高永久 鄭澤瑋

【摘 要】文章以“人類命運(yùn)共同體”思想為指導(dǎo)，對(duì)我國西部邊境牧區(qū)的地緣政治治理進(jìn)行了初步評(píng)估和測量，論述了我國西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量的范圍和我國邊境牧區(qū)地緣政治治理測量指標(biāo)構(gòu)建的理論依據(jù)，闡述了西部邊境牧區(qū)治理指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)著重考慮的因素，探討了我國西部邊境牧區(qū)政治治理適用的測量指標(biāo)。指出，我國西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量指標(biāo)的構(gòu)建，需要關(guān)注三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域：邊境牧區(qū)的治理問題、邊疆地區(qū)的治理問題以及邊疆民族的治理問題。依據(jù)“一帶一路”推進(jìn)過程中的邊境地緣政治的發(fā)展方向和治理原則，探索性地提出了西部邊境牧區(qū)地緣政治治理的32個(gè)測量指標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】西部邊境牧區(qū)；地緣政治治理；測量指標(biāo)

【作 者】高永久，南開大學(xué)太和智庫邊疆發(fā)展研究中心主任，周恩來政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；鄭澤瑋，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院研究生。天津南開，300350。

【中圖分類號(hào)】C957 【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A 【文章編號(hào)】1004-454X（2018）05-0001-010

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在不同場合多次以不同形式表述“人類命運(yùn)共同體”的思想。①2015年，習(xí)近平總書記向全世界發(fā)出要努力構(gòu)建、打造“人類命運(yùn)共同體”“推動(dòng)建設(shè)人類命運(yùn)共同體”的呼聲。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，促進(jìn)全球治理體系變革”，集中反映了習(xí)近平總書記全球治理思想的新發(fā)展，全球治理理念與實(shí)踐越來越成熟和健全，并特別指出：“要尊重世界文明多樣性，以文明交流超越文明隔閡、文明互鑒超越文明沖突、文明共存超越文明優(yōu)越?！盵1 ]在“人類命運(yùn)共同體”的視域下，構(gòu)建西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量指標(biāo)的目的，就是向《中華人民共和國憲法》頒布的“推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”宣誓，堅(jiān)決貫徹落實(shí)十九大精神，踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持和平發(fā)展、合作共贏的原則，真正實(shí)現(xiàn)全球的可持續(xù)治理。

經(jīng)過檢索，國內(nèi)關(guān)于西部邊境牧區(qū)地緣政治治理尚未有涉及評(píng)估和測量類的學(xué)術(shù)研究，只發(fā)現(xiàn)有一些研究成果開始關(guān)注我國地方治理測量指標(biāo)的問題。本文借鑒地方政府治理測量指標(biāo)的研究，分析我國西部邊境牧區(qū)地緣政治治理的評(píng)估與測量的設(shè)計(jì)，以“人類命運(yùn)共同體”思想、“一帶一路”理論和相關(guān)地緣政治治理理論，探討我國邊境牧區(qū)地方政治治理測量指標(biāo)的適用問題，目的在于揭示西部邊境牧區(qū)地緣政治治理存在的突出問題，并探索邊境牧區(qū)政治治理測量指標(biāo)構(gòu)建的途徑。

一、對(duì)我國西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量的思考

根據(jù)我國西部大開發(fā)計(jì)劃及國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)的范圍，我國西部地區(qū)的定義一般為“10+2+2”：“10”分別指西南地區(qū)的四川、云南、貴州、西藏自治區(qū)、重慶和西北地區(qū)的陜西、甘肅、青海、新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)；“2”分別指內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)和湖北恩施土家族苗族自治州、湖南湘西土家族苗族自治州。

我國西部邊境地區(qū)與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊爾、不丹、緬甸、老撾、越南等13個(gè)國家接壤，陸地邊境線長達(dá)1.8萬余公里，約占全國陸地邊境線的91%，涉及的具體地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、甘肅省、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、云南省、廣西壯族自治區(qū)6個(gè)?。▍^(qū)）。我國牧區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、青海、甘肅、寧夏回族自治區(qū)和四川西部地區(qū)。內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、青海、甘肅地區(qū)構(gòu)成了我國的五大牧區(qū)。綜上所述，本研究測量指標(biāo)構(gòu)建的數(shù)據(jù)資料主要來自我國西部邊境的51個(gè)牧業(yè)縣（旗），主要分布在內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)以及甘肅省邊境地區(qū)。

