摘要：從社會管理到社會治理的轉變過程與互聯(lián)網絡在我國迅速崛起的過程幾乎是同步的。在“互聯(lián)網+”蓬勃發(fā)展的背景下，“互聯(lián)網+”社會治理取得了頂層設計的認可，并被地方政府廣泛實踐，尤其在城市社區(qū)治理中涌現(xiàn)出了很多創(chuàng)新案例。通過梳理南京市江寧區(qū)“全要素網格”的案例的框架、運行機制和取得的成效進行深入剖析，可以發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網+”在城市社區(qū)治理的實踐中實現(xiàn)了更多元的主體參與、提高了政府內部的資源整合能力、建立了緩解基層社會矛盾的有效機制。但同時也要看到，“互聯(lián)網+”不僅僅是一種治理技術，更是一種治理理念；“互聯(lián)網+”的應用并沒有真正實現(xiàn)部門協(xié)同，條線分割的現(xiàn)象依然存在；“互聯(lián)網+”在實踐中仍然需要整合多元主體的積極參與。

關鍵詞：“互聯(lián)網+”；城市社區(qū)治理；全要素網格

一、 研究背景及問題提出

改革開放四十年，既是經濟領域持續(xù)快速發(fā)展的四十年，也是社會結構發(fā)生深層嬗變的四十年。在社會轉型深刻變化和利益格局深刻調整的背景下，社會管理日益被黨和政府提上日程。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次以正式文件的形式提出“社會治理”概念，并從改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力等方面全方位部署社會治理體制創(chuàng)新，是治理理念的一次再深化。在總結社會治理已有經驗的基礎上，黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業(yè)化水平。黨和政府對社會管理或社會治理的認識是一個不斷深化的過程，映射出了相應的發(fā)展階段和歷史進程，回應了當時的社會問題和利益訴求，并且在基層探索創(chuàng)新出了許多各具特色的治理模式。

1998年到2018年的二十年間，是從社會管理到社會治理的理念轉變過程，同時也是互聯(lián)網絡在我國迅速崛起的過程，并且這兩個過程幾乎是同步的（閔學勤、賀海蓉，2017）。根據中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第41次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2017年12月，我國網民規(guī)模達7.72億人，普及率達到55.8%，超過全球平均水平（51.7%）4.1個百分點。同時這份報告顯示，我國政務服務線上化速度明顯加快，網民線上辦事使用率顯著提升，大數據、人工智能技術與政務服務不斷融合，服務走向智能化、精準化和科學化。這說明，在網絡信息技術日新月異，全面融入社會生產生活的同時，互聯(lián)網也作為一種“技術治理”的典型方式被嵌入社會治理過程，

從頂層設計來看，無論是理念還是具體部署，都對“互聯(lián)網+”社會治理給與了高度重視和熱切期盼。習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調，要深刻認識互聯(lián)網在國家管理和社會治理中的作用，強化互聯(lián)網思維，利用互聯(lián)網扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。2015年的國務院《政府工作報告》提出，制定“互聯(lián)網+”行動計劃。2015年7月1日，國務院印發(fā)的《關于積極推進“互聯(lián)網+”行動的指導意見》就創(chuàng)新政府網絡化管理和服務進行了指導。從全國各地的實踐來看，各級黨委政府以問題為導向，以互聯(lián)網大數據信息新技術為抓手，大膽嘗試，積極探索，不斷推動互聯(lián)網大數據信息新技術與基層社會治理的高度深度融合，近幾年來涌現(xiàn)出了一大批有益嘗試，比較典型的如圍繞矛盾化解、公共安全、執(zhí)法司法、公共服務、網格管理、基層自治等重點領域的“楓橋經驗”升級版（劉樹枝，2017），南京棲霞區(qū)“掌上社區(qū)”（閔學勤，2017），以及杭州市上城區(qū)的“平安365”協(xié)同治理模式（孫柏瑛，2018）。

二、 互聯(lián)網與城市社區(qū)治理研究：文獻回顧

近幾十年來，全球各國政府的治理都受到了信息化的深刻影響。在西方發(fā)達國家，有些地方政府在采集民眾信息、回應民眾需求、引導民眾參與和形成共同決策方面，積極應用互聯(lián)網平臺，取得了良好的成效并積累了實踐經驗。在我國，“互聯(lián)網+”基層社會治理也不是憑空出現(xiàn)的概念，而是具有一定的歷史脈絡和演進過程（宋煜、王正偉，2015）。從20世紀90年代起，已經有一些地方自發(fā)地開展了提升基層社區(qū)組織信息化水平的時間，相關的實踐也層出不窮，如“電子社區(qū)”“數字社區(qū)”“社區(qū)信息化”等。

