付淑靖

（上海理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200093）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，是黨中央在科學(xué)分析國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、準(zhǔn)確把握我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征所做出的重大戰(zhàn)略判斷[1]。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，傳統(tǒng)的政府治理模式已經(jīng)不再適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要求，政府職能也被賦予了新的時(shí)代要求和實(shí)踐要求。整體來(lái)說(shuō)，為了更好地釋放市場(chǎng)活力，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力，從而實(shí)現(xiàn)迎接新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的戰(zhàn)略目標(biāo)，就要加強(qiáng)市場(chǎng)決定性作用，更好地發(fā)揮政府的服務(wù)作用。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，把握存在的問(wèn)題，并找到相應(yīng)的途徑至關(guān)重要。

一、當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變中存在的問(wèn)題分析

1.政府職能“越位”。政府職能“越位”即政府不該管的事，政府管了，主要表現(xiàn)在政府微觀干預(yù)力度較大，弱化了市場(chǎng)作用。微觀干預(yù)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要形式之一，適度的微觀干預(yù)能夠有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能起到輔助作用。但是，政府干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的力度過(guò)大，反而不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期的發(fā)展。政府的過(guò)度干預(yù)會(huì)削弱市場(chǎng)主體的作用，反而會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)僵化沒(méi)有活力。同時(shí)，政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系過(guò)于密切，就會(huì)出現(xiàn)利益勾結(jié)、權(quán)力尋租、貪污腐敗等情況。再者，政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)與內(nèi)部事務(wù)，對(duì)其進(jìn)行直接性的監(jiān)管，例如替代企業(yè)進(jìn)行投資決策和項(xiàng)目決策，插手企業(yè)人事安排，直接指派企業(yè)管理人員等。政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的定位出現(xiàn)了扭曲，干預(yù)了不該由政府管的事項(xiàng)，使得政府與市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系變得混亂，不利于市場(chǎng)作用的發(fā)揮，這將嚴(yán)重影響中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

2.政府職能“缺位”。政府職能“缺位”即該由政府管的事政府不管，出現(xiàn)了管理漏洞。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的過(guò)度重視必然引起其他層面職能履行的不足，最重要的是監(jiān)管部分和公共服務(wù)部分。第一，由于宏觀調(diào)控不夠，健全的宏觀調(diào)控體系還沒(méi)有形成，加之市場(chǎng)監(jiān)管的缺失，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中引發(fā)食品安全事故、藥品的安全性不夠、環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞等問(wèn)題。另外，在市場(chǎng)監(jiān)管中，也存在條塊分割嚴(yán)重，還沒(méi)有形成統(tǒng)一的監(jiān)管系統(tǒng)和制度規(guī)范，導(dǎo)致在市場(chǎng)監(jiān)管中多頭管理與監(jiān)管不到位或并存、各監(jiān)管主體間相互扯皮而無(wú)法形成合力，以及濫用權(quán)力等不良后果，降低了整體監(jiān)管的效果。第二，公共服務(wù)不足，社會(huì)分配不公。盡管政府的公共服務(wù)職能一直在不斷地完善，但仍然呈現(xiàn)出公共服務(wù)水平落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)資源分配不均等現(xiàn)象。例如，政府在醫(yī)療、教育、就業(yè)服務(wù)等方面的財(cái)政支出占比過(guò)低，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢；城市和鄉(xiāng)村之間，不同的區(qū)域之間公共服務(wù)仍然呈現(xiàn)出較大的差距，基本公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)必要性

1.挖掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力需要加快政府職能轉(zhuǎn)變。2011年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸放緩，經(jīng)濟(jì)下行負(fù)擔(dān)逐步加重，出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因是由于制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的障礙依然存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力尚未被充分地釋放出來(lái)。因此，在新形勢(shì)下，要下決心掃除阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，挖掘資源配置中蘊(yùn)藏的潛力，從根本上要求政府轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)的行為方式，遵循市場(chǎng)規(guī)律，使其從經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的管理者和服務(wù)者。只有加快政府職能的轉(zhuǎn)變，減少其對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，加大對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度，才會(huì)更好地掃除制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。

2.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要加快政府職能轉(zhuǎn)變。過(guò)去我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力主要是靠各種廉價(jià)生產(chǎn)要素，例如土地、資源、勞動(dòng)力等，依靠大量的資本投入取得快速發(fā)展，這種要素、資本驅(qū)動(dòng)的發(fā)展方式雖然在短期內(nèi)能都帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時(shí)也面臨著自然環(huán)境日益惡劣以及不可持續(xù)等問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展只有依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)才能更可持續(xù)、更加穩(wěn)定地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的出路在于通過(guò)改革釋放動(dòng)力，挖掘內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，以科技創(chuàng)新的方式來(lái)提升全要素生產(chǎn)率。這關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，取消對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)并且加強(qiáng)市場(chǎng)管理和監(jiān)督，破除不合理的市場(chǎng)壟斷，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，讓各類市場(chǎng)主體在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中通過(guò)創(chuàng)新釋放活力，激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新精神。