內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)以及甘肅省總面積共452.51萬平方公里，草原面積40億畝。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國擁有最大牧區(qū)范圍的省級(jí)行政區(qū)域，東起大興安嶺，西至額濟(jì)納戈壁，牧業(yè)面積占88萬多平方公里，草原面積共約13.2億畝，約占全國草場面積的1/4，境內(nèi)有23個(gè)牧業(yè)旗。新疆維吾爾自治區(qū)是擁有我國第二大牧區(qū)范圍的省級(jí)行政區(qū)域，草原面積共12億畝，其中，可利用的草原面積計(jì)7.5億畝，占全國可利用草場面積的26.8%。西藏自治區(qū)是我國最大的高寒草甸草原畜牧區(qū)，草場面積約8億畝，在全國行政區(qū)域中居第三位。甘肅省草場面積為6.8億畝，占土地總面積的31.7%。根據(jù)我國發(fā)布的《中國陸地邊境縣（旗）、市（市轄區(qū)）一覽表》[2 ]與《中國牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣、旗一覽表》[3 ]的資料，51個(gè)牧業(yè)縣（旗）分別包括：內(nèi)蒙古自治區(qū)的7個(gè)盟（市）有邊境牧業(yè)旗，共計(jì)15個(gè)牧業(yè)旗；新疆維吾爾自治區(qū)共有9個(gè)自治州（市、地區(qū)），24個(gè)縣、市（市轄區(qū)）為邊境牧業(yè)縣；西藏自治區(qū)有3個(gè)地區(qū)，共11個(gè)縣為邊境牧業(yè)縣；甘肅省則只有1個(gè)縣為邊境牧業(yè)縣。

西部邊境牧區(qū)是我國內(nèi)陸邊境線上的重要區(qū)域，主要居民為各少數(shù)民族牧民群眾。邊境牧區(qū)在我國地緣政治格局中具有重要的戰(zhàn)略意義。西部邊境牧區(qū)的治理被視為邊疆治理的前沿與關(guān)鍵地帶，也是對(duì)外展示“一帶一路”建設(shè)的重要窗口。這些地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境極其復(fù)雜，除了21個(gè)設(shè)立在牧區(qū)縣（旗）的邊境口岸條件稍好之外，總體上來講，51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的地理位置普遍偏僻，氣候條件通常較為特殊，物資供應(yīng)相對(duì)艱難，各民族居民的牧業(yè)生產(chǎn)和生活環(huán)境往往比較艱苦。針對(duì)這一特殊的地理區(qū)域范圍和當(dāng)?shù)氐母髯寰用袢后w，如何開展好西部邊境牧區(qū)的建設(shè)和地方治理工作，是我國各級(jí)政府和相關(guān)部門當(dāng)前高度重視的研究課題。51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的發(fā)展既有與內(nèi)地發(fā)展相同之處，也有許多不同之處。在地方政權(quán)建設(shè)、振興牧村計(jì)劃、文化教育普及、公共服務(wù)醫(yī)療衛(wèi)生改善、就業(yè)水平提高等方面，是邊境地方政府治理中的重中之重，再加上與其他西部地區(qū)的地方政權(quán)建設(shè)不同，邊境牧區(qū)縣（旗）的地方政府在開展治理工作時(shí)，還需要考慮境內(nèi)地緣政治的特殊因素，需要時(shí)時(shí)關(guān)注鄰邊同源跨國界民族群體對(duì)境內(nèi)同一民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、習(xí)俗和宗教信仰的影響。在對(duì)邊境牧區(qū)地緣政治治理進(jìn)行測量時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)展過程中諸多指標(biāo)和指數(shù)需要具體分析，而這其中一項(xiàng)關(guān)鍵的工作就是地緣政治治理測量指標(biāo)和指數(shù)的選擇和適用。

