王琰

摘要：本文介紹了美、日及歐洲國(guó)家發(fā)展綠色市政債券的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上探討了我國(guó)發(fā)展綠色市政債券的必要性與可行性，并就我國(guó)如何發(fā)展綠色市政債券提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：綠色金融 市政債券 第三方認(rèn)證 信息披露

黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)，綠色發(fā)展成為我國(guó)重要的國(guó)家戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告提出推進(jìn)綠色發(fā)展。近年來(lái)，在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，各地發(fā)展綠色金融、推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和熱情不斷高漲。當(dāng)前，綠色發(fā)展面臨大量的投融資需求，綠色市政債券作為一種實(shí)用的新型債務(wù)融資工具，在此過(guò)程中大有可為。

市政債券與綠色市政債券

市政債券是基于地方政府信用、以地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)為發(fā)債主體向公眾公開發(fā)行的有價(jià)證券，募集資金主要用于支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)。市政債券最早起源于美國(guó)。1817年，紐約州發(fā)行市政債券為伊利運(yùn)河建設(shè)融資，成為全球首只市政債券。此后，各國(guó)紛紛效仿，市政債券在20世紀(jì)迎來(lái)持續(xù)快速發(fā)展。

市政債券主要分為兩類：一類是一般責(zé)任債券，以地方政府的財(cái)政收入為主要償債資金來(lái)源;另一類是收益?zhèn)?，以市政?xiàng)目建成后的收入還本付息。從各國(guó)來(lái)看，市政債券主要有以下特點(diǎn)：一是利息免稅，即投資者購(gòu)買市政債券一般可以免繳利息所得稅;二是信用等級(jí)較高，部分市政債券可以獲得與國(guó)債相同的評(píng)級(jí)，被譽(yù)為“銀邊債券”;三是種類豐富、期限靈活，可為不同市政建設(shè)項(xiàng)目提供多元化的籌資選擇。

綠色市政債券，是指募集資金主要投向節(jié)能環(huán)保、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等綠色領(lǐng)域的市政債券，在國(guó)際上已有了較好的實(shí)踐。

市政債券發(fā)行管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)

美國(guó)是全球最大的市政債券發(fā)行國(guó)，市政債券主要有兩類：一類是傳統(tǒng)市政債券，根據(jù)擔(dān)保渠道不同，分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。投資者購(gòu)買傳統(tǒng)市政債券可享受稅收減免，持有債券獲得的利息收入免征所得稅。一般責(zé)任債券要求地方政府承擔(dān)無(wú)限或有限擔(dān)保責(zé)任，因此一般由信用較好、稅收能力強(qiáng)的州和地方政府發(fā)行，且發(fā)債收入納入地方財(cái)政收入，資金使用須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的預(yù)算審批。收益?zhèn)瘜徟芾硐鄬?duì)靈活，可由政府支持的具體項(xiàng)目作為發(fā)行人，適用于有穩(wěn)定現(xiàn)金流的市政項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)略高于一般責(zé)任債券。實(shí)踐中，美國(guó)大多數(shù)市政債券為收益?zhèn)?，籌集資金主要用于市政供水、污水處理、機(jī)場(chǎng)公路、核電站等公益和準(zhǔn)公益項(xiàng)目建設(shè)。另一類是新型市政債券，即2008年國(guó)際金融危機(jī)后，奧巴馬政府為經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃融資，于2009年推出的“建設(shè)美國(guó)債券”（BABS）?！敖ㄔO(shè)美國(guó)債券”不享受利息免稅，利率較高，吸引了大量國(guó)內(nèi)外投資者購(gòu)買。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)征收“建設(shè)美國(guó)債券”的利息稅，并將利息稅的35%返還地方政府，彌補(bǔ)地方高息發(fā)債的成本。

