戴學(xué)鋒 張金山

全面深化改革是新時代的主題

1978年以來的改革開放，走的是一條建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的探索式漸進改革之路。探索式漸進改革的一個最大特征，就是改革是逐步推進的，以此相適應(yīng)的是管理體制的變革也是逐步推進的，甚至在很多情況下，是探索成熟后，逐步形成管理制度；另一大特征就是，管理體制要適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，逐步調(diào)整完善。

在政府主導(dǎo)的改革開放過程中，在打破舊的計劃經(jīng)濟體制的同時，構(gòu)筑新的體制機制的過程中，也會形成管理體制機制的固化，制約經(jīng)濟的發(fā)展，具體表現(xiàn)在，截止到2013年11月十八屆三中全會召開之際，現(xiàn)行憲法及法律共計534部、行政法規(guī)490部、司法解釋194部、部委規(guī)章及文件7767部、地方性法規(guī)8600多件。這些法律法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件相當(dāng)部分為部門立法或者部門制定，部門利益色彩濃厚，不同部門之間的法規(guī)甚至相互沖突嚴(yán)重；有些法律法規(guī)重審批輕監(jiān)管，有的重行政管制輕市場規(guī)則，有的原則性強、操作性差等等。市場經(jīng)濟已經(jīng)被置于嚴(yán)密的政府管制之中，被壓得喘不過氣來；市場經(jīng)濟管理固化，市場經(jīng)濟運行僵化，資源配置在很多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)市場機制難以有效發(fā)揮作用。

習(xí)近平總書記多次指出，要沖破思想觀念障礙，突破利益固化藩籬，現(xiàn)在我國改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革。2013年11月，十八屆三中全會順利召開，發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》；同年12月，成立了由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。習(xí)近平總書記以非凡的政治勇氣與智慧推進改革，用全局觀念和系統(tǒng)思維謀劃改革，經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制、民主法制領(lǐng)域、文化體制、社會體制、黨的建設(shè)制度、紀(jì)律檢查體制等領(lǐng)域的改革部署全面展開，力度空前，堪比1978年以來的改革?？梢哉f，全面深化改革成為新時代最為鮮明的主題。

全域旅游可以成為深化改革的抓手

改革開放之初，鄧小平同志確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線。改革開放之初，存在的主要問題就是計劃經(jīng)濟體制導(dǎo)致的生產(chǎn)要素固化，所有的生產(chǎn)要素都處于不能流動的狀態(tài)。為了打破生產(chǎn)要素凝固的堅冰，旅游業(yè)一度發(fā)揮重要作用。

在十一屆三中全會召開的僅僅一個月前，鄧小平就高瞻遠(yuǎn)矚的提出，旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。為了充分發(fā)揮旅游業(yè)的窗口作用和創(chuàng)匯作用，鄧小平指示，搞旅游要把旅館蓋起來。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發(fā)展。在鄧小平同志的明確指示下，旅游業(yè)成為1978年以來最早開放和引進外資的行業(yè)。1979年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)貸款2000萬美元外資興建北京建國飯店，這是中國第一家合資酒店；1983年開業(yè)的廣州白天鵝賓館，是中國第一家中外合作的五星級賓館。建國飯店打響了改革開放之初利用外資中外合作興辦企業(yè)的第一槍，影響非常深遠(yuǎn)，直接促進了隨后《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》的順利出臺。

利用外資中外合作興辦飯店可以看作促進資金跨國流動。為了推動旅游業(yè)的發(fā)展和調(diào)動人員積極性，鄧小平還指示，旅游局要用人得當(dāng)，要有一些有闖勁、有干勁、有辦法的人，只憑資格不行；旅館、飯店的服務(wù)員，凡是服務(wù)得好的，不管年齡大小，工資待遇都要提高；賺錢多的工資就要高，搞得好的年底可以拿雙薪。勞動、資本等生產(chǎn)要素能夠自由流動及按貢獻獲得報酬是市場經(jīng)濟體制發(fā)揮作用的核心要義。鄧小平同志上述有關(guān)旅游發(fā)展的一系列指示都是在十一屆三中全會召開前后而發(fā)表，這些指示顯然不是僅僅為了發(fā)展旅游而談旅游，而是充分看到了改革開放之初旅游業(yè)在沖擊計劃經(jīng)濟體制方面的尖刀作用。