邊境地區(qū)一般被邊疆的大概念所涵蓋，具體講是國家臨近邊界的地區(qū)，因通常聚居著少數(shù)民族，又被稱為民族地區(qū)。[4 ]當(dāng)然，通常理解上，民族地區(qū)的范圍更加廣闊。對(duì)51個(gè)牧業(yè)縣（旗）進(jìn)行地緣政治治理測量和研究，是基于兩個(gè)方面的考慮：其一，51個(gè)牧業(yè)縣（旗）相鄰的國家大多在國際關(guān)系中具有重要地位，在歐亞大陸的影響明顯。比如新疆毗鄰的阿富汗在亞洲地緣政治格局中的作用日益突出，比如印度對(duì)亞洲的和平共處也有明顯的影響作用。其二，國家權(quán)力和地方政權(quán)建設(shè)。邊境地區(qū)民族的發(fā)展與國家的地方政權(quán)建設(shè)和國家中央權(quán)力的穩(wěn)固有著密切的聯(lián)系。這是我國邊境地區(qū)地緣政治治理測量的關(guān)鍵點(diǎn)和核心點(diǎn)。有研究者指出，邊疆治理是指為鞏固邊疆民族團(tuán)結(jié)，促進(jìn)邊疆發(fā)展和繁榮，維護(hù)邊境地區(qū)穩(wěn)定和國家安全，保持和促進(jìn)國家強(qiáng)大與繁榮，國家運(yùn)用政權(quán)力量、國家和社會(huì)的資源以及動(dòng)員社會(huì)其他力量以解決邊疆中存在的問題。[5 ]而進(jìn)行51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的地緣政治治理測量工作，對(duì)探討邊疆地區(qū)的安全保障、環(huán)境健康、資源共享、民族和諧等領(lǐng)域的相關(guān)問題有著積極的幫助作用。我國西部四?。▍^(qū)）邊境51個(gè)牧業(yè)縣（旗）及52個(gè)邊境口岸①是我國邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要外部影響源，這一地區(qū)是匯集了國際因素、國家因素、地理因素和政治經(jīng)濟(jì)因素的集合體，既是“人類命運(yùn)共同體”和“一帶一路”建設(shè)中“民心相同”的積極因素，又適用于地緣政治治理測量指標(biāo)的選擇。

二、邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)構(gòu)建的理論依據(jù)：“人類命運(yùn)共同體”思想

進(jìn)行我國邊境地緣政治治理評(píng)估和測量，依據(jù)的是習(xí)近平總書記提出的“人類命運(yùn)共同體”思想?！叭祟惷\(yùn)共同體”思想構(gòu)筑了全球治理的基石。在此基礎(chǔ)上形成的邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)需要以此為依據(jù)進(jìn)行分析。當(dāng)然，在指標(biāo)分析和研究的過程中，還要參考地緣政治學(xué)的相關(guān)成果。地緣政治學(xué)是以各種地理要素和政治格局的地域形式為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上對(duì)世界舞臺(tái)范圍內(nèi)或地域舞臺(tái)范圍內(nèi)的戰(zhàn)略形勢及相關(guān)國家的政治行為進(jìn)行分析和預(yù)測的理論。[6 ]118“人類命運(yùn)共同體”思想對(duì)我國制定相關(guān)政策具有重要的指導(dǎo)作用，對(duì)邊境牧區(qū)的治理評(píng)估、測量和可持續(xù)發(fā)展也具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

在早期的研究當(dāng)中，拉祖瓦耶夫曾將地緣政治學(xué)概念歸結(jié)為三個(gè)基本方面的內(nèi)容：一是地緣政治學(xué)突出了地理與政治的關(guān)系，側(cè)重于考察地理對(duì)政治的影響；二是地緣政治學(xué)被應(yīng)用于國家間競爭，特別是全球性競爭；三是地緣政治學(xué)首先反映了國際舞臺(tái)上爭取權(quán)力的斗爭同地理因素的聯(lián)系，地緣政治學(xué)被視為外交政策的工具，從地理決定論原則出發(fā)規(guī)定外交政策的可能性和優(yōu)先權(quán)。[7 ]同時(shí)，馬國林、韓春霞將地緣政治的層次分為地理環(huán)境對(duì)國際的影響、地理環(huán)境與國際政治的互動(dòng)、地理環(huán)境與政治的關(guān)系、地理環(huán)境與人類行為的關(guān)系以及環(huán)境與人類行為之間的寬泛關(guān)系這五個(gè)層次。[8 ]實(shí)際上，現(xiàn)在看來，這些研究都繞不開“人類命運(yùn)共同體”思想所包含的本質(zhì)屬性。