在目前已有的研究中，大多數學者既肯定“互聯(lián)網+”在未來社區(qū)治理中的重要作用，認為通過這種技術手段，可以促使政府不斷提升治理能力和水平，為居民提供更為及時的公共服務，但同時，學者們也指出了目前“互聯(lián)網+”在城市社區(qū)運行中遇到的瓶頸和挑戰(zhàn)。學界普遍認可的是，以技術推動各主體間信息與數據共享的智慧化治理，是社區(qū)治理的發(fā)展方向，而智慧治理更是需要高性能的設備支持和先進治理技術的支撐（張炳宣、周濤，2016）。有的學者認為， 互聯(lián)網背景下的社會治理具有精細化的特征，表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理方式的精準化、治理要素的細致化等（謝志強、楊麗娟，2017），在新形勢新時代下，應該把互聯(lián)網思維嵌入社會治理當中。有學者指出，“互聯(lián)網+”時代社會治理面臨著由“線下”向“線上”擴展，以及由“線上”向“線下”延伸的兩種不同趨勢，應在開放性和合作創(chuàng)新兩個方向實施治理的轉型，以促進社會的“善治”（王國華、駱毅，2015）。也有學者指出，網絡的迅速發(fā)展對擴大公眾參與、提高社會治理能力、彌合社會斷裂起到了積極作用，但也在客觀上造成了時空、技術、結構、價值等新的社會斷裂，使得城市社區(qū)網格化治理面臨著實體空間的細分化與虛擬空間的泛在化斷鏈脫節(jié)、技術運用的特殊性與網格化模式的特定性銜接不暢、多元主體離散與網格治理資源難以有機整合、網絡價值沖蝕網格治理連續(xù)性等方面的治理困境（李穎，2016）。還有學者指出了社區(qū)科層化的困局，認為技術植入面臨的主要挑戰(zhàn)是長期以來困擾政府改革的“條塊”“條條”以及“塊塊”分割的問題--這些問題在過去的城市社區(qū)治理中以不同的形式出現(xiàn)，并總體呈現(xiàn)“剪不斷理還亂”的情勢（朱光磊、張志紅，2005；黃曉春，2018）。

整體來看，與豐富的實踐經驗相比，目前的研究對新技術提升治理效能的理解還更多停留在“輔助性技術”的層面（黃曉春，2018），把信息技術對中國政府改革的影響看作是局部的、有限的以及單純技術性的?；蛘呦嚓P研究都停留在宏觀、抽象的研判，缺乏對“互聯(lián)網+”社會治理的實踐過程進行的深描。

三、 南京市江寧區(qū)“互聯(lián)網+”社會治理的框架及其運行

江寧區(qū)位于江蘇省南京市中南部，下轄面積1 573平方公里，截至2017年底，全區(qū)共有10個街道，129個社區(qū)居委會，72個社區(qū)村委會，常住人口124.85萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為72.5%。江寧區(qū)經濟資源稟賦優(yōu)良，據2018年度區(qū)政府工作報告顯示，2017年全年實現(xiàn)地區(qū)生產總值1 935.92億元，一般公共預算收入226.5億元，位列全省區(qū)縣前三。江寧區(qū)城鎮(zhèn)化進程非?？?，從2005年的56.76%，提高到2017年的72.5%，上升了15.74個百分點。自2001年撤縣建區(qū)以來，江寧的經濟增長和城市擴張都是南京最快的區(qū)域（王瑞林等，2013）。城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展為江寧區(qū)的社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，為了回應這一問題，江寧區(qū)從2017年9月份開始打造了多元治理主體共治的“全要素網格”治理模式，并成為全省和全國基層治理的典范。

1. “全要素網格”的框架?！叭鼐W格”的基本思路是，圍繞“服務管理網絡全面覆蓋、服務管理能力全面提高、群眾滿意度全面提升、基層基礎工作全面夯實”的目標，以城鄉(xiāng)網格為基本單元，依托網格化信息治理平臺，通過對網格內全要素采集和管理，推進社會治理“一網掌控、系統(tǒng)調控、動態(tài)管控、聯(lián)動聯(lián)控”。