與改革開放之初比較，當(dāng)前的最大問題是管理體制機制的固化。吳敬璉認(rèn)為，改革大關(guān)還沒有過，前面的任務(wù)還很艱巨，要打開新局面，一個重要課題就是怎么構(gòu)筑競爭性的市場體系。十八屆三中全會吹響了全面深化改革的總號角，全面深化改革就是要堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬。具體在經(jīng)濟領(lǐng)域，就是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，努力打破管制型經(jīng)濟的牢籠。

旅游業(yè)是我國市場化程度最高的行業(yè)，但在發(fā)展中，無不受到外部諸多體制機制弊端的影響，因此當(dāng)前旅游業(yè)的改革，與改革開放之初類似，依然是關(guān)系全局的改革。因此，在十八屆三中全會剛剛開完的2014年8月，國務(wù)院及時發(fā)布了《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號）。顯然國務(wù)院是把旅游業(yè)的改革作為全面深化改革的重要抓手。經(jīng)過40年來的快速發(fā)展，旅游業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)強，綜合帶動能力強的特征表現(xiàn)的更加突出。根據(jù)國家旅游局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年，全國旅游業(yè)對GDP的綜合貢獻高達9.13萬億元，占國民經(jīng)濟總量的11.04%。旅游業(yè)已經(jīng)成長為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為更多地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。從來沒有一個行業(yè)像旅游業(yè)這樣具有如此全面、綜合的帶動作用，在全面深化改革的背景中，旅游業(yè)自然具有沖擊僵化體制機制的實力。

而旅游業(yè)作為一個整體的改革，必須有全局的視角，在此情況下，全域旅游的理念應(yīng)運而生。全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機制、政策法規(guī)等進行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。全域旅游的著眼點不僅僅在旅游業(yè)本身，更重要的意義在于以旅游發(fā)展為排頭兵，努力沖擊利益固化的藩籬，帶動相關(guān)領(lǐng)域的共同改革發(fā)展。

全面深化改革視角下的全域旅游發(fā)展

我們國家的新一代領(lǐng)導(dǎo)人深刻認(rèn)識到全域旅游理念在新時代的戰(zhàn)略性作用。2016年9月，習(xí)近平總書記在寧夏考察時明確指出，發(fā)展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去。2017年3月，國務(wù)院總理李克強在政府工作報告中提出要大力發(fā)展全域旅游。全域旅游已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，正式成為指導(dǎo)以旅游為優(yōu)勢發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

（一）改革創(chuàng)新是全域旅游工作的主線

為了充分發(fā)揮全域旅游在深化改革中的作用，2017年6月，國家旅游局印發(fā)的《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》將改革創(chuàng)新定位為全域旅游示范區(qū)首要的創(chuàng)建原則。為了創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，該導(dǎo)則提出的黨政統(tǒng)籌、政策創(chuàng)新、成立旅游綜合管理機構(gòu)、強調(diào)融合發(fā)展等等方面的內(nèi)容，無不是為了強調(diào)旅游業(yè)自身以及連帶相關(guān)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新。改革創(chuàng)新就是對固有利益格局的破除和重建，必然涉及原有利益主體的利益，甚至?xí)兄略欣嬷黧w的抵制。全面深化改革背景中的全域旅游工作，需要有敢為天下先的擔(dān)當(dāng)和勇氣。

全域旅游是一場頂層總體設(shè)計加基層實踐突破上下聯(lián)動的系統(tǒng)性工作。為了推動全域旅游發(fā)展，國家旅游局先后在浙江桐廬、寧夏中衛(wèi)、陜西西安召開全域旅游工作現(xiàn)場會，目前已經(jīng)有500多個全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。自秦漢以來的郡縣制，縣是從中央到地方政府機構(gòu)中相對獨立也是最為關(guān)鍵的一級組織。因此，全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建需要以區(qū)縣（縣級市）為主體，重點依靠區(qū)縣級單位的積極性和創(chuàng)造性，努力形成突破。部分全域旅游示范省、示范市（州）等創(chuàng)建單位的是否成功關(guān)鍵也是靠區(qū)縣級單位的勇于創(chuàng)新。