3.優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要加快政府職能轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，有賴于政府宏觀政策的調(diào)整。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于明確政府的經(jīng)濟(jì)職能。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是新常態(tài)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展的重要源泉，所以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方向上，要改變過(guò)去偏重于第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象，轉(zhuǎn)向注重事關(guān)民生國(guó)計(jì)的第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，逐漸提高居民的收入及生活水平，以消費(fèi)需求的擴(kuò)大和升級(jí)來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。因此，為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，必須要通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變，履行好政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的服務(wù)職能。

三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

1.健全宏觀調(diào)控體系，減少政府干預(yù)。在目前的新形勢(shì)下，政府職能轉(zhuǎn)變的主要目的就是處理好與市場(chǎng)之間的關(guān)系，讓市場(chǎng)起決定作用，把錯(cuò)位、越位的一些微觀經(jīng)濟(jì)職能退給市場(chǎng)，將自身職能回歸到宏觀調(diào)控上來(lái)，轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)提供服務(wù)的職能。政府應(yīng)在宏觀調(diào)控中到位，完成自己的任務(wù)，即保持經(jīng)濟(jì)平衡，充分挖掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展。健全宏觀調(diào)控體系，首先，政府制訂科學(xué)合理的宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，制定符合我國(guó)實(shí)際情況的發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用而非指揮作用；其次，要運(yùn)用多種手段配合來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控，例如行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段等；最后，要科學(xué)界定宏觀調(diào)控的界限，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。這并不是說(shuō)政府沒(méi)有需要，而是要求政府以一個(gè)監(jiān)管者的身份參與到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。只有將市場(chǎng)的決定性作用和政府宏觀調(diào)控功能結(jié)合起來(lái)，才能形成強(qiáng)大有力的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.簡(jiǎn)政放權(quán)，科學(xué)界定政府職權(quán)范圍。鄧小平曾提到：“權(quán)力不下放，企業(yè)沒(méi)有自主權(quán)，也就沒(méi)有責(zé)任，搞好搞壞都是上面負(fù)責(zé)。全部由上面包下來(lái)，怎么能搞好工作，調(diào)動(dòng)積極性？”[2]只有把簡(jiǎn)政放權(quán)落入實(shí)處，科學(xué)合理界定政府職能范圍，減少政府干預(yù)，才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用。首先，深入開(kāi)展行政審批制度改革，政府應(yīng)該努力調(diào)整并逐步減少行政審批事項(xiàng)，對(duì)不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批項(xiàng)目要取消，取消不利于實(shí)現(xiàn)公共利益的審批項(xiàng)目；其次，我們應(yīng)該建立責(zé)任清單，完善行政審批責(zé)任制度，明確權(quán)力和責(zé)任，要使授權(quán)范圍、審批程序以及審批方式合理，把行政審批權(quán)力放在法律的框架內(nèi)，并通過(guò)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)；最后，要明確政府權(quán)力和職責(zé)，完善政府權(quán)力清單制度，防止權(quán)力濫用，這樣才能夠打造一個(gè)“法無(wú)授權(quán)不可為依”法行政的法治型政府。同時(shí)，建立負(fù)面清單制度，打造市場(chǎng)主體能夠依法平等進(jìn)入，給予市場(chǎng)自由和活力。

3.加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管主要是對(duì)監(jiān)管不到位的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，要運(yùn)用多種手段加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管，來(lái)確保政府可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，從而建立一個(gè)完備的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。首先，要建立強(qiáng)有力的統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)，完善市場(chǎng)條塊分割的現(xiàn)狀，防止一些行業(yè)或者某些地區(qū)的市場(chǎng)主體受到特殊保護(hù)而采取的不正當(dāng)行為，使市場(chǎng)主體得到統(tǒng)一監(jiān)管以達(dá)到規(guī)范化的目的；其次，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，完善全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)，提高政府的市場(chǎng)監(jiān)管水平，使每個(gè)市場(chǎng)主體享有平等、自由地位的同時(shí)還要保證其具有正當(dāng)性、合理性；最后，完善市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。

4.完善公共服務(wù)體系，使人民共享發(fā)展成果。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的增速趨緩，結(jié)構(gòu)升級(jí)的新特征表明，在這個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，可能會(huì)存在一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府必須要加強(qiáng)社會(huì)保障，關(guān)注民生，要更加側(cè)重于社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。政府應(yīng)進(jìn)一步完善公共服務(wù)職能，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，使每個(gè)人都能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。首先，要建立健全社會(huì)保障體系，完善當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域中就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的缺失和不足；其次，完善公共財(cái)政體制，加大對(duì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面資金的投入，以此來(lái)彌補(bǔ)由市場(chǎng)失靈所導(dǎo)致的公共產(chǎn)品短缺問(wèn)題；最后，還要建立有效的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)行為的監(jiān)管，使每個(gè)人都能夠享受到公共服務(wù)并且得到保障，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)[3]。