美國(guó)市政債券實(shí)行注冊(cè)發(fā)行制，以自律管理為主，聯(lián)邦政府不能為州政府和地方政府擔(dān)保，也不能干涉其發(fā)行規(guī)模。同樣，州政府也無(wú)權(quán)審批地方政府的發(fā)行規(guī)模。市政債券發(fā)行前，需要由獨(dú)立的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)根據(jù)地方政府的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、債務(wù)水平等情況進(jìn)行評(píng)級(jí)，投資者根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果進(jìn)行投資決策。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)認(rèn)定的信用等級(jí)與地方政府的債券發(fā)行成本緊密掛鉤。地方政府債務(wù)規(guī)模通常通過(guò)負(fù)債率、償債率等指標(biāo)進(jìn)行控制。為提高自身信用等級(jí)，地方政府通常會(huì)努力優(yōu)化財(cái)務(wù)狀況，完善財(cái)務(wù)管理，或者利用第三方擔(dān)?；騻ｋU(xiǎn)來(lái)增信。此外，很多地方政府設(shè)立了償債準(zhǔn)備金用于償還違約債務(wù)。

美國(guó)綠色市政債券發(fā)行始于2013年，馬薩諸塞州首次發(fā)行1億美元綠色市政債為清潔水、能效及生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目融資;其后，加利福尼亞州于2014年發(fā)行3億美元綠色市政債為水務(wù)及交通運(yùn)輸項(xiàng)目融資;2014年7月，哥倫比亞特區(qū)水務(wù)局（DC Water）發(fā)行首只附加第二方意見（second opinion）的綠色市政債券，并論證項(xiàng)目的環(huán)境、社會(huì)及治理（ESG）表現(xiàn)。據(jù)氣候債券倡議組織（CBI）統(tǒng)計(jì)，2017年美國(guó)共發(fā)行110億美元的綠色市政債券，較上年增加近40億美元，美國(guó)也成為全球第一大綠色市政債券發(fā)行國(guó)。美國(guó)綠色市政債券的投資者以個(gè)人投資者為主，較好地分散了投資風(fēng)險(xiǎn)。

（二）日本

日本是僅次于美國(guó)的全球第二大市政債券發(fā)行國(guó)。作為單一制國(guó)家，日本實(shí)行三級(jí)財(cái)政管理體制，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行嚴(yán)密的精細(xì)化管理。根據(jù)2006年制定的《地方分權(quán)一覽法》，地方政府有權(quán)發(fā)行債券融資，但應(yīng)提前就發(fā)債事項(xiàng)與總務(wù)大臣進(jìn)行協(xié)商;財(cái)力較差的地方政府舉債必須得到總務(wù)大臣的批準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)行協(xié)議制度，中央可以有效控制地方債務(wù)總量，但中央政府也成為地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保人。日本地方債券分為地方公債與地方公共企業(yè)債兩類，其中地方公債表現(xiàn)為地方政府的直接債務(wù)，地方公共企業(yè)債由特定國(guó)營(yíng)法人發(fā)行，一般由政府擔(dān)保償付本息，屬于政府或有債務(wù)。

（三）德國(guó)

與美國(guó)類似，德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，聯(lián)邦財(cái)政與州財(cái)政相互獨(dú)立，各州政府舉債只需經(jīng)過(guò)州議會(huì)批準(zhǔn)。2000年以來(lái)，地方政府逐步通過(guò)發(fā)行債券方式置換原有銀行貸款，市政債券市場(chǎng)開始迅速發(fā)展。德國(guó)市政債券具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是市政債券具有憲法層面的顯性擔(dān)保并隱含聯(lián)邦政府擔(dān)保，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的州可以獲得聯(lián)邦各州支持，其信用評(píng)級(jí)基本可以達(dá)到國(guó)債水平。這是因?yàn)榈聡?guó)憲法規(guī)定了收入均等化原則和聯(lián)邦團(tuán)結(jié)原則，即德國(guó)主要稅種須在聯(lián)邦、州、市之間分配，確保其在財(cái)政狀況不同的州之間合理均衡，聯(lián)邦所有成員對(duì)任何一個(gè)陷入財(cái)務(wù)困境的州都具有連帶支持義務(wù)，因此市政債券違約概率極低。二是各州發(fā)行市政債券需在聯(lián)邦政府例會(huì)上提前溝通，并有義務(wù)在發(fā)行后向德國(guó)中央銀行報(bào)告。