（二）黨政統(tǒng)籌是沖擊僵化體制的保障

全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位紛紛將全域旅游作為黨委政府“一把手”工程和“牛鼻子”工程，這是因為只有黨政一把手親自掛帥才能充分釋放全域旅游理念沖擊僵化體制機制的應(yīng)有作用。全域旅游建設(shè)需要堅決擯棄就旅游談旅游的慣性思維，從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)謀劃旅游業(yè)的發(fā)展。需要創(chuàng)新黨政有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機制，在國家層面已經(jīng)建立旅游部級聯(lián)席會議制度的基礎(chǔ)上，建議全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位將原來由主管旅游副市長或者主管旅游副縣長擔(dān)任組長的區(qū)域旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組升級為由地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的旅游聯(lián)席會議制度。

需要建立適應(yīng)全域旅游理念的新型旅游綜合管理機構(gòu)，各地區(qū)旅游發(fā)展委員會的組建避免換湯不換藥，應(yīng)該努力構(gòu)建真正履行旅游產(chǎn)業(yè)促進、旅游資源整合、旅游監(jiān)管執(zhí)法、旅游營銷推廣等職能的機構(gòu)。各區(qū)縣級全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位成立的文化旅游局、文物旅游局、文化旅游廣電出版局等部門，雖然實現(xiàn)了旅游與相關(guān)職能的聯(lián)署辦公，但旅游職能僅僅以科室的形式存在，建議強化旅游職能。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位建議每年召開黨政主要領(lǐng)導(dǎo)出席的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，從而不斷凝聚發(fā)展全域旅游的共識，保障全域旅游系列工作的強力推進。需要加強旅游市場監(jiān)管，積極組建旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局。

（三）融合發(fā)展是撬動相關(guān)改革的關(guān)鍵

堅持旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，“旅游+”和“+旅游”方式是豐富旅游產(chǎn)品的有效手段。實際上，科技進步和放松管制是兩個產(chǎn)業(yè)能夠融合在一起進而衍生新產(chǎn)業(yè)的動力機制，從全面深化改革的角度來理解全域旅游，旅游功能與其他產(chǎn)業(yè)的成功復(fù)合，關(guān)鍵靠其他領(lǐng)域或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)管制的放松。堅持融合發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動作用，是實現(xiàn)區(qū)域旅游發(fā)展全域化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是帶動相關(guān)領(lǐng)域改革，充分發(fā)揮全域旅游沖擊利益固化藩籬，充分釋放以旅游為突破口帶動地區(qū)全面改革能量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

已經(jīng)發(fā)布的《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》明確提出了“旅游+城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和商貿(mào)”“旅游+農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利”“旅游+科技、教育、文化、衛(wèi)生和體育”“旅游+交通、環(huán)保和國土”等旅游與相關(guān)領(lǐng)域的融合發(fā)展任務(wù)。比如，旅游與農(nóng)業(yè)的融合發(fā)展，將會衍生鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、觀光休閑農(nóng)業(yè)等旅游產(chǎn)品；旅游與交通融合，將會衍生風(fēng)景廊道、郵輪游艇旅游、自駕車房車露營、低空飛行觀光等新業(yè)態(tài)。精品民宿的有序發(fā)展有賴于農(nóng)村宅基地的三權(quán)分置改革，房車露營地的有序發(fā)展有賴于房車上路管制的放松和露營地用地政策的創(chuàng)新，而低空飛行觀光的有序開展有賴于低空空域改革。

從上述的例子就可以非常清晰地看出，相關(guān)領(lǐng)域要附加旅游功能，要追求旅游經(jīng)濟價值，就有賴于自身的深化改革，能夠附加旅游功能的領(lǐng)域幾乎沒有限制，由此可見全域旅游的融合發(fā)展要求對全面深化改革可能迸發(fā)的巨大要求和能量。

