【摘要】食鹽專營制是我國古代長期實施的一項經(jīng)濟制度。對于食鹽的生產(chǎn)、收購、運輸、銷售等環(huán)節(jié),封建統(tǒng)治者、特許鹽商和普通鹽民在在漫長的歷史演變中所占據(jù)的地位不斷變化??傮w而言,我國古代鹽業(yè)中的“官營”成分經(jīng)歷了一個“直接專營”色彩逐漸加強,又逐步轉(zhuǎn)向“間接專營”的過程。我們就“取民有度”這一維度對古代食鹽經(jīng)濟制度的評價,一方面要考慮由食鹽專營獲得的財政收入是否用于國家和民眾所需,另一方面應(yīng)思考,相近的“鹽制”經(jīng)過不同的“鹽政”加以實施,于民眾也會產(chǎn)生不同的影響。
【關(guān)鍵詞】中國古代 專營制 鹽業(yè) 官營 民營
一、引言
縱觀我國的鹽業(yè)史,歷代政府曾經(jīng)采用的鹽業(yè)政策有無稅制、征稅制和專營制(吳慧,1990:3)。無稅制是指將食鹽視為市場上流通的一種普通商品,不在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課征專門的稅收。征稅制就是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)針對食鹽征收專門稅收。專營制,僅就其字面意思而言,就是由官府壟斷食鹽的經(jīng)營,禁止私人介入生產(chǎn)流通等環(huán)節(jié),以實現(xiàn)“利出一孔”(林文勛,2003:9)。在我國,食鹽的專營制可以溯源至春秋時期管仲在齊國為相之時(廖品龍,1988:3),并在成為此后多數(shù)朝代采用的鹽業(yè)政策。
自開采或煮制始,食鹽大致會經(jīng)歷生產(chǎn)、收購、運輸、銷售四個環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)注意的是,在不同的歷史階段,食鹽專營制對各環(huán)節(jié)的“官營”與“民營”選擇存在不同的具體做法,并由此對民眾生活產(chǎn)生了不同影響:或是“人民多文綵布帛魚鹽”{1}或是“征斂無度”致使“民人苦病”{2}。因而不能將“專營制”一概等同于“官營”或“官賣”。如果前述四個環(huán)節(jié)完全由政府壟斷,則可稱為“完全專營制”;而若是政府只獨占其中的一個或二個環(huán)節(jié),例如生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié),或收購和銷售環(huán)節(jié),抑或是將其交給經(jīng)過政府許可的商人后,再進一步轉(zhuǎn)賣給民眾,則稱之為“部分專營制”([日]藤井宏,1989a:67)。
由此,本文將在前人研究的基礎(chǔ)上,首先梳理我國實施食鹽專營制時期對于“官營”、“民營”進退選擇的變遷,然后總結(jié)歷代對于“政府聚財”與“取民有度”的兼顧得失,以及其中就政府與市場關(guān)系等問題為當(dāng)下提供的歷史鏡鑒。
二、古代食鹽專營制的“官營”與“民營”變遷
(一)專營制實施前:廣泛的“民營”
管仲之前,食鹽最多僅是貢品{3},統(tǒng)治者對其生產(chǎn)經(jīng)營幾乎沒有任何管制{4}。不過,雖然西周時期的鹽業(yè)整體處于“無政府狀態(tài)”(呂世忠,1998:12),但在當(dāng)時,我國已經(jīng)形成了“聚庸煮鹽”{5}——即雇傭勞動者開展食鹽集體生產(chǎn)的生產(chǎn)組織形式{6}。其中,“富商大賈”為代表的私人鹽商既控制了煮鹽活動的生產(chǎn)環(huán)節(jié){7},還控制了食鹽的運輸、銷售環(huán)節(jié){8}。其雇傭的勞動者主要來自于貧農(nóng){9}、“亡命者”{10}以及“放流人民”{11}群體。這一時期食鹽的規(guī)?;a(chǎn)為統(tǒng)治者實施專營制壟斷鹽利奠定了基礎(chǔ)。寬松的管制環(huán)境也讓推廣鹽業(yè)成為促進經(jīng)濟發(fā)展,進而實現(xiàn)國家由“人民寡”到“人物歸之”{12}的催化劑。