（四）北歐

為幫助小型綠色市政項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)低成本融資，北歐多國(guó)成立了市政債務(wù)集合公司。由于綠色市政債券的發(fā)行規(guī)模是影響二級(jí)市場(chǎng)交易活躍度的一個(gè)重要因素，而許多項(xiàng)目資金需求無(wú)法達(dá)到發(fā)債所要求的水平，因此在國(guó)家層面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，可以將各類小型綠色市政項(xiàng)目打包來(lái)發(fā)行綠色集合債券，從而達(dá)到規(guī)模門檻。以芬蘭為例，第三大金融機(jī)構(gòu)——市政金融公司（MuniFin）是唯一一家公共事業(yè)融資及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，2016年10月發(fā)行首只綠色市政債券，為可持續(xù)建筑、廢水處理等綠色市政項(xiàng)目建設(shè)融資4.36億美元。在芬蘭，各投資項(xiàng)目需按照綠色債券認(rèn)定的相關(guān)原則和規(guī)定，經(jīng)獨(dú)立的貸款委員會(huì)逐一審批。

我國(guó)地方政府債券融資發(fā)展歷程

我國(guó)地方政府債券融資主要有兩種形式：一是根據(jù)新《預(yù)算法》，省、自治區(qū)、直轄市政府直接發(fā)行債券，其余市縣政府舉借債務(wù)由省政府代發(fā)。二是通過(guò)地方投融資平臺(tái)發(fā)行城投債，此類債券類似于收益?zhèn)哂小皽?zhǔn)市政債券”的性質(zhì)。

我國(guó)地方政府債券發(fā)行經(jīng)歷了三個(gè)階段：2009—2011年的“代發(fā)代還”階段、2011—2013年的試點(diǎn)“自發(fā)代還”階段，以及2014年至今的“自發(fā)自還”階段。我國(guó)地方政府債券分為一般債券和專項(xiàng)債券，沒有收益的公益性事業(yè)融資可發(fā)行一般債券，以一般公共預(yù)算收入償還;具有穩(wěn)定收入的公益性事業(yè)融資可發(fā)行專項(xiàng)債券，并以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。這兩種債券類似傳統(tǒng)意義上的市政債券，但發(fā)行主體不包括地市級(jí)及以下政府，以及政府授權(quán)的其他機(jī)構(gòu)、公司等，范圍小于傳統(tǒng)市政債。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，省級(jí)政府可為下級(jí)政府代發(fā)代還地方債。

城投債始于1992年，是在地方政府不能直接舉債的情況下，通過(guò)投融資平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)債和票據(jù)等形式為地方基礎(chǔ)設(shè)施和市政項(xiàng)目建設(shè)籌資。城投債與市政收益?zhèn)哂邢嗨浦帲泊嬖趯?shí)質(zhì)性區(qū)別。一是性質(zhì)歸屬不同，城投債完全以企業(yè)債形式審批，不受《預(yù)算法》約束，而收益?zhèn)烧跈?quán)的特定機(jī)構(gòu)發(fā)行，具有政府債務(wù)性質(zhì)。二是政策優(yōu)惠不同，大部分收益?zhèn)上硎芏愂栈砻獾日?，但城投債不享受。三是還款來(lái)源不同，收益?zhèn)€本付息的資金主要來(lái)源于項(xiàng)目收入，部分收益?zhèn)傻胤秸畵?dān)保，但城投債以平臺(tái)公司收入償還，且發(fā)債主體與地方政府存在復(fù)雜關(guān)聯(lián)，實(shí)際還款資金來(lái)源往往不明確。四是市場(chǎng)透明度不同，收益?zhèn)l(fā)行前后需要進(jìn)行充分的信息披露，以便投資者對(duì)債券風(fēng)險(xiǎn)收益進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，而城投債沒有此類要求。相比之下，城投債的風(fēng)險(xiǎn)要大些，因?yàn)槌峭秱Y金實(shí)際投向具有公益性質(zhì)、回報(bào)率相對(duì)較低且回收周期較長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且多數(shù)城投債以地方政府信用為償債擔(dān)保，一旦違約，可能轉(zhuǎn)化為地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