我國西部邊境的51個(gè)牧業(yè)縣（旗）具有突出的地緣優(yōu)勢。從國際地緣格局上看，我國“一帶一路”沿線的西部地區(qū)多位于亞歐大陸腹地，新疆的烏魯木齊及其周邊地區(qū)更是整個(gè)亞洲的地理中心，能夠?qū)χ苓呍S多國家、地區(qū)發(fā)揮輻射作用，具有突出的地緣優(yōu)勢。尤其是近代以來，交通技術(shù)及信息技術(shù)的進(jìn)步使得亞歐大陸內(nèi)陸地帶的地緣重要性不斷上升，被學(xué)術(shù)界稱為“心臟地帶”。[9 ]從國內(nèi)來看，西部邊境地區(qū)自古以來就是我國非常重要的戰(zhàn)略防線，許多西部邊境牧區(qū)更是“古絲綢之路”上重要的交通樞紐。新時(shí)期，51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的地緣政治戰(zhàn)略重要性日漸凸顯，對(duì)當(dāng)前“人類命運(yùn)共同體”構(gòu)建和“一帶一路”建設(shè)的延伸來講，構(gòu)建邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)的需求更加迫切。在這一過程中，特別要關(guān)注影響邊境牧區(qū)地緣政治治理的三個(gè)關(guān)鍵因素：一是全球發(fā)展日益進(jìn)入后冷戰(zhàn)時(shí)期，美俄關(guān)系、中美關(guān)系、中俄關(guān)系、中印關(guān)系等都進(jìn)入全新時(shí)代，確保我國西部邊境地區(qū)的安全，尤其是51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的安全，是維護(hù)上述幾種關(guān)系穩(wěn)定的前提；二是“一帶一路”全球定位，使51個(gè)牧業(yè)縣（旗）成為向西部全面開放的窗口和示范地帶，成為我國西部直接面向俄羅斯、中亞和東南亞等國家的聯(lián)結(jié)地帶；[10 ]三是51個(gè)牧業(yè)縣（旗）內(nèi)部的治理對(duì)邊境地區(qū)地緣政治治理的影響。從邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)構(gòu)建依據(jù)的“人類命運(yùn)共同體”思想來講，51個(gè)牧業(yè)縣（旗）在“一帶一路”建設(shè)中的戰(zhàn)略位置突出，對(duì)毗鄰國家邊境地區(qū)影響范圍直接，帶動(dòng)區(qū)域大，進(jìn)行地緣政治治理測量指標(biāo)的構(gòu)建，意義重大。

三、西部邊境牧區(qū)治理指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)著重考慮的因素

從當(dāng)前世界政治格局的定位、“人類命運(yùn)共同體”思想指導(dǎo)和“一帶一路”建設(shè)的布局出發(fā)，參考早期有關(guān)地緣政治理論的相關(guān)研究，依據(jù)我國西部邊境牧區(qū)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為，考量西部邊境地區(qū)構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”及發(fā)揮其在“一帶一路”全球地緣政治格局中建設(shè)作用，我國西部邊境牧區(qū)治理指標(biāo)構(gòu)建，應(yīng)著重考慮的因素有以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

（一）51個(gè)牧業(yè)縣（旗）的周邊安全問題

51個(gè)牧業(yè)縣（旗）所處的邊境地帶，有許多涉及邊境地區(qū)不穩(wěn)定的因素。影響51個(gè)牧業(yè)縣（旗）周邊安全的因素主要有三個(gè)方面：一是51個(gè)牧業(yè)縣（旗）毗鄰的國外恐怖勢力對(duì)我國邊境地區(qū)的侵?jǐn)_。以新疆地區(qū)為例，2008年至2015年，“東突厥斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”組織在我國邊境地區(qū)策劃實(shí)施了30多起恐怖主義事件，具體形式包括發(fā)動(dòng)爆炸襲擊、攻擊警察等。[11 ]二是因邊境地區(qū)的建設(shè)而發(fā)生的爭議及摩擦。國外的一些研究往往夸大我國邊境地區(qū)的沖突及摩擦的程度，如Kotkin S的研究 [12 ]11即是如此。一些外國媒體和研究者往往抓住中印邊境的摩擦，將其作為中國邊境不穩(wěn)定的例證，比如，Brahma Chellaney就將中印爭端看作是中國目前邊境地區(qū)最不穩(wěn)定的狀態(tài)，他認(rèn)為，中印爭端不僅對(duì)雙方的邊境安全產(chǎn)生了影響，還波及了整個(gè)亞洲的地緣政治、國際安全和全球化進(jìn)程。[13 ]47-59實(shí)際上，中印雙方政府不斷加強(qiáng)聯(lián)系，目前已將邊境沖突影響降到最低程度。三是販毒走私等跨境犯罪對(duì)邊境安全的破壞。我國西部邊境與世界毒源之一“金新月”地區(qū)毗鄰，被其視為重要的毒品銷售市場和中轉(zhuǎn)站，嚴(yán)重威脅我國邊境安全。[14 ]應(yīng)對(duì)這一邊境地區(qū)的安全問題，我們主要依靠上海合作組織、金磚國家合作等與我國有共同利益的全球性組織，來應(yīng)對(duì)中亞的“東突”恐怖主義活動(dòng)影響；同時(shí)在全球“人類命運(yùn)共同體”構(gòu)建過程中，積極應(yīng)對(duì)中印的邊界沖突問題等。上述安全問題是治理指標(biāo)構(gòu)建首先要考慮的關(guān)鍵點(diǎn)。