（1）劃分更為精準無縫的網格。網格劃分是網格化管理的基礎，目前較為普遍的做法是在街道——社區(qū)組織架構的基礎上，在社區(qū)一下劃分出若干網格。江寧區(qū)研究提出了自然網格、專屬網格、專項網格的劃分原則、要求、標準和步驟，堅持屬地原則、堅持適度原則、堅持方便服務原則、堅持規(guī)范管理原則，通過實地勘察確定每個網格的邊界，最終確定每個網格的管理范圍。

（2）梳理更為細致全面的要素。為了打破條線各自為政、分頭建網格的現(xiàn)狀，江寧區(qū)按照構建基層社會治理“一張網”的要求，將組織、綜治、民政、公安、司法、人社、國土、環(huán)保、衛(wèi)計、城管、文化、農林、水利、安監(jiān)、工商、消防等涉及基層社會治理的部門工作全部整合、納入到全要素網格，初步形成9大類22小類共82項具體工作工作任務清單。

（3）建設更為聯(lián)動互融的平臺。在社會治理的過程中，主體之間及時有效的信息傳遞和交互非常重要，互聯(lián)網信息技術在其中扮演了非常重要的作用。在江寧區(qū)的實踐中，開發(fā)建設“全要素網格通”采集終端、公眾版APP、網格化社會治理信息系統(tǒng)和區(qū)數字地理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了與區(qū)綜合治理平臺、綜合執(zhí)法平臺的聯(lián)動運行，實現(xiàn)了區(qū)內信息的及時傳遞和共享，打破了部門之間的“信息孤島”。

2. “全要素網格”的運行機制。

（1）建立專門的工作機構。江寧區(qū)在推進全要素網格初期，就組建成立了區(qū)街村三級網格化工作專門機構。在區(qū)級層面成立實體化工作機構（區(qū)網格辦）和實體化工作平臺，在街道和重點園區(qū)按照區(qū)里的架構運行，在各個社區(qū)（村）成立網格化服務管理中心，并在社區(qū)（村）中心下設立若干網格服務工作站。

（2）建立事件處理流程。網格員在獲取相關事件或問題信息后，會將其輸入到全要素網格通APP中，能個人處理的問題即自辦自結，如果不能處理，則將其上報到街道受理中心，街道受理以后再將問題派遣到各個職能部門，如果街道也不能處理，則進一步上報到區(qū)受理中心。在平臺中設置有辦件運行庫，所有辦件流轉信息都可以在處理中心留痕，包括辦件的各個關鍵環(huán)節(jié)的主辦部門、辦理人員、辦理意見、評價反饋、辦理時間等過程和結構信息。任務完成后，職能部門將處理結果反饋給聯(lián)動指揮中心，聯(lián)動指揮中心根據處理情況對部門進行考評，并將考評結果上報區(qū)政府分管領導，給出績效考核評價。

（3）建立事件處理聯(lián)席制度。江寧區(qū)建立了全要素網格化服務管理聯(lián)席會議制度，對屬于本單位或同級相關部門職責范圍的，工作平臺會把事件派送或分流至相關部門解決，對涉及多個部門的問題會在聯(lián)席會議上進一步協(xié)調溝通，研究分析熱點、難點問題，并提出切實可行的建議。社區(qū)網格化管理服務站每月至少召開一次網格長、專職網格員、黨員和群眾代表等參加的民情分析會或工作碰頭會，對收集到的社情民意進行梳理，討論、協(xié)商解決相關問題。

（4）建立規(guī)范的考核體系。為了保證全要素網格化的有效運作，江寧區(qū)網格辦制定了相應的管理制度。一方面是對網格員的考核評價，通過“群眾評議、督查評議、專項評議、年度評議”，對網格員進行“定性提檔”，并按照標準兌現(xiàn)綜合績效考核獎勵；另一方面對各個街道、社區(qū)及職能部門的考核管理。對流經處理中心的協(xié)同辦件進行辦理環(huán)節(jié)、效能、滿意度等方面的督評考核，并且依托留痕數據就行量化統(tǒng)計和評分。

