中美貿(mào)易沖突目前態(tài)勢處于僵持、前景不明，這使得人們愈加關(guān)注即將召開的G20領(lǐng)導(dǎo)人第十三次峰會上中美兩國之間將達成何種共識。

課題組認為，在此次G20峰會期間，中美首腦會晤要積極地談，但總體來看，中美貿(mào)易談判不能指望畢其功于一役，仍要強調(diào)中長期的打算。

從中短期來看，需要明確的是，此次中美首腦會晤的目的不是爭論黑白，而是達成一致。而從長期視角來看，中國完全可以突破傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定，創(chuàng)新地推動建立中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的長效穩(wěn)定機制。課題組提出了中美經(jīng)濟伙伴關(guān)系（UCEP）的設(shè)想，以推動實現(xiàn)中美經(jīng)濟關(guān)系在未來二三十年能夠保持整體穩(wěn)定。最后，中國需要做好兩手準備，即使未能達成一致，也需要加快市場化改革的進程。

沖突漸入僵持，中期有望緩和

美國國內(nèi)兩種力量的分化與平衡，決定了中美貿(mào)易沖突將進入僵持階段。

第一，特朗普政府并不急于和中國達成協(xié)議，還在期待中國做出更多讓步，因此G20中美首腦會晤要積極地談，但寄希望“畢其功于一役”可能并不現(xiàn)實。目前白宮從上到下都認為：雙方?jīng)_突中，中國經(jīng)濟受到的打擊遠比美國大，中國承受不起損失。因此特朗普政府認為，中國越是急于達成協(xié)議，越說明中國內(nèi)部壓力巨大，所以美國應(yīng)持續(xù)施壓，獲得中方更多讓步。

特朗普認為，中美貿(mào)易戰(zhàn)是他獲取政治支持的有力武器，他喜歡中國大幅降低對美貿(mào)易順差的承諾，但周圍的人都認為這并不是中美爭端的主要問題。以萊特希澤為代表的貿(mào)易官員，其戰(zhàn)略是重塑整個國際貿(mào)易體系，通過由近及遠，先盟友后對手的順序依次談判，最后解決中美貿(mào)易問題。因此，美國在目前狀況下對達成協(xié)議沒有充分的準備和誠意。特朗普本人也不急于達成協(xié)議，覺得還可以從中國方面勒索更多。

第二，美國兩黨斗爭升級并激化、各方利益集團在貿(mào)易沖突中的訴求存在分歧，這些因素對特朗普政府的內(nèi)外政策又形成了相當?shù)闹萍s。11月初的中期大選投票率超過50%，民主黨成功奪回聯(lián)邦眾議院和7個州的主導(dǎo)權(quán)，但共和黨保住并鞏固了在聯(lián)邦參議院的地位，美國政黨政治極化預(yù)期將愈演愈烈。目前共和黨上層反特朗普共和黨人提前退休或敗選，溫和派共和黨人轉(zhuǎn)投民主黨或保持沉默，特朗普的黨內(nèi)支持率升至更高。民主黨則認為，美國人民賦予其清晰的歷史使命，即阻止特朗普的錯誤政策，民主黨將通過手中的傳票權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)展開與特朗普政府的斗爭。

在貿(mào)易問題上，民主黨整體上仍然支持自由貿(mào)易體系，一再反對將關(guān)稅作為貿(mào)易戰(zhàn)的武器。即將成為眾議院稅務(wù)委員會貿(mào)易分委員會主席的民主黨代表人物就認為，美國聯(lián)合其他發(fā)達國家在多邊組織中迫使中國讓步比雙邊貿(mào)易戰(zhàn)更好。如果特朗普政府想大幅升級貿(mào)易戰(zhàn)，提高關(guān)稅水平，很可能會遭到民主黨反對，中美貿(mào)易沖突由此陷入僵持的可能性較大。但中美要想在特朗普任內(nèi)達成新的貿(mào)易協(xié)議，難度將更大，在勞工和環(huán)保標準、匯率操縱、工業(yè)政策和補貼等方面面臨民主黨更嚴厲的要求。

在對美關(guān)系僵持階段，中國要做好長期談判準備，降低G20峰會達成協(xié)議的國內(nèi)外預(yù)期，為美國對中國所有輸美產(chǎn)品開征關(guān)稅做好準備。實際上，即便達成暫時性協(xié)議，特朗普也有可能因各種內(nèi)部原因隨時、隨意倒退。只有美國放棄中國軟弱可欺、中國經(jīng)濟不堪一擊和貿(mào)易戰(zhàn)美國穩(wěn)贏不輸?shù)南敕?，中美談判才有可能取得實質(zhì)性進展。因此，一定時期的僵持不下或是必要經(jīng)歷的過程。