（二）51個(gè)牧業(yè)縣（旗）在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施過程中的治理措施

中國是世界上鄰國數(shù)量最多的國家之一，這既為中國的邊境治理帶來了挑戰(zhàn)，同時(shí)也帶來了極大的機(jī)遇。[12 ]11以新疆地區(qū)為例，Michael Clarke認(rèn)為，中國的新疆地區(qū)與中亞存在著一種基本的戰(zhàn)略互補(bǔ)關(guān)系，新疆與中亞的整合為中國帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)、安全和戰(zhàn)略利益。[15 ]我們綜合分析中國分別與俄羅斯、蒙古、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、阿富汗、尼泊爾7個(gè)國家發(fā)布的聯(lián)合聲明，可以發(fā)現(xiàn)我國在與鄰國共同建設(shè)“一帶一路”的過程中的主要作用：1.推動(dòng)雙邊貿(mào)易發(fā)展，發(fā)展跨境運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)事業(yè)；2.維護(hù)雙邊貿(mào)易、軍事、能源、糧食、網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域安全；3.促進(jìn)雙邊教育、文化、衛(wèi)生、科技、創(chuàng)新等人文領(lǐng)域溝通，建立相關(guān)跨境管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織；4.共同推動(dòng)反恐和打擊跨國犯罪；5.維護(hù)中亞地區(qū)安全與世界穩(wěn)定等作用。另外，中國還推動(dòng)了中國—俄羅斯—蒙古和中國—阿富汗—巴基斯坦的三方合作體系。2018年5月30日，內(nèi)蒙古自治區(qū)邊境牧業(yè)旗—阿巴嘎旗舉辦了首屆“‘一帶一路阿巴嘎旗蒙古城民族商品展洽會(huì)”，促進(jìn)了中蒙兩國貿(mào)易和文化交流。1992年我國在邊境牧業(yè)縣吉木乃縣設(shè)立了吉木乃口岸，成為如今新疆通往哈薩克斯坦和俄羅斯的主要通道之一，借助“一帶一路”戰(zhàn)略計(jì)劃，吉木乃建設(shè)了吉木乃口岸國際客運(yùn)站，進(jìn)一步密切了新疆與俄羅斯、哈薩克斯坦的交通聯(lián)系。51個(gè)邊境牧業(yè)縣（旗）在“一帶一路”推進(jìn)中敢于作為、有所作為，他們與邊境上的毗鄰國家開展互聯(lián)互通的舉措，促進(jìn)了邊境治理水平的提升，特別是為雙邊關(guān)系的改善和加強(qiáng)起到了示范窗口的作用，同時(shí)也為進(jìn)行邊境地緣政治治理指標(biāo)的構(gòu)建起到了重要的參考作用。