總體上看，目前我國(guó)地方政府債券發(fā)行實(shí)踐為發(fā)展市政債券奠定了良好基礎(chǔ)，但由于發(fā)債主體的法律限制、發(fā)行管理有待規(guī)范等原因，發(fā)展真正意義的市政債券還有大量工作要做。筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略重點(diǎn)，在條件具備的地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行綠色市政債券，既可為綠色市政項(xiàng)目建設(shè)籌措資金，也為發(fā)展市政債券積累經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)發(fā)展綠色市政債券的必要性與可行性

（一）發(fā)展綠色市政債的必要性

第一，彌補(bǔ)資金缺口，降低融資成本。發(fā)行市政債券融資，可以有效彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，迅速募集大量資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快地方經(jīng)濟(jì)與公用事業(yè)發(fā)展。通過(guò)規(guī)范地方政府債券發(fā)行，開前門堵后門，可以有效控制地方債務(wù)規(guī)模，維護(hù)金融穩(wěn)定和社會(huì)安定。據(jù)測(cè)算，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，未來(lái)五年節(jié)能環(huán)保等綠色領(lǐng)域的年均投資需求將達(dá)到2萬(wàn)億～3萬(wàn)億元，而財(cái)政資金僅能解決不到1/4。允許地方政府發(fā)行綠色市政債券，有利于緩解資金緊張局面。此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，綠色市政債券往往具有較高評(píng)級(jí)，發(fā)行成本要低于綠色企業(yè)債及綠色公司債。

第二，緩解期限錯(cuò)配，降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀行貸款是地方政府債務(wù)融資的重要方式，但貸款期限一般較短，與綠色項(xiàng)目外部性強(qiáng)、建設(shè)周期長(zhǎng)及投資回收期長(zhǎng)的特點(diǎn)并不匹配。而市政債券一般期限較長(zhǎng)，如美國(guó)期限在10年以上的市政債券占比達(dá)70%以上。較長(zhǎng)的期限有利于降低政府短期償債壓力，緩解期限錯(cuò)配可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，豐富產(chǎn)品品種，完善綠色債券市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)已經(jīng)成為全球最大的綠色債券發(fā)行國(guó)，綠色金融債、綠色企業(yè)債、綠色公司債、綠色債務(wù)融資工具、綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，有效滿足了各類市場(chǎng)主體的綠色融資需求，也為境內(nèi)外投資者提供了較為豐富的投資選擇。隨著全國(guó)和地方層面綠色金融改革創(chuàng)新的深入推進(jìn)，各類投資者參與我國(guó)綠色金融市場(chǎng)和綠色項(xiàng)目建設(shè)的熱情持續(xù)高漲。但具有政府信用的綠色主權(quán)債和綠色市政債券發(fā)展相對(duì)緩慢，這既與我國(guó)綠色債券大國(guó)的國(guó)際地位不符，也不利于充分動(dòng)員各類資本參與綠色建設(shè)。