(二)最早的食鹽專營制:官民并產(chǎn)、官收、官運、官銷
管仲為相時,齊國成為最早實施食鹽專營的國家,并采用了由政府統(tǒng)一收購(運輸),進而統(tǒng)一定價銷售的鹽業(yè)專營政策{13},即“官收、官運、官銷”。雖然就鹽業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)“官營”與“民營”間的主輔關(guān)系,學(xué)界似乎仍未有定論:既有學(xué)者認為管仲的專營政策是以民產(chǎn)為主,官產(chǎn)為輔,如呂世忠(1998:13);也有學(xué)者持“官產(chǎn)為主,民產(chǎn)為輔”的觀點,如廖品龍(1998:5)。但可以明確的是,在當(dāng)時齊國的食鹽生產(chǎn)中,官產(chǎn)與民產(chǎn)是并存的,而且兩者生產(chǎn)目的不盡相同。官制之鹽主要是為了通過有計劃的規(guī)?;a(chǎn),建立由政府壟斷運輸銷售的食鹽對外貿(mào)易{14},進而迅速獲得大量財富。民制之鹽主要用于滿足齊國國內(nèi)的消費,以寓稅于價的方式取得鹽稅收入,供給國家財用。
在這一階段,雖然政府控制了食鹽的運輸和銷售環(huán)節(jié),并對國內(nèi)民眾實行計口授鹽,但總體而言對食鹽的加價并不高:僅在每升鹽的市場價格之上加收半錢,或至多一到二錢{15}。這種做法既使統(tǒng)治者獲得“百倍歸于上”的鹽利,增加了財政收入;也實現(xiàn)了取諸民眾無形而有度,使民眾不易感到鹽稅成為其過重負擔(dān)。到齊景公時期,曾一度廢除了官民生產(chǎn)并行的鹽業(yè)政策,盡收民產(chǎn)為官產(chǎn),最終造成鹽價上漲,民眾苦不堪言{16}。這種與民奪利的政策也很快被廢止。
(三)漢武帝時期的食鹽專營制:官產(chǎn)、官收、官運、官銷
戰(zhàn)國直至西漢中前期,政府對鹽業(yè)主要實行征稅制,將鹽場產(chǎn)運銷各環(huán)節(jié)的經(jīng)營權(quán)完全交給私人,只通過征收租稅的形式獲得鹽業(yè)的“專山澤之利”(影山剛,1990:70;史繼剛,2003:9)。戰(zhàn)國以來鹽業(yè)發(fā)展實際情況,構(gòu)成了漢武帝時實施食鹽專營制的前提和制約。漢武帝時期的食鹽專營制,對于食鹽的生產(chǎn)和運輸銷售等環(huán)節(jié)分別采用了不同的經(jīng)營辦法:首先,政府憑借壟斷的所有權(quán),禁止了私人鹽場的設(shè)立,并將官有鹽場及制鹽設(shè)備——“牢盆”{17}交由經(jīng)募集而來的“自給費”的鹽民經(jīng)營生產(chǎn);其次,政府以“予用”{18}的形式給予鹽民生產(chǎn)費用,亦即照價收購私人經(jīng)營者產(chǎn)出的食鹽;再次,政府通過專門從事貿(mào)易的官商實現(xiàn)食鹽流通{19},進而向民眾實行專賣,即官產(chǎn)、官收、官運、官銷。不過這一時期的食鹽專營制仍然不是完全的“官營”:一方面,戰(zhàn)國以來經(jīng)營食鹽而致巨富的商人如東郭咸陽{20}搖身一變成為推行改革、實施鹽業(yè)專營的官員,經(jīng)政府認可的私人鹽商事實上仍在進行食鹽的經(jīng)營活動,這也是一些學(xué)者如蘇誠鑒(1988:16)以之為“民產(chǎn)”的原因;另一方面,出于臨時開辟民間收入來源{21}的需要,或是由于偏遠地區(qū)食鹽產(chǎn)銷不便,西漢時期仍然(至少是間歇地)存在一部分民間食鹽小規(guī)模經(jīng)營(影山剛,1990:71)。
在這種政策下,政府與擁有特許權(quán)的鹽商巨賈都能獲得豐厚的利潤,而普通民眾只得忍受食鹽“價貴”以至“淡食”之苦:西漢實施食鹽專營制之前,鹽和糧食等日常消費品的價格基本一致,民眾尚可接受{22};專營之后,食鹽價格相較其他商品快速上漲,民眾因鹽價高企陷入困頓,而被迫減少食鹽消費{23}。以致漢宣帝時不得不下詔平抑鹽價{24}。此后,食鹽專營制一直延續(xù)至新莽時期,并在皇族及豪門變本加厲地壟斷聚斂之下,加速了新莽政權(quán)的滅亡。