（三）51個(gè)牧業(yè)縣（旗）內(nèi)部影響地緣政治治理指標(biāo)構(gòu)建的因素

相較于其他類型區(qū)域，在邊境地帶51個(gè)牧業(yè)縣（旗）地緣政治治理指標(biāo)構(gòu)建的影響因素中，生態(tài)環(huán)境問題、定居問題以及牧民需求問題是其中三個(gè)較明顯的影響因素。劉晶、劉雪蓮認(rèn)為，與城市相比，農(nóng)牧區(qū)是環(huán)境問題的多發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)。[16 ]草原地區(qū)生態(tài)環(huán)境相對(duì)薄弱，土地較易產(chǎn)生荒漠化，過度開發(fā)不僅會(huì)破壞周邊生態(tài)平衡，更會(huì)導(dǎo)致牧民收入急劇下降，特別需要政府統(tǒng)一統(tǒng)籌、合理開發(fā)。因而，環(huán)境問題是牧區(qū)地緣政治治理指標(biāo)構(gòu)建中的首要問題。同時(shí)，為了拓展51個(gè)牧業(yè)縣（旗）牧民的收入來源，提高牧民經(jīng)濟(jì)收入與生活質(zhì)量，各級(jí)政府應(yīng)積極推進(jìn)牧民定居工作，這也成為牧區(qū)地緣政治治理影響因素中面臨的第二個(gè)嚴(yán)重問題。實(shí)際上，在牧民定居工作上，各級(jí)政府宜依托牧區(qū)縣城或中心城鎮(zhèn)進(jìn)行集中布局，減輕牧民自籌資金的壓力，對(duì)進(jìn)城定居的牧民進(jìn)行文化教育及技能知識(shí)培訓(xùn)，明確牧民的承包草場產(chǎn)權(quán)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，尤其是要充分考慮游牧民族的歷史和文化習(xí)俗，尊重牧民個(gè)人意愿。[17 ]特別是關(guān)注牧民需求，這也是51個(gè)牧業(yè)縣（旗）地緣政治治理指標(biāo)構(gòu)建中不容忽視的關(guān)鍵因素。Juma和Richard通過個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，不考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境與人民需要的政策會(huì)導(dǎo)致牧區(qū)環(huán)境的惡化、農(nóng)作物的減產(chǎn)，甚至社會(huì)不穩(wěn)定；這些政策包括：對(duì)關(guān)鍵資源的限制，破壞牧民原有放牧、貿(mào)易、溝通方式的固定邊界設(shè)定等。[18 ]在治理過程中，將原則性與靈活性相統(tǒng)一，既遵守上級(jí)政府的政策法規(guī)，也適當(dāng)尊重當(dāng)?shù)啬撩竦囊庖?，讓他們參與到政治經(jīng)濟(jì)的治理中，將毫無疑問會(huì)提高治理能力的建設(shè)水平。一些研究者已經(jīng)指出了這一點(diǎn)。比如，Connor和Fikret發(fā)現(xiàn)，使用牧區(qū)并承擔(dān)最高成本的是人數(shù)最多的牧民，但在決策制定時(shí)，他們的話語權(quán)卻最小，因此決策者應(yīng)多聽從當(dāng)?shù)啬撩竦囊庖?，減少以市場利益為主導(dǎo)的決策制定（比如旅游利益）。[19 ]這些內(nèi)容都是構(gòu)建地緣政治治理測量評(píng)估和設(shè)立指標(biāo)時(shí)需要參考的重要影響因素。

四、西部邊境牧區(qū)治理適用的測量指標(biāo)

邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)服務(wù)于邊疆治理的目標(biāo)與價(jià)值，這是衡量一個(gè)國家或邊疆地區(qū)治理水平的依據(jù)，有助于當(dāng)?shù)卣私庾陨碇卫砟芰捌浯嬖诘膯栴}，為其提高自身治理能力提供方向。世界各國現(xiàn)有的治理測量指標(biāo)大致可以分為兩類：一類是用于測量國家治理水平的指標(biāo)，以世界銀行治理指標(biāo)和聯(lián)合國GWS治理指標(biāo)為代表；另一類是用于測量地方層次治理水平的指標(biāo)體系，通常由各個(gè)國家自行研究制定，也可參考聯(lián)合國的城市治理指標(biāo)建構(gòu)。我國西部邊境牧區(qū)的治理評(píng)估測量和指標(biāo)的構(gòu)建，既符合地方層次治理工作的范圍，又因跨境治理問題并考慮國家層次的治理指標(biāo)，因而需要探索一套新的治理測量指標(biāo)體系。