第四，支持綠色發(fā)展的宏觀政策要求。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型要求，今年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出積極的財(cái)政政策要更加積極、聚焦減稅降費(fèi)。試點(diǎn)發(fā)行真正意義的綠色市政債券，將有利于發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)綠色發(fā)展的支持作用。一方面，政府部門通過(guò)規(guī)范舉債合理擴(kuò)大財(cái)政支出，可以加強(qiáng)對(duì)綠色、可持續(xù)發(fā)展等污染防治和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度;另一方面，綠色市政債券的免稅安排可讓利于投資者，有利于撬動(dòng)更多社會(huì)資本支持綠色項(xiàng)目建設(shè)。近日，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫(kù)〔2018〕72號(hào)）發(fā)布，要求加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，這也為相應(yīng)資金向綠色市政項(xiàng)目?jī)A斜提供了有利時(shí)機(jī)。

（二）發(fā)展綠色市政債的可行性

第一，在法律層面，新《預(yù)算法》為地方政府發(fā)行綠色市政債券預(yù)留了政策空間。根據(jù)規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措;舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出。綠色市政債券在本質(zhì)上是在符合一定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，專注于綠色投資的地方政府債券，因此具備法律上的可行性。

第二，在收益方面，綠色轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的增長(zhǎng)潛力可有效保障綠色市政債券的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。綠色發(fā)展是五大發(fā)展理念之一，也是未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然方向。節(jié)能環(huán)保、污染防治等綠色項(xiàng)目發(fā)展前景廣闊，給各類主體提供了巨大的藍(lán)海市場(chǎng)。隨著我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)日益提高，執(zhí)法監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，環(huán)境效益外部性內(nèi)生化程度必將逐步提升，對(duì)綠色項(xiàng)目將形成巨大利好，綠色市政債券投資回報(bào)也將合理提升，從而吸引更多投資者參與。

第三，在實(shí)踐層面，我國(guó)綠色債券成功運(yùn)作的市場(chǎng)實(shí)踐為綠色市政債券積累了有益經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去兩年間，在綠色債券市場(chǎng)迅猛發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)初步形成了一系列行之有效的綠色債券政策激勵(lì)機(jī)制，建立了一套經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)的綠色債券評(píng)估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，形成了一批有經(jīng)驗(yàn)的第三方認(rèn)證和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，培育了一批專注綠色可持續(xù)投資的專業(yè)投資者，綠色市政債券發(fā)展的外部環(huán)境已基本具備。

發(fā)展綠色市政債券的路徑探索和政策建議

（一）綠色市政債券的類型

根據(jù)規(guī)定，地方政府可發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券，那么綠色市政債券可考慮兩種形式：一是綠色一般責(zé)任債券，即以地方政府為主體發(fā)行、納入地方財(cái)政預(yù)算，并以地方政府的稅收及其他財(cái)政收入為擔(dān)保，募集資金用于一攬子綠色項(xiàng)目建設(shè)。此類債券適用于公益性強(qiáng)、收益較差的綠色項(xiàng)目。二是綠色專項(xiàng)債券，地方政府發(fā)行此類債券募集的資金將專項(xiàng)用于某一綠色項(xiàng)目建設(shè)，并以該項(xiàng)目收入作為主要還款來(lái)源。此類債券適用于具有穩(wěn)定收入來(lái)源、收益性較高的項(xiàng)目，應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則運(yùn)行。

（二）綠色市政債券發(fā)行主體

按照現(xiàn)行規(guī)定，綠色市政債券應(yīng)由省級(jí)政府發(fā)行并負(fù)責(zé)償還本息。地級(jí)市及以下政府若有發(fā)行需求，可由省級(jí)政府代發(fā)，募集資金專項(xiàng)用于市級(jí)綠色市政項(xiàng)目，在項(xiàng)目建成投入運(yùn)營(yíng)后，收入上解省級(jí)政府專項(xiàng)用于償還債券本息。下一步，隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，可探索發(fā)行真正意義的綠色市政債券，即實(shí)現(xiàn)誰(shuí)融資、誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還，由綠色項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)運(yùn)營(yíng)政府發(fā)行，即將綠色市政債的發(fā)行主體拓展為具備條件的省、自治區(qū)、直轄市及其他地級(jí)市政府。