（四）規(guī)劃先行是全域旅游實施的基石

規(guī)劃是一個非常廣泛的概念，簡單地說，所謂規(guī)劃是指個人或組織制定的未來工作計劃或行動方案。從推動全域旅游發(fā)展的角度來說，既包括全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位為了推動全域旅游而制定的實施計劃、工作方案、行動方案，也包括委托專業(yè)機構(gòu)編制的全域旅游規(guī)劃。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位為了推動全域旅游發(fā)展，堅持規(guī)劃先行的思路，當(dāng)前正紛紛提出編制全域旅游規(guī)劃的需求。由于地方旅游規(guī)劃的編制一般委托專業(yè)機構(gòu)進行，旅游規(guī)劃經(jīng)過多年的實踐，對旅游規(guī)劃的主體出現(xiàn)了嚴(yán)重的認(rèn)知偏差。旅游規(guī)劃編制單位只是按照有關(guān)旅游規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范和各方面的意見開展的智力咨詢工作，旅游規(guī)劃的編制決定、批準(zhǔn)發(fā)布和貫徹實施的主體實際上都是地方政府。明確旅游規(guī)劃的真正主體是編制全域旅游規(guī)劃的首要前提。

《旅游規(guī)劃通則》是指導(dǎo)旅游規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，由于全域旅游是最新的理念，《旅游規(guī)劃通則》并沒有界定全域旅游這種旅游規(guī)劃類型。由于全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位一般為區(qū)縣及以上單位，因此一般認(rèn)為全域旅游規(guī)劃就是以最新的全域旅游理念為指導(dǎo)的區(qū)域旅游總體發(fā)展規(guī)劃。由于對全域旅游理念的核心內(nèi)涵存在認(rèn)識偏差，從而導(dǎo)致全域旅游規(guī)劃當(dāng)前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，全域旅游規(guī)劃的重點任務(wù)和工作安排也沒有達成共識，甚至失去應(yīng)有的內(nèi)容或者是重點。

我們認(rèn)為全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)的區(qū)域旅游總體規(guī)劃存在諸多不同。第一，視角不同。區(qū)域旅游總體規(guī)劃一般依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上游規(guī)劃進行編制，努力在符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展已定思路的基礎(chǔ)上謀劃旅游業(yè)的發(fā)展；而全域旅游規(guī)劃是要將旅游發(fā)展置于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的整體來謀劃旅游業(yè)的發(fā)展，需要充分發(fā)揮旅游業(yè)帶動全局發(fā)展作用。第二，抓手不同。正是由于視角的不同，決定了全域旅游規(guī)劃不僅僅需要謀劃旅游自身的發(fā)展，更要謀劃與旅游相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展和相關(guān)工作的開展，這樣才能最大化保障旅游業(yè)成為地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。第三，重點不同。全域旅游自誕生之日起，就攜帶著勇于承擔(dān)引領(lǐng)地區(qū)深化改革、沖擊僵化體制機制的基因，圍繞與相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的一系列改革創(chuàng)新安排，應(yīng)該成為全域旅游規(guī)劃的重點。不過全域旅游規(guī)劃作為區(qū)域總體性規(guī)劃的性質(zhì)沒有變，是存在諸多與傳統(tǒng)區(qū)域總體旅游規(guī)劃不同的內(nèi)容和側(cè)重。

同時需要注意的是，衡量全域旅游規(guī)劃的落地性和可操作性在于全域旅游規(guī)劃思路、目標(biāo)以及系列相關(guān)安排、改革創(chuàng)新的科學(xué)性和合理性，總體性規(guī)劃的落地性和可操作性絕不等同于具體項目的建設(shè)實施，這是不理解規(guī)劃類型和層次所產(chǎn)生的一種最大的誤解。具體旅游項目的建設(shè)實施需要在全域旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，通過修建性詳細(xì)規(guī)劃和建筑、景觀設(shè)計來指導(dǎo)實現(xiàn)。

（本文作者戴學(xué)鋒系中國社科院旅游與休閑研究室主任，中國社科院旅游研究中心副主任；張金山系中國社科院旅游研究中心研究員）