根據(jù)俞可平教授對(duì)中國治理評(píng)估框架的理解，“在治理評(píng)估指標(biāo)體系中體現(xiàn)中國社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，有著特別重要的意義”[20 ]9。他還指出，在治理指標(biāo)的設(shè)置時(shí)，特別需要關(guān)注治理測量工作的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效六個(gè)方面。[21 ]9-11實(shí)際上，我國邊疆地區(qū)的民族治理工作需要以利益整合、權(quán)益保障、宗教引導(dǎo)、溝通渠道為目標(biāo)導(dǎo)向。[22 ]同時(shí)，在對(duì)我國西部邊境牧區(qū)地緣政治治理進(jìn)行測量評(píng)估時(shí)，還要注意相關(guān)方面的研究內(nèi)容：一是在治理評(píng)估中要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨和中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決擁護(hù)、落實(shí)黨中央的決策；二是尊重、保留邊境牧區(qū)各族牧民的地方知識(shí)與邊境牧區(qū)牧民的本土文化，既要培養(yǎng)各族牧民群眾對(duì)國家的認(rèn)同，又要保障發(fā)揮其與毗鄰國家邊境群眾在文化習(xí)俗相近的“民心相通”的溝通優(yōu)勢，真正實(shí)現(xiàn)“并肩追夢，攜手圓夢”；三是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，積極參與全球治理，構(gòu)筑“人類命運(yùn)共同體”，推動(dòng)我國邊境周邊地區(qū)的局勢穩(wěn)定，以“一帶一路”建設(shè)為發(fā)展契機(jī)，在融入世界的進(jìn)程中，積極開展我國西部邊境牧區(qū)的治理工作。

正是基于以上三個(gè)方面的考慮，在西部邊境牧區(qū)治理適用的測量指標(biāo)的構(gòu)建過程中，將政治治理指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)治理指標(biāo)、文化治理指標(biāo)、社會(huì)治理指標(biāo)和生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)等五大方面作為一級(jí)指標(biāo)，并在其下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)（具體二級(jí)指標(biāo)內(nèi)容如表2，見下頁）。

五、結(jié) 語

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織發(fā)布的《提高牧區(qū)治理水平》對(duì)我國牧區(qū)治理工作有一定的借鑒意義。該報(bào)告指出，提高牧區(qū)治理水平，需要從七點(diǎn)著手：一是發(fā)展責(zé)任制決策，選舉合格代表；二是開展包容、公平、透明的參與式協(xié)商談判；三是尊重當(dāng)?shù)赝林R(shí)，確保文化和生態(tài)多樣性的恢復(fù)；四是尊重當(dāng)?shù)亓?xí)俗，加強(qiáng)其與法定制度的協(xié)同作用；五是培育社會(huì)組織，擴(kuò)大其發(fā)展空間；六是開展沖突管理工作；七是促進(jìn)當(dāng)?shù)馗黝惾巳旱暮献鲗W(xué)習(xí)。[23 ]37這個(gè)報(bào)告對(duì)本文研究有參考和啟示意義。

聚焦到邊境區(qū)域上，新時(shí)代背景下，我國西部邊境地區(qū)除了原有的維護(hù)安全職能外，又發(fā)展了對(duì)外開放職能。治理工作除了傳統(tǒng)的邊界、主權(quán)的維護(hù)，還要堅(jiān)決維護(hù)國家在邊境地帶政治權(quán)力的行使，不允許出現(xiàn)任何地方有國家政治權(quán)力的“真空地帶”，同時(shí)，還要致力于跨境合作治理，通過與國外政府與組織合作的方式，將威脅性因素直接在傳播渠道和產(chǎn)生區(qū)域處理、解決。[24 ]另外，我國邊境牧區(qū)的治理工作也要執(zhí)行與黨中央國務(wù)院以及上級(jí)?。▍^(qū)）黨委/政府等國家頂層設(shè)計(jì)對(duì)接的問題。新時(shí)代黨和政府制定了許多有關(guān)邊疆發(fā)展的戰(zhàn)略與政策，這些戰(zhàn)略、政策如何具體落實(shí)到邊境牧區(qū)基層以及牧民當(dāng)中，也是我國邊境牧區(qū)治理工作面臨的一大難點(diǎn)。總之，我國西部邊境牧區(qū)面臨的治理問題主要包括政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、邊疆安全鞏固、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、跨境合作治理以及與國家頂層設(shè)計(jì)對(duì)接上。

