王夢(mèng)蒂

摘 要：基于2013年以來(lái)湖南湘西州扶貧政策的實(shí)施情況，分析農(nóng)業(yè)扶貧政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貧困人口下降和農(nóng)民收入增長(zhǎng)幾個(gè)方面的實(shí)施效果和影響因素。結(jié)果表明：扶貧政策中扶貧資金的投入對(duì)貧困地區(qū)的減貧效應(yīng)較強(qiáng)，但不同類型的扶貧項(xiàng)目的資金投入效果存在差別；同一類型的扶貧資金投入在不同的扶貧階段也存在差異，進(jìn)而提出應(yīng)繼續(xù)提高精準(zhǔn)識(shí)別度的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：特色產(chǎn)業(yè) 輻射范圍 精準(zhǔn)識(shí)別 扶貧效果

根據(jù)2011年我國(guó)出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，把連片特困地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，有效銜接扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度，形成扶貧開(kāi)發(fā)的合力。在此背景下，選擇湘西州作為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)業(yè)扶貧政策實(shí)施效果的研究，進(jìn)而總結(jié)符合貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，對(duì)于推動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧意義深遠(yuǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)“2020年全面建成小康社會(huì)”的目標(biāo)也具有重要的參考價(jià)值。

一、扶貧政策實(shí)施效果的實(shí)證分析

湘西州全州屬亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候區(qū)，年平均氣溫15—16.9℃，年降雨量1250—1500mm，多集中在春、夏季節(jié)，秋旱多見(jiàn)，平均海拔為800—1200米，多年各縣市平均日照時(shí)數(shù)1219—1406小時(shí)，低于湖南省平均1300—1800小時(shí)的日照時(shí)數(shù)。這種氣候?qū)τ谟屯?、油茶、藥材、椪柑、獼猴桃、茶葉等農(nóng)作物的生長(zhǎng)非常有利。借助《湘西自治州特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015年）》，湘西州從政策激勵(lì)、發(fā)展思路、扶持措施等方面引導(dǎo)，根據(jù)氣候與地理?xiàng)l件，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的種植結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)行品改，幫助農(nóng)戶合理利用現(xiàn)有資源、擺脫跟風(fēng)生產(chǎn)的思維誤區(qū)，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）扶貧政策在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的實(shí)施效果

農(nóng)業(yè)政策對(duì)特色農(nóng)作物的影響主要通過(guò)提高產(chǎn)量體現(xiàn)。2012年到2016年，湘西州糧食總產(chǎn)量穩(wěn)定在80萬(wàn)噸以上，波動(dòng)較小。從表1可以看出，特色農(nóng)作物蔬菜、中草藥材、茶葉、獼猴桃的產(chǎn)量增幅明顯，分別為11.72%、180.56%、100%、65.24%。2012年—2016年間，湘西州的藥材、茶葉的增幅都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于湖南省同類作物的增幅水平。自湘西州特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，農(nóng)戶的種植積極性提高，到2017年，湘西州的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)量規(guī)模都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（二）扶貧政策在貧困人口下降方面的實(shí)施效果

按照新確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)線測(cè)算，湘西州的貧困人口從2011年的150萬(wàn)人下降到2017年的25.45萬(wàn)人。2013—2017年四年間，全州共減少貧困人口61.74萬(wàn)人，農(nóng)村貧困發(fā)生率下降至10.55%，貧困發(fā)生率減少情況如表2所示。

根據(jù)湘西州2016年重點(diǎn)實(shí)施的20個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目（表3），產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金16646萬(wàn)元，扶持貧困人口67218人，其中特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目占12個(gè)，資金1160萬(wàn)元，占比6.97%，扶持貧困人口共45736人，占比高達(dá)68%?？傮w而言，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為扶貧工作提供了很大的支持。

（三）扶貧政策在農(nóng)民收入增長(zhǎng)方面的實(shí)施效果

2017年湘西州農(nóng)村住戶收入保持持續(xù)增長(zhǎng)，與2013年相比，2016年湘西州農(nóng)村住戶人均可支配收入從5260元增長(zhǎng)到7413元，年平均增長(zhǎng)10.23%；到2017年的8273元，增長(zhǎng)幅度為11.6%，如圖1。

從農(nóng)村住戶收入結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，相比2013年，農(nóng)村住戶收入結(jié)構(gòu)有變化，由原來(lái)的主要依靠經(jīng)營(yíng)凈收入轉(zhuǎn)變?yōu)?016年的經(jīng)營(yíng)凈收入與工資性收入共同維持農(nóng)村住戶的可支出收入。2013年以來(lái)，農(nóng)村住戶工資性收入結(jié)構(gòu)上升最快，增速為27%，其次是轉(zhuǎn)移性收入，增速為24%，如圖2。

可見(jiàn)，湘西州農(nóng)村住戶的收入水平結(jié)構(gòu)分配比較均衡，但收入水平仍然較低。目前農(nóng)村住戶收入結(jié)構(gòu)中，工資性收入占比高于經(jīng)營(yíng)凈收入，也反應(yīng)出湘西州農(nóng)村扶貧政策在實(shí)施中對(duì)勞動(dòng)力需求的增加有利于當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L(zhǎng)。

