銀行會(huì)同有關(guān)部門，組建中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)”，并賦予了其相關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，包括“按業(yè)務(wù)類型，制訂經(jīng)營管理規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，以及“明確自律懲戒機(jī)制，提高行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的約束力”等。2016年3月25日，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)在上海正式成立《中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)在上海成立》，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0325/c1001-28227890.html， 2018-03-24。。但從協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)（會(huì)長為原央行副行長，秘書長為央行科技司副司長），以及其成立不久后出臺(tái)的《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》的實(shí)際內(nèi)容來看，與很多“官辦”行業(yè)協(xié)會(huì)一樣，中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)實(shí)際上被定位于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“派出機(jī)構(gòu)”，無法反映行業(yè)整體利益，行業(yè)性監(jiān)管規(guī)則也無法在法律規(guī)則和平臺(tái)內(nèi)規(guī)則之間實(shí)現(xiàn)銜接功能。由于各類互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的具體監(jiān)管規(guī)定均將以《互聯(lián)網(wǎng)金融意見》作為依據(jù)，前述做法一旦成為模式加以推廣，將嚴(yán)重阻礙互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)性監(jiān)管能力的成長。在管控型的監(jiān)管模式下，官辦行業(yè)協(xié)會(huì)重在延伸監(jiān)管機(jī)構(gòu)的觸角，對(duì)于促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與行業(yè)、平臺(tái)之間的溝通效果并無明顯作用。轉(zhuǎn)向公共產(chǎn)品型監(jiān)管，則應(yīng)承認(rèn)監(jiān)管規(guī)則、行業(yè)性規(guī)則和平臺(tái)內(nèi)規(guī)則的獨(dú)立性，不宜再由監(jiān)管部門組建行業(yè)協(xié)會(huì)，而應(yīng)弱化社團(tuán)登記、組織管理等法律與政策約束，促成市場(chǎng)自治的行業(yè)協(xié)會(huì)。此外，雖然《信息中介機(jī)構(gòu)辦法》規(guī)定“省級(jí)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)自律組織應(yīng)當(dāng)將組織章程報(bào)地方金融監(jiān)管部門備案”，并履行“制定自律規(guī)則、經(jīng)營細(xì)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施”以及“受理有關(guān)投訴和舉報(bào)，開展自律檢查”等職責(zé)，但是從實(shí)踐來看，目前對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的監(jiān)管規(guī)則，仍被監(jiān)管機(jī)構(gòu)以法律規(guī)則的形式壟斷，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的放權(quán)十分有限。盡管正式的監(jiān)管立法工作近期才剛剛起步，但以網(wǎng)絡(luò)借貸為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展多年，監(jiān)管者沒有必要對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的組織管理能力與行業(yè)性監(jiān)管能力再如此不信任，應(yīng)加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的授權(quán)，促進(jìn)法律規(guī)則、行業(yè)性規(guī)則與平臺(tái)內(nèi)規(guī)則三者之間的協(xié)同在促進(jìn)自治與合理?xiàng)l件下充分授權(quán)的基礎(chǔ)上，監(jiān)管者應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的壟斷行為，防止行業(yè)協(xié)會(huì)被行業(yè)內(nèi)的少數(shù)寡頭所把持和操縱。為此應(yīng)調(diào)整行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立管理中的集權(quán)思維，鼓勵(lì)并支持各地方性行業(yè)協(xié)會(huì)與網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等細(xì)分性行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立與運(yùn)行，以形成行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部的適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。。

結(jié) 語

在混業(yè)金融背景下，不宜將網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)強(qiáng)制分割和限定為信息中介與小額貸款機(jī)構(gòu)，而應(yīng)順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)借貸市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，珍惜我國網(wǎng)絡(luò)借貸產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)多年創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和“試錯(cuò)”形成的來之不易的混業(yè)格局。應(yīng)推動(dòng)監(jiān)管成為內(nèi)生因素，以公共產(chǎn)品供給為理念變革網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)法律監(jiān)管的基本模式與核心規(guī)則，尤其是監(jiān)管權(quán)的縱向與橫向配置，以及監(jiān)管規(guī)則體系中法律規(guī)則與行業(yè)性規(guī)則、平臺(tái)內(nèi)部規(guī)則的協(xié)同?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的“野蠻生長”客觀上為我國金融市場(chǎng)帶來了活力與競(jìng)爭(zhēng)性的力量，即使其存在不同程度和形式的負(fù)外部性，也不宜再恪守傳統(tǒng)的管控型監(jiān)管之陳規(guī)。希望來自實(shí)踐的力量也能“倒逼”監(jiān)管體制的變革，在監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及社會(huì)公共利益之間形成平衡。

（責(zé)任編輯：徐遠(yuǎn)澄）