民族問題處理的好壞，直接關(guān)系到邊境牧區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的效果。進(jìn)行邊境牧區(qū)地緣政治治理測量指標(biāo)的構(gòu)建，主要的考量對(duì)象是邊境牧區(qū)牧民的生產(chǎn)和生活水平是否得到改善。從表1中可以發(fā)現(xiàn)，我國邊境牧區(qū)居民絕大多數(shù)為少數(shù)民族牧民群眾，許多邊境牧業(yè)縣（旗）為多民族混合居住區(qū)域，因而，認(rèn)真處理民族問題是我國邊境牧區(qū)治理測量指標(biāo)構(gòu)建的關(guān)鍵要素之一。我國邊境牧區(qū)面臨的民族問題主要可概括為三個(gè)方面：一是以關(guān)注少數(shù)民族牧民可持續(xù)發(fā)展為主。相關(guān)管理政策及中央政策落實(shí)應(yīng)該考慮本地主要民族的生產(chǎn)生活質(zhì)量改善以及公共服務(wù)建設(shè)的水平，在進(jìn)行主要少數(shù)民族牧民群眾文化風(fēng)俗習(xí)慣保護(hù)的同時(shí)，還要顧及本地?cái)?shù)量較少的少數(shù)民族群體；二是多民族共同居住問題。在51個(gè)牧業(yè)縣（旗）中，有35個(gè)縣（旗）的少數(shù)民族群體數(shù)量達(dá)到10個(gè)以上，僅博樂市就有35個(gè)少數(shù)民族成份，多民族群眾共同生活使得我國西部邊境牧區(qū)治理測量構(gòu)建更為復(fù)雜，大大增加了協(xié)調(diào)各民族利益訴求的指標(biāo)設(shè)置的難度；三是跨國界民族問題。在我國西部邊境牧區(qū)當(dāng)中存在著大量的跨國界民族群體，比如蒙古族、哈薩克族等，跨國界民族的存在，雖為我國與周邊國家的合作交流提供了便利，但也會(huì)由于鄰國的一些政局動(dòng)蕩蔓延到我國境內(nèi)，無形中對(duì)我國西部邊境牧區(qū)地緣政治測量過程中的邊疆安全與社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)的構(gòu)建帶來復(fù)雜性和不確定性。實(shí)際上，邊境牧區(qū)民族問題治理的核心是要維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)鞏固平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系。具體測量的指標(biāo)目標(biāo)應(yīng)包括：鞏固各少數(shù)民族與國家之間的相互認(rèn)同；鞏固民族平等和民族團(tuán)結(jié)；鞏固國家對(duì)邊疆民族地區(qū)的管轄；鞏固各民族群眾特別是少數(shù)民族群眾共同參與國家政治經(jīng)濟(jì)生活。[22 ]當(dāng)然，提高西部邊境牧區(qū)少數(shù)民族牧民自我發(fā)展能力，是邊境牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，這需要政府部門強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)牧區(qū)少數(shù)民族地區(qū)的教育力度。[25 ]這些內(nèi)容都應(yīng)該在地緣政治治理測量的指標(biāo)中有所體現(xiàn)。

西部邊境牧區(qū)地緣政治治理測量評(píng)估，是我國整體邊疆區(qū)域地緣政治治理測量評(píng)估的一個(gè)典型代表。在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)的進(jìn)程中，西部邊境牧區(qū)不僅具有維護(hù)國家主權(quán)、安全、穩(wěn)定的職能，更是“一帶一路”建設(shè)、擴(kuò)大對(duì)外開放、發(fā)揮中國對(duì)歐亞大陸，甚至世界影響力作用的重點(diǎn)區(qū)域。開展西部邊境牧區(qū)地緣政治治理的測量工作，是“人類命運(yùn)共同體”建設(shè)中的重要工作之一，也是“一帶一路”建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展不可缺少的環(huán)節(jié)。根據(jù)“人類命運(yùn)共同體”思想，我國西部邊境牧區(qū)與毗鄰國家同時(shí)具有牧區(qū)、邊疆、少數(shù)民族地區(qū)三個(gè)共同特征，導(dǎo)致邊境牧區(qū)地緣政治治理測量評(píng)估工作格外復(fù)雜，在地緣政治治理測量指標(biāo)的構(gòu)建中，特別要重視堅(jiān)持黨中央和中央人民政府的核心領(lǐng)導(dǎo)、改善牧民群眾的生產(chǎn)和生活水平、提高政府公共服務(wù)的水平、尊重當(dāng)?shù)孛褡逦幕瘋鹘y(tǒng)、與周邊國家合作治理等幾個(gè)方面指標(biāo)的設(shè)置。我們根據(jù)治理的7個(gè)價(jià)值取向探索制定了西部邊境牧區(qū)治理工作的測量指標(biāo)，該指標(biāo)仍需接受實(shí)地試驗(yàn)和數(shù)據(jù)檢驗(yàn)，爭取在邊境牧區(qū)社會(huì)發(fā)展中得到進(jìn)一步的完善、修正。

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