(四)東漢至唐:專營制的回歸
以東漢重置鹽官,對食鹽復(fù)行征稅制為開端,我國進入了專營、征稅、無稅三制交替而行,并以民產(chǎn)、商運、商銷為主的歷史階段。其中,在北魏建國之后的108年,以及隋開皇三年(公元583年){25}至唐開元元年(公元713年){26}的130年,總計約238年的時間里鹽法較為寬松,對食鹽的生產(chǎn)、運輸和銷售環(huán)節(jié)都采用的是無稅制(廖品龍1988:9)。此外,唐代還出現(xiàn)了“以鹽代租”等變相的食鹽征稅制(吉成名,2000:25)。
唐朝為恢復(fù)實施專營制經(jīng)歷了三個階段:其一,天寶年間,以劉彤為代表的部分官員發(fā)出食鹽改由官營的動議。這一政策雖然最后未能施行,但反映出唐代的鹽業(yè)政策導(dǎo)向開始由促進生產(chǎn)發(fā)展向增加財政收入轉(zhuǎn)變。其二,自安史之亂以降,唐朝中央陷入了對外抵御異族犯邊、對內(nèi)鎮(zhèn)壓藩鎮(zhèn)叛亂的戰(zhàn)爭泥潭,于是第五琦于乾元元年(公元758年)起針對食鹽實行“民產(chǎn)、官收、官運、官銷”的專營辦法,并逐步加強了政府對鹽業(yè)、鹽場的管理。期間,官銷食鹽價格提高了十一倍{27}。但是,通過與同時期米價的上漲幅度{28}的比較可知,由其導(dǎo)致的民眾負擔(dān)的加重仍然較低。其三,至寶應(yīng)年間,劉晏全面推行“民產(chǎn)、官收、商運、商銷(輔以官運、官銷)”的食鹽專營制,即后世所稱“就場專賣制”:在海鹽的主要產(chǎn)銷區(qū)設(shè)置了包括“十三巡院、四場、十監(jiān)”在內(nèi)的政府管理機構(gòu),指導(dǎo)鹽民提升制鹽技術(shù),增加官有鹽倉的數(shù)量,還向商鹽不至的邊遠地區(qū)運輸官鹽,以設(shè)立便民利民的“常平鹽”。劉晏的改革是以發(fā)展生產(chǎn)而非提高鹽價的方式促進財政收入的增長(吉成名,2000:27),實現(xiàn)了對于“有遺利在民”{29}的兼顧。
唐代中后期的食鹽專賣制,政府直接管理鹽業(yè)各環(huán)節(jié)的“直接專營”色彩不斷加強,盤剝愈烈{30},形成了“天下之賦,鹽利居半”{31}的局面,使得食鹽專營之利成為了唐朝在安史之亂后繼續(xù)維持一個半世紀統(tǒng)治的重要財政支柱。
(五)宋代以后:“官不收鹽”的承包專營
在宋(遼、金)、元、明、清等朝代,食鹽專營制日漸完備(史繼剛,2004;郭正忠,1998;吳慧,1988;李三謀,2000;魯子健,1991),并總體上呈現(xiàn)出兩個特點:第一個特點是,“官不收鹽”,即通過采用鹽引之法,政府逐步將收購等環(huán)節(jié)承包給商人。因而在這一歷史階段的大多數(shù)時間里,食鹽專營制采用的是“民產(chǎn)、商收、商運、商銷(輔以官運、官銷)”的辦法,由唐以前的“直接專營”轉(zhuǎn)為了“間接專營”。第二個特點是,懲罰愈嚴,私鹽愈盛。這一方面是由封建統(tǒng)治者與專營制下形成的鹽商階層聯(lián)合對民眾進行苛重剝削所導(dǎo)致的;另一方面則是由于食鹽專營造成了食鹽供需之間的嚴重脫節(jié),民眾只得通過“黑市”滿足食鹽消費需求。
三、食鹽專營制變遷的啟示
(一)應(yīng)正確看待“官營”與“民營”的歷史作用
總覽我國食鹽經(jīng)濟政策變遷,首先應(yīng)擺脫“‘官營擅于剝削壓榨,而‘民營(或‘商營)利于生產(chǎn)發(fā)展”的觀點的桎梏。事實上,“官營”與“民營”之辯具有政治和經(jīng)濟雙重意義:在市場經(jīng)濟法制遠不完善的封建社會時期,政府放任市場活動不加干預(yù),只會坐使豪門巨室獨占山澤工商之利,進而形成腐蝕政權(quán)的特權(quán)商人階層,最終導(dǎo)致出現(xiàn)官商利害相共、豪商壟斷盤剝的局面——例如明中期以后積累的“專商世襲、占中賣窩”問題。漢武帝時期食鹽專營的目的之一就是限制地方豪強坐大,危及政權(quán)穩(wěn)定。