（三）發(fā)行綠色市政債券的前提條件

1.合理確定發(fā)行規(guī)模和期限

綠色市政債券的發(fā)行規(guī)模和期限，應(yīng)由發(fā)行人在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)，綜合考慮綠色項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收周期和債券市場(chǎng)狀況等因素后合理確定。

為滿足綠色市政項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，提升綠色市政債券交易活躍度，試點(diǎn)發(fā)行的綠色市政債規(guī)模不宜過(guò)小。但在當(dāng)前去杠桿、防風(fēng)險(xiǎn)的宏觀背景下，既要滿足地方綠色項(xiàng)目建設(shè)的合理需求，又要防止地方政府打著綠色旗號(hào)隨意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可規(guī)定：市政債券發(fā)行規(guī)模不超過(guò)地區(qū)生產(chǎn)總值或財(cái)政收入的一定比例;在市政債券發(fā)行期間，地區(qū)財(cái)政赤字不能超過(guò)地區(qū)生產(chǎn)總值的一定比例;等等。

在發(fā)行期限上，為體現(xiàn)對(duì)綠色發(fā)展的政策支持，建議將綠色市政債券的期限適當(dāng)延長(zhǎng)至15～20年。確需再延長(zhǎng)發(fā)行期限的，應(yīng)要求發(fā)行人提交詳細(xì)證明材料說(shuō)明建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期、投資回收計(jì)劃、延長(zhǎng)發(fā)行期限的必要性等事項(xiàng)。

2.嚴(yán)格限定債券用途

綠色市政債券的募集資金投向必須嚴(yán)格遵守國(guó)家對(duì)綠色債券用途的相關(guān)規(guī)定。例如，投向需符合人民銀行發(fā)布的、由中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)起草編制的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄（2015年版）》，或者國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《綠色債券發(fā)行指引》的要求，并根據(jù)相關(guān)政策修訂情況適時(shí)調(diào)整。

3.將第三方評(píng)估認(rèn)證列入強(qiáng)制性要求

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)行綠色債券時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)行人采用第二方意見或第三方認(rèn)證對(duì)債券的綠色屬性加以認(rèn)定。我國(guó)鼓勵(lì)綠色金融債、綠色公司債和綠色債務(wù)融資工具發(fā)行人采用第三方認(rèn)證，人民銀行與證監(jiān)會(huì)于2017年12月聯(lián)合發(fā)布《綠色債券評(píng)估認(rèn)證行為指引（暫行）》，對(duì)第三方評(píng)估認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、展業(yè)行為等進(jìn)行規(guī)范。目前綠色企業(yè)債暫時(shí)不要求第三方認(rèn)證。在實(shí)踐中，多數(shù)綠色債券發(fā)行人會(huì)主動(dòng)進(jìn)行第三方認(rèn)證，提升債券在投資者群體的認(rèn)可度。

鑒于綠色市政債券與地方政府密切相關(guān)，一旦其募集資金所投項(xiàng)目發(fā)生環(huán)境違法違規(guī)事件，不僅會(huì)給投資者造成重大損失，還會(huì)直接影響政府聲譽(yù)，并給我國(guó)綠色債券市場(chǎng)帶來(lái)較大影響。因此，建議對(duì)于綠色市政債券要求進(jìn)行獨(dú)立的第三方認(rèn)證，發(fā)揮認(rèn)證機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，保障其綠色屬性，從而為債券增信。

4.充分及時(shí)的信息披露要求

充分及時(shí)的信息披露是防范綠色市政債券發(fā)行人道德風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是投資者和監(jiān)管部門監(jiān)測(cè)綠色市政債券運(yùn)行情況的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)對(duì)上市公司環(huán)境信息披露、綠色金融債券存續(xù)期信息披露等均有詳細(xì)的監(jiān)管規(guī)定。建議出臺(tái)綠色市政債券信息披露規(guī)定，要求發(fā)行人在募集說(shuō)明書及債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行有效的信息披露。