第三，僵持中的不利因素： 2018年10月以來，中美經(jīng)貿(mào)矛盾的爆發(fā)點，逐步由雙邊關(guān)稅戰(zhàn)向區(qū)域和多邊貿(mào)易體系為載體的新經(jīng)貿(mào)規(guī)則競爭轉(zhuǎn)換。例如，美國通過已經(jīng)達成的美墨加協(xié)定、美韓自貿(mào)協(xié)定，以及正在推進中的美歐、美日貿(mào)易談判來加快推進特朗普政府的貿(mào)易政策理念。在多邊貿(mào)易治理結(jié)構(gòu)變革中，WTO改革方案已經(jīng)成為各方關(guān)注的焦點。目前WTO改革有兩大方向，一類是按照WTO既定的改革方向，主要解決WTO本身固有的一些問題，如爭端解決機制的有效性、協(xié)商一致原則的效率等；另一類對中國而言比較危險的發(fā)展方向，是將WTO改革完全聚焦在中國的“非市場經(jīng)濟問題”上。如果是這樣，中國不僅要面對原有雙邊、區(qū)域的壓力，還將面臨多邊貿(mào)易規(guī)則體系對中國形成的合圍壓力。

第四，僵持中的有利因素：美國國內(nèi)所處的政治、經(jīng)濟周期有助于中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系走向暫時緩和。未來兩年，美國經(jīng)濟有較大可能面臨以下問題：財政赤字大增、聯(lián)邦政府關(guān)門、利率不斷攀升、企業(yè)盈利增速下滑、經(jīng)濟衰退風(fēng)險增大、資產(chǎn)價格面臨回落。此外，美墨加協(xié)定在國會的通過可能受阻，與歐、日的雙邊談判實際進展緩慢，這些情形也都有可能發(fā)生。特別是在過去兩年，美國經(jīng)濟已經(jīng)達到充分就業(yè)的狀態(tài)下，特朗普政府的財政刺激和減稅等舉措，無疑使美國經(jīng)濟過熱、虛火上升，透支了后續(xù)的增長動能，并可能加大經(jīng)濟波動和金融市場震蕩。美股自10月以來回吐了年初以來的全部漲幅，一定程度上反映了投資者對相關(guān)問題的擔(dān)憂。

從政治周期來看，2019年1月民主黨開始接管眾議院，這將削弱特朗普政府的執(zhí)政能力。特朗普政府的國內(nèi)政策，例如新一輪減稅更加難以實現(xiàn)，甚至在2019年年末不排除出現(xiàn)新一輪“財政懸崖”的可能。且特朗普的任期即將過半，2020年將面臨新一輪連任選舉，2019年則是為連任選舉創(chuàng)造政績的重要時機。如果上述政治周期與經(jīng)濟周期疊加，則美方與中國達成協(xié)議的內(nèi)部驅(qū)動力也將同步增加。

此次G20峰會期間，徹底達成“中美貿(mào)易戰(zhàn)?；稹边@一目標難度可能較大，但不妨先設(shè)定一個“小目標”，即確定雙方通過談判解決美方關(guān)切問題的意向、原則，確定今后談什么以及怎么談。在這方面，中國可以提出中美經(jīng)濟伙伴關(guān)系（UCEP）的談判倡議?？傮w上，中美貿(mào)易談判不能指望畢其功于一役，仍然要強調(diào)中長期的打算。

不宜對中美迅速議和期待過高

在中美關(guān)系進入僵持的背景下，宜適度降低國內(nèi)外對G20峰會上中美將迅速達成高水平協(xié)議的期望。需要明確的是，中美首腦會晤的目的不是爭論黑白，而是達成一致。達成一致的直接意義是為中國爭取時間。為此，中國必須在美方關(guān)切和國內(nèi)改革方面找到契合點，邁出一大步，從而推動雙方達成協(xié)議。

第一，向美國方面?zhèn)鬟f明確的、有條件的善意信號，減少美國內(nèi)部對中國的敵意和阻力。不妨就中國已宣布的一系列國內(nèi)經(jīng)濟改革和對外開放新舉措做出表態(tài)，強調(diào)要對包括美資在內(nèi)的各國企業(yè)盡快落實。