此外,單就經(jīng)濟效益而言,“官營”也可以實現(xiàn)利大于弊。唐代出現(xiàn)的、為平抑鹽價以及供給偏遠地區(qū)而設(shè)立的“常平鹽”,就是政府在市場失靈的情況下干預(yù)經(jīng)濟活動,與民為利,提升民眾福利水平的例證。
(二)取民是否有度,在于鹽利的最終用途
應(yīng)當(dāng)認識到,“取民有度”不僅是“取之于民有度”,還須“用之于民有度”。古代政權(quán)通過食鹽專營取得的財政收入,若用于國家抵御外侮、拯救政權(quán)危難,則可以發(fā)揮“定海神針”的作用,使得政治經(jīng)濟重歸穩(wěn)定,社會恢復(fù)和平發(fā)展。此時的專營雖然可能造成了一段時期內(nèi)民眾經(jīng)濟負擔(dān)絕對量的增加,但相對而言,實難稱之為“苛政”。諸如桑弘羊、第五琦、劉晏等推行的鹽業(yè)政策就可列為此類。反觀新莽與唐后期為滿足統(tǒng)治集團奢侈欲望而實施的、以聚斂為目的的食鹽專營,就很難看到統(tǒng)治階級采取整肅吏治、懲治貪腐等意在“取民有度”的自我約束。于是,專營制也不可能繼續(xù)發(fā)揮積極作用。
(三)取民是否有度,在于實施鹽制的鹽政善惡
借鑒吳慧(1990:8)的做法,食鹽專營可劃分為“鹽制”和“鹽政”分別加以分析。前者是指食鹽經(jīng)濟制度,如專營制、征稅制;后者則涉及政府的鹽務(wù)機構(gòu)設(shè)置、官吏清廉程度等問題。相近的“鹽制”在不同“鹽政”下的應(yīng)用,可得不同的結(jié)果:例如,管仲提出的“計口授鹽”在制度設(shè)計上本可以實現(xiàn)增加財政收入和盡量降低民眾稅收痛苦的雙贏局面。但至五代和北宋時期的“配賒”、“計口配售”,卻成為了強制攤派,甚至“官不給鹽而仍令納錢”掠奪行徑。這正是由于該時期將食鹽銷售的“歲額”與官員的政績考核掛鉤,從而形成了損害民眾利益和社會整體福利的逆向激勵。此即“政清而取之薄,管榷亦無害于民”{32}是也。
注釋
{1}《史記·貨殖列傳》。
{2}《左傳·昭公二十年》。
{3}《尚書·禹貢》。
{4}《史記·齊太公世家》。
{5}《管子·地數(shù)篇》。
{6}影山剛(1990:66)認為,“聚庸煮鹽”至少可以說明西漢中期以前的民間食鹽生產(chǎn)組織形式。
{7}《史記·平準書》。
{8}《管子·地數(shù)篇》。
{9}《管子·地數(shù)篇》。
{10}《史記·吳王濞列傳》。
{11}《鹽鐵論·復(fù)古篇》。
{12}《史記·貨殖列傳》。
{13}《管子·海王篇》。
{14}《管子·輕重甲》。
{15}《管子·海王篇》。
{16}《左傳·昭公二十年》。
{17}對于“愿募民自給費因官器作煮鹽官與牢盆”(《史記·平準書》),本文采納日本學(xué)者藤井宏(1989b:75)的見解,認為“牢盆”是“堅固的煮鹽盆”,即政府提供食鹽生產(chǎn)設(shè)備。從所有權(quán)上看,食鹽的生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于官營。
{18}《鹽鐵論·刺權(quán)》。
{19}《鹽鐵論·本議篇》。
{20}《史記·平準書》。
{21}《漢書·平當(dāng)傳》。
{22}《鹽鐵論·水旱》。
{23}《鹽鐵論·水旱》。
{24}《漢書·宣帝紀》。
{25}《隋書·食貨志》。
{26}《通典·食貨》。
{27}《新唐書·食貨四》。
{28}《新唐書·食貨一》。
{29}《新唐書·食貨四》。
{30}《新唐書·食貨四》。
{31}《新唐書·食貨四》。
{32}《中國的酒類專賣》。
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作者簡介:梧題(1992-),男,廣西南寧人,碩士研究生,任職于中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院,主要研究方向:財政理論。