四、 “互聯(lián)網+”在城市社區(qū)治理中的現(xiàn)實困境

江寧“全要素網格”是“互聯(lián)網+”社會治理在城市社區(qū)的一個微觀實踐，不同于傳統(tǒng)網格化的地方在于，大規(guī)模、深層次地采用互聯(lián)網信息技術，使得信息在一定的區(qū)域內形成了一個閉合回路，在一定程度上打破了“信息孤島”，整合了各個部門“碎片化”的數據庫資源。但是不難看出，這種創(chuàng)新仍然是在現(xiàn)有的科層基礎上，圍繞某些具體的治理目標而展開的行動。在當前“互聯(lián)網+”熱的大背景下，尤其要看到技術背后的運行邏輯和機制困境，從而突破現(xiàn)實困境，尋找到“互聯(lián)網+”社會治理的未來發(fā)展之路。

1. 治理理念還是治理技術？互聯(lián)網到底是什么，是一種技術，還是一種理念？在卡斯特看來，信息技術革命和資本主義的重構，已經誘發(fā)了一種新的社會形式——網絡社會。這個新社會的組織形式以其普遍的全球性，擴散到了全世界，一如工業(yè)資本主義及其孿生敵人——工業(yè)國家主義在20世紀所做的那樣，它撼動了各種制度，轉變了各種文化，創(chuàng)造了財富又引發(fā)了貧窮，激發(fā)了貪婪、創(chuàng)新和希望，同時又輸入了絕望。不管你是否有勇氣面對，它的確是一個新世界。（卡斯特，2006）也就是說，在卡斯特的論述中，互聯(lián)網既是一種信息技術，同時也是一種社會的形態(tài)。同樣的，“互聯(lián)網+”應該也包括兩個方面的含義，一是通過互聯(lián)網的技術不斷提升治理能力和水平，通過技術手段更為敏捷地提供公共服務產品，另外，從更深層次的含義來看，“互聯(lián)網+”還表現(xiàn)為一種思維模式，把體制、結構層次的問題通過互聯(lián)網理念得以解決。

借助互聯(lián)網技術，居民、政府和社會組織之間可以建立更加扁平化、更加多線性的溝通機制，從而使整個系統(tǒng)呈現(xiàn)網絡化的特征。然而就江寧區(qū)的案例來看，扁平化的結構仍然沒有實現(xiàn)，反而是增加了垂直的鏈條，在原來街區(qū)的管理鏈條中又增加了網格這個層級。而且，實踐中往往會出現(xiàn)過于強調形式而導致偏離目標實質的結果，比如，對網格員的考核評定會出現(xiàn)過于強調形式而偏離了目標實質的結果，同時也耗費了大量的行政資源。

2. 多元參與還是有限參與？充分調動多元主體的參與是我國基層治理走向現(xiàn)代化的重要因素，因此，從社區(qū)管理轉向社區(qū)治理，最根本的是從政府單一主體向多元主體的轉變?；ヂ?lián)網技術的應用本身提供了多元主體共同參與的可能，但是在目前的地方實踐中，多元主體的參與仍然非常有限。在江寧的案例中，居民并沒有直接接入“網格通”APP，只能通過12345電話、平安南京等渠道，間接地接入到這個系統(tǒng)中來，反映他們在生活和工作中遇到的困難和問題，當然，社會組織、企業(yè)就更沒有在目前的格局中獲得參與權。原因在于，一方面，政府出于數據安全的考慮，不愿意向多元主體分享數據信息和資源，因此把他們排除在外；另一方面，基層政府也擔心居民在網絡的聚合會增加集體行動的風險，因而往往抱著非常矛盾的心理，既希望居民能加入到社區(qū)治理的隊伍中來，有不希望他們之間的過度集合。

五、 結論與討論

當下，“互聯(lián)網+”在城市社區(qū)治理中的創(chuàng)新案例非常之多，在一定程度上，互聯(lián)網的應用可以幫助社會成員和組織客服時間和距離上的鴻溝，使得部門、居民、社會組織可以在遠距離之內進行合作，協(xié)同解決問題。也可以使得科層體制可以集中地、精準地回應居民的需求，從而增強社區(qū)的服務能力。但需要注意的是，任何一種技術的嵌入，都需要融入現(xiàn)有的治理體系，因此，不能簡單地認為只要在工作中結合了互聯(lián)網，就是所謂的“互聯(lián)網+”，也不能簡單地認為加強了部門之間的信息協(xié)同，就必然會推動“條塊”、部門之間的協(xié)同?！盎ヂ?lián)網+”融入現(xiàn)有的治理體系，還需要有其他的制度支持。

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作者簡介：李佳婧（1986-），女，漢族，山西省長治市人，中國人民大學社會與人口學院博士生，研究方向為組織社會學和城市社區(qū)。

收稿日期：2018-07-11。