第二，在規(guī)則改革層面，盡快在國企改革、知識產(chǎn)權(quán)保護等重點領(lǐng)域釋放出明確的改革信號。例如，就國企改革中難度較低的內(nèi)容，給出具體落實內(nèi)容和明確的時間表。針對歐美批評中國國企違背OECD“競爭中性”原則，中國可以依照OECD的“競爭中性”八個組成部分，主動提出具體的落實項目和時間表。根據(jù)可行性來看，可以考慮先行提出在稅收中性、融資中性和約束補貼、政府采購等方面先行有所突破，努力爭取在中短期達到國際標準，并且對其他項目也給出一個可以預(yù)期的時間表。

中國還應(yīng)跳出中美雙邊視角，在規(guī)則改革領(lǐng)域積極參與區(qū)域合作和WTO層面的改革。在區(qū)域合作層面，中國應(yīng)通過參與CPTPP等方式，與全球高標準區(qū)域協(xié)定的新規(guī)則進行對接。在WTO層面，中國應(yīng)力求推動在WTO框架內(nèi)對原有機制中的普遍性問題進行調(diào)整。

第三，對中國的發(fā)展中國家地位問題，采取更加靈活的處理方式。對于“中國仍是發(fā)展中國家”的政治定位，和中國是否應(yīng)該享有WTO“特殊及差別待遇”兩個問題，在技術(shù)上進行切割。目前，中國死守“發(fā)展中國家”角色的成本已經(jīng)越來越高，不但失去很多朋友，而且很多針對發(fā)展中國家的優(yōu)惠政策，也不見得單純對中國有利。

首先，中國可按照一事一議原則，根據(jù)實際情況對“特殊和差別待遇”條款的具體內(nèi)容有所取舍，在不同的WTO具體協(xié)定中根據(jù)具體情況承擔(dān)不同的責(zé)任。在以下方面，中國可以繼續(xù)要求發(fā)展中國家的待遇：如允許發(fā)展中國家在執(zhí)行多邊貿(mào)易規(guī)則和紀律時具有一定靈活性的條款，再如《補貼與反補貼措施協(xié)議》、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》、《政府采購協(xié)議》等協(xié)定中涉及的“特殊和差別待遇”條款。而在中國發(fā)展比較完善的領(lǐng)域，中國可以承擔(dān)更多責(zé)任。

其次，在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間添加一類國家組，這可以作為中國的一個選項，比如新興經(jīng)濟體國家。這類處理方式可以借鑒其他國家組織的分類方法，這也適應(yīng)了發(fā)達國家對印度、巴西等經(jīng)濟體的整體調(diào)整要求，同時可以鞏固金磚國家和新興經(jīng)濟體之間的內(nèi)部合作，增加中國的談判能力和空間。

第四，中國應(yīng)要求美方采取措施改善其國內(nèi)收入差距擴大、階層分化的問題。這不但有利于緩和美國國內(nèi)反對全球化的壓力，也完全符合美國現(xiàn)任政府的選民訴求。根據(jù)美國商務(wù)部普查局的數(shù)據(jù)，1947年美國家庭住戶的收入基尼系數(shù)為0.38，2017年為0.45。在此期間的70年，該基尼系數(shù)呈現(xiàn)單調(diào)上升趨勢，并創(chuàng)下歷史最高值。與此同時，美國中產(chǎn)階層的收入長期停滯。社會階層的分化、低層和中產(chǎn)階層的不滿情緒，從直接原因來看是全球化沖擊的結(jié)果。這導(dǎo)致美國國內(nèi)對全球化產(chǎn)生了抵觸和反對。正如中國商務(wù)部在2017年末的中美貿(mào)易報告中所指出的，美國雖然處于“貿(mào)易逆差”地位，但是獲得了大量的“利益順差”。也就是說，美國方面的蛋糕是做大的，關(guān)鍵在于美國國內(nèi)對貿(mào)易利益的分配存在極大的問題。

中國應(yīng)向美方提出要求，美國應(yīng)該更加重視國內(nèi)的收入差距、階層分化問題，采取實質(zhì)性措施，對低收入者提供更多的社會保障。這不但有利于緩和美國國內(nèi)反對全球化的壓力，也完全符合美國現(xiàn)任政府的選民訴求。

第五，在地緣政治問題上需要穩(wěn)定預(yù)期、管控分歧，避免這些問題對中美貿(mào)易談判產(chǎn)生負面影響。中國應(yīng)主動推動朝核問題解決，加快南海問題沖突降級談判，暫緩對臺軍事外交壓力，升級雙邊戰(zhàn)略穩(wěn)定（核、太空、網(wǎng)絡(luò)）對話協(xié)商。