二、扶貧政策實(shí)施效果的影響因素分析

（一）項(xiàng)目輻射的范圍不大影響了特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)模

湘西州的扶貧項(xiàng)目主要有村集體經(jīng)濟(jì)、龍頭企業(yè)和合作社參扶等形式，雖然特色類產(chǎn)業(yè)全面開(kāi)花，但村集體經(jīng)濟(jì)起步晚，加上部分縣的推進(jìn)力度不足，沒(méi)有形成穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐，從而增收不明顯。龍頭企業(yè)和合作社參扶力度不夠，沒(méi)有充分發(fā)揮其帶動(dòng)和紐帶作用，除了利益關(guān)聯(lián)程度不高外，受山區(qū)地勢(shì)影響，交通設(shè)施修建難度極大，交通相對(duì)不便，加之產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)難以整體規(guī)劃，項(xiàng)目的選擇不聚焦，資金投入分散，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小。在我們實(shí)地調(diào)研的村子，基本上每個(gè)村子都有3—4個(gè)扶貧項(xiàng)目，在資金和人力資源有限的情況下，分配到每個(gè)項(xiàng)目的資源有限，幾個(gè)項(xiàng)目都很難做大做強(qiáng)，導(dǎo)致村民參與項(xiàng)目的積極性不高，產(chǎn)業(yè)建設(shè)的價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別的精度不高影響了高貧困率的下降空間

湘西州各個(gè)地區(qū)的扶貧工作在進(jìn)度和成效上都有著明顯的差異，除了資源配置、人力配備、貧困地區(qū)基本情況差異的原因，在方案策劃和執(zhí)行方面也有著一定程度的缺陷。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，單位駐點(diǎn)扶貧的成效與單位的資源情況密切相關(guān)，權(quán)力較大的單位一般資源充足，減貧效果好；權(quán)力較小的單位獲取資源的途徑少，則減貧效果不明顯。其次還發(fā)現(xiàn)不屬于駐點(diǎn)扶貧村的貧困人口容易被忽略，他們既不屬于易地搬遷扶貧類別，又沒(méi)有達(dá)到兜底保障或低保的水平，在貧困與不貧困的邊緣波動(dòng)，處在被遺忘的角落里。低保、兜底保障扶貧和醫(yī)療救助扶貧是對(duì)貧困人口的一種救濟(jì)性扶貧，而農(nóng)村低保的覆蓋率不足、保障水平低、識(shí)別偏差等因素導(dǎo)致貧困人口可能并不是扶貧政策和資金的最大受益者，最終扶貧工作投入的資金對(duì)貧困率的變化收效甚微。

（三）教育水平的低下影響了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度

從目前來(lái)看，湘西州高層次、高水平的專業(yè)技術(shù)型、管理型人才少。數(shù)據(jù)顯示湘西州當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的員工學(xué)歷屬于大專及以上的約占5%，中專約占15%，其余為初中及以下。根據(jù)2010年人口普查數(shù)據(jù)，全州總?cè)丝诩s290萬(wàn)，其中大專及大專以上學(xué)歷的僅占5.76%，高中學(xué)歷的約占10.46%（含中專學(xué)歷），小學(xué)和初中學(xué)歷的占比為69.49%，文盲率約占5.76%。到2017年，湘西州高中階段教育毛入學(xué)率僅為80.6%，低于湖南省高中階段教育毛入學(xué)率91.5%的平均水平。由于湘西州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，難以留住和吸引受過(guò)高等教育的人才，因此只能依靠本地的人才資源。而2017年全州32754名初中畢業(yè)生中，中職院校僅招收到11503人，中職入學(xué)率僅為35.12%。根據(jù)調(diào)查，在職業(yè)院校中，生態(tài)農(nóng)業(yè)、資源深加工、民俗特色文化產(chǎn)業(yè)基本處于空白，課程結(jié)構(gòu)沒(méi)有與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，培養(yǎng)的學(xué)生大多輸出到外地企業(yè)就業(yè)，不能滿足當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求。

三、結(jié)論與建議

為探究農(nóng)村扶貧政策實(shí)施效果，本文選取了湘西州地區(qū)作為研究對(duì)象，搜集了2013—2017年的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了扶貧政策在特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、貧困人口下降和農(nóng)民收入增長(zhǎng)幾個(gè)方面的實(shí)施效果。結(jié)果表明，扶貧政策中扶貧資金的投入對(duì)貧困地區(qū)的減貧效應(yīng)較強(qiáng)，但不同類型的扶貧項(xiàng)目的資金投入效果存在差別，同一類型的扶貧資金投入在不同的扶貧階段也存在差異。

扶貧產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)除了受政策支持和財(cái)政資金的制約外，還受市場(chǎng)的影響。根據(jù)實(shí)際調(diào)查，農(nóng)村扶貧政策實(shí)施后的減貧效果與其他政府政策的效果很難完全區(qū)分開(kāi)，也進(jìn)一步說(shuō)明了政府扶貧開(kāi)發(fā)最終的減貧效果可能是多種政策互相影響的結(jié)果。針對(duì)以上結(jié)論，提出以下兩點(diǎn)主要建議：

第一，完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定貧困人口培訓(xùn)體系。搬遷的過(guò)程中要注意宣導(dǎo)和安撫工作的落實(shí)，以減少居民對(duì)搬遷的抵觸。側(cè)重對(duì)貧困戶的技能和經(jīng)營(yíng)方面的培訓(xùn)指導(dǎo)，短期培訓(xùn)與長(zhǎng)期培養(yǎng)相結(jié)合，調(diào)動(dòng)貧困人口自主脫貧的積極性。

第二，集中發(fā)展核心產(chǎn)業(yè)，建立動(dòng)態(tài)化數(shù)據(jù)庫(kù)。應(yīng)該完善貧困地區(qū)的勞動(dòng)力保障措施，積極引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，疏通農(nóng)民就業(yè)渠道。依據(jù)大數(shù)據(jù)分析軟件，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，定期追蹤貧困戶的情況，及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)中的貧困戶情況，以便扶貧資金能夠“扶到點(diǎn)上”。同時(shí)，建立綜合、科學(xué)的貧困測(cè)評(píng)體系，對(duì)貧困人口進(jìn)行分類幫扶，制定相應(yīng)的扶持方案，確保精準(zhǔn)幫扶。

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