（四）其他建議

第一，建議適時(shí)修訂《預(yù)算法》，為地級(jí)市政府發(fā)行綠色市政債券提供法律依據(jù)。一方面，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于合理控制負(fù)債總水平，綜合考慮債券、貸款及其他債務(wù)融資工具等各類負(fù)債方式，而非簡(jiǎn)單地控制地方政府負(fù)債的形式。市級(jí)政府發(fā)行市政債券融資既是國(guó)際通行慣例，也符合我國(guó)地方政府的資金需求結(jié)構(gòu)。根據(jù)2013年審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，市級(jí)政府債務(wù)占比最高，為地方政府債務(wù)總額的44.5%。因此，支持具備條件的市級(jí)政府發(fā)行綠色市政債券為綠色項(xiàng)目融資，應(yīng)是未來(lái)改革的方向。另一方面，若由省級(jí)政府以代發(fā)代償形式為市級(jí)市政項(xiàng)目建設(shè)融資，由于資金籌集者與使用者不一致，兩級(jí)政府之間存在信息不對(duì)稱問題，可能會(huì)產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，著重培育專業(yè)化的綠色認(rèn)證評(píng)級(jí)市場(chǎng)及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，建立科學(xué)合理的綠色市政債券評(píng)估指標(biāo)體系，客觀準(zhǔn)確地評(píng)估綠色市政債券的綠色屬性和信用水平，為投資者和監(jiān)管部門提供準(zhǔn)確信息?！?014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕57號(hào)）提出，試點(diǎn)地區(qū)按照有關(guān)規(guī)定開展債券信用評(píng)級(jí)，擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。但從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)地方債信用評(píng)級(jí)存在一定程度的同質(zhì)化問題，尚不能有效反映地方債的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。此外，綠色認(rèn)證和評(píng)級(jí)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，與普通地方政府債券評(píng)級(jí)存在較大區(qū)別。目前綠色認(rèn)證與評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍僅限于金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)發(fā)行的各類綠色債券，在評(píng)級(jí)對(duì)象、內(nèi)容事項(xiàng)、指標(biāo)體系等方面與綠色市政債券還存在一定差別，相關(guān)能力建設(shè)仍需加強(qiáng)。

第三，培育市政債券二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)綠色市政債券可持續(xù)發(fā)展。高效的二級(jí)市場(chǎng)能夠有效提升綠色市政債券的流動(dòng)性，吸引更多投資者參與交易，有助于形成綠色市政債券的合理定價(jià)，還可以撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與綠色項(xiàng)目建設(shè)。

第四，探索發(fā)展綠色市政債券保險(xiǎn)等違約救濟(jì)機(jī)制。根據(jù)西方國(guó)家的市場(chǎng)實(shí)踐，市政債券保險(xiǎn)是指在債券發(fā)行人實(shí)際未支付到期本息時(shí)，由保險(xiǎn)公司承諾償還本息。例如，美國(guó)于20世紀(jì)70年代開展市政債券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，成立了行業(yè)性組織——美國(guó)金融擔(dān)保保險(xiǎn)協(xié)會(huì)。市政債券保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)三方共贏：提高市政債券信用等級(jí)，降低發(fā)行人成本;提供償還保障，降低投資者風(fēng)險(xiǎn);保險(xiǎn)商可獲得可觀的保費(fèi)收入。在我國(guó)前期尚不具備設(shè)立專業(yè)市政債券保險(xiǎn)公司的情況下，可考慮由具備條件的大型保險(xiǎn)公司開發(fā)綠色市政債券保險(xiǎn)產(chǎn)品，為投資者和發(fā)行人提供相關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)。

責(zé)任編輯：印穎 羅邦敏

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