推動建立中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的長效穩(wěn)定機制

除了中短期應(yīng)對舉措，中國也需要從長期角度考慮中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的最高目標。我們建議，中方可倡議提出建立UCEP的設(shè)想，推動實現(xiàn)中美經(jīng)濟關(guān)系在未來二三十年能夠保持整體穩(wěn)定。當前，中美迫切需要簽署具有約束力的協(xié)定，這是中美之間建立長期穩(wěn)定的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要保證。同時，中國也需要做好兩手準備，即使未能達成一致，中國也需要加快市場化改革的進程。

中美通過一攬子議題的談判簽署具有約束力的協(xié)定，這是推動建立長期穩(wěn)定的中美雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要保證。特朗普上臺以后，中美之間持續(xù)多年的較為穩(wěn)定的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系已經(jīng)被徹底打破。反觀中美之間原有的戰(zhàn)略與對話機制、全面經(jīng)濟對話機制，雖然能討論彼此關(guān)切，達成一定共識并取得積極進展，但存在約束力不夠強、對話內(nèi)容不夠系統(tǒng)的缺陷。中美雙邊投資協(xié)定雖然也曾一度取得進展，但是目前雙方關(guān)切的已經(jīng)遠不止投資領(lǐng)域，甚至也超過了傳統(tǒng)貿(mào)易議題的范疇。因此，中美之間需要創(chuàng)新談判、合作機制，在一攬子議題上進行談判，并最終簽署具有約束力的協(xié)定。只有這樣，中美之間才能建立長期穩(wěn)定的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

中美經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（UCEP）談什么？UCEP應(yīng)包括中美雙方重點關(guān)切議題，并且具有約束力。目前中美之間的關(guān)切議題已經(jīng)遠遠超越貿(mào)易甚至經(jīng)濟層面，且美方對傳統(tǒng)的貿(mào)易協(xié)定也沒有足夠興趣。因此，除傳統(tǒng)貿(mào)易和投資協(xié)定議題外，UCEP需要納入中美雙方關(guān)切的所有話題。例如，美國對中國的主要關(guān)切：市場經(jīng)濟模式、知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)能過剩、國有企業(yè)等，中國對美關(guān)切：市場經(jīng)濟地位、投資限制、出口管制等，這些都可以納入UCEP當中進行談判。此外，中美之間還在宏觀經(jīng)濟政策和匯率問題上對彼此有所關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，UCEP甚至可以包括更加廣泛的議題，具體可由雙方商定。

UCEP怎么談？傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定談判模式的特點是，只有雙方完成所有議題的談判才意味著完成整個協(xié)定的談判。但是中美雙方要同時完成所有議題的談判難度極大，而且如果雙方不簽署協(xié)定，已經(jīng)談判完成的議題又不具有約束力，美國新總統(tǒng)上臺后可以輕易推翻原有的談判成果，從而使得談判出現(xiàn)倒退。UCEP采取分步走的談判模式，可以邊談邊簽、邊談邊生效、邊談邊升級，降低傳統(tǒng)談判曠日持久、夜長夢多的問題。

具體而言，UCEP分步走的談判模式，可以根據(jù)關(guān)切程度和談判難度選擇不同的議題籃子進行談判，并分階段簽署和生效，保障UCEP的談判不因為干擾因素開倒車，并讓雙方盡可能早地享受到UCEP協(xié)定帶來的好處。例如，第一步，雙方先選擇彼此最關(guān)切和相對容易達成一致的議題進行談判，完成談判后簽署UCEP協(xié)定A，并盡快使其生效，該子協(xié)定和通常的貿(mào)易或投資協(xié)定一樣具備約束力。第二步，雙方選擇關(guān)切程度相對較低和談判難度相對較高的議題進行談判，完成談判后簽署UCEP協(xié)定B，并盡快使其生效。UCEP協(xié)定B簽署生效后，自動將協(xié)定A包括進來作為一部分。如此層層遞進、步步為營，從而將每一次共識上升為具有約束力的雙邊協(xié)定，并且不斷擴展。

中美為實現(xiàn)建立經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定的目標，當前最重要的是雙方達成共識，愿意在UCEP框架下展開談判。盡管美國還在期待更高的要價，盡管中國要做好僵持階段的準備，但中國也可以向美方闡釋清楚UCEP的談判模式，并說明可以通過這種談判模式解決美方關(guān)切，其本質(zhì)也正是為了實現(xiàn)“自由、公平和對等”的理念。從提出UCEP到真正開展談判，也不可避免地需要一些等待和磨合，但是這并不妨礙中國先行在中美會晤的正式場合提出，并且同步展開相關(guān)的可行性研究、預(yù)案研究。