王 嶠， 曾 堅， 臧鑫宇

(天津大學建筑學院， 天津300072)

一、 城市綜合防災中的韌性思維

城市災害具有多樣性、復雜性、高頻度、人為性、群發(fā)性、鏈狀性、高損失性和區(qū)域性等多重特征，特別是隨著城市高密度、高強度的發(fā)展趨勢，新型災害以及衍生災害日益增多，為城市防災減災提出了更嚴格的要求，亟待城市防災減災方法的更新[1]。近年來我國防災領域各項工作已逐漸加強和完善，但依然存在著多方面的問題。工程類措施仍然是理論研究與實踐中的重要部分，與之相對的非工程措施卻始終受到忽視。工程防災立足于工程技術視角對系統(tǒng)進行防災性能的提升，強調結構的脆弱性，而非工程防災立足于社會科學視角為系統(tǒng)提供防災環(huán)境的基礎保障，強調社會的脆弱性。工程措施在城市防災減災中起到的主體作用不可否認，然而非工程措施作為工程措施的重要補充，能夠擴大、穩(wěn)固工程措施的效果，也具有重要作用(見表1)。因此，工程與非工程措施均是城市防災的重要手段，兩者之間緊密配合才能處理好全周期的災害問題。

城市韌性作為近年來規(guī)劃領域的新興理念，以城市本體作為研究對象，以增強城市在承受擾動時保持自身功能不被破壞的能力為主要目標，為城市綜合防災提供了新的研究視角。即城市韌性理念從動態(tài)的角度定義了擾動與承受擾動的主體(城市環(huán)境)之間的關系，承認擾動的經(jīng)常性和系統(tǒng)的動態(tài)平衡性，即擾動是經(jīng)常存在的，而同一擾動作用于不同生態(tài)韌性的系統(tǒng)，結果可能相差甚遠，韌性較高的系統(tǒng)保持自身完整性的能力也較強，使其不因受擾動影響而遭到破壞。因此，城市韌性理念指導下的城市綜合防災方法主張通過科學的規(guī)劃、設計和管理，主動塑造具有韌性的城市空間環(huán)境，提升城市承受、吸收及從災害經(jīng)驗中學習和恢復的能力。其目標是降低城市災害風險，減少災害影響，同時增強城市自身系統(tǒng)的整體性、協(xié)調性和自我完善性。城市韌性從新的視角探討了災害或環(huán)境變化對城市系統(tǒng)的影響作用，提供了城市防災減災、城市生態(tài)規(guī)劃研究的新思路，已逐漸成為城市設計、城市防災減災研究等領域的重要指導思想。

表1 工程與非工程防災措施特征對比

二、 城市韌性與非工程防災

韌性理念于1973年首次應用于生態(tài)學，后從早期城市生態(tài)系統(tǒng)擴展至人類-環(huán)境耦合系統(tǒng)的分析，發(fā)展成為整合社會學與生態(tài)學的社會-生態(tài)韌性(social-ecological resilience，也稱演進韌性revolutionary resilience)[2]，即在原環(huán)境維度的基礎上加入了社會、管理、經(jīng)濟等內容，形成了較為全面的應對災害與氣候變化的重要理念。因此，基于韌性理念的城市防災減災方法能夠適應不斷變化的災害形勢，形成了一種更易達成的目標和更易操作的方式，從而達到城市防災減災的預期效果。

非工程防災措施以城市作為研究對象，最早應用于城市防洪領域中。20世紀70年代，美國率先提出非工程措施作為減少洪災損失的綜合措施[3]。非工程措施是相對于工程措施而言的，因而包括除工程措施之外與防災減災相關的一切活動，包括法律法規(guī)、防災規(guī)劃、應急預案、管理體制與管理機構、防災宣傳教育、防災保險、心理療傷等若干方面。在災害研究的不斷深入中，人們越發(fā)意識到災害發(fā)生與人類活動的密切關系，同時也開始意識到社會脆弱性對災害的影響和對災害損失的放大作用。當前，以美國、日本為代表的在防災方面具有先進經(jīng)驗的國家，開始注重工程防災措施與非工程防災措施的有效結合，將災前、災中和災后作為整體看待，其工作重心也由防災減災轉向適災消災，形成對災害的可持續(xù)管理機制。

從上述分析不難看出，非工程防災與城市韌性理念具有相似之處，城市韌性通過城市管理、經(jīng)濟、社會等各組成部分與環(huán)境維度上城市防災減災的具體規(guī)劃建設緊密協(xié)作，達到完善城市綜合防災減災效果的目的，其研究對象已經(jīng)突破了災害本身，延伸到以城市為研究對象，其研究內容也涉及到城市的諸多子系統(tǒng)，相較于非工程防災的研究范疇更大。從韌性城市理念與城市綜合防災之間的對應關系圖可見(見圖1)，城市綜合防災主要包含工程防災和非工程防災兩部分，而韌性城市不僅拓展了綜合防災的范疇，還包含城市系統(tǒng)在災害擾動發(fā)生后自我重組與創(chuàng)新發(fā)展的部分，基于韌性城市系統(tǒng)下的管理、社會、經(jīng)濟等多維視角，本文提出基于韌性理念的城市非工程防災策略。

三、 韌性理念下的城市非工程防災策略

1. 基于管理韌性的非工程防災策略

管理韌性主要是通過對城市防災工作的程序、實施、制度的有效管理來體現(xiàn)城市應對災害的韌性，其非工程防災策略包含基于災害風險評價的災前準備、基于災害全過程的響應系統(tǒng)以及災害管理體制與災害法律法規(guī)等內容。

(1) 基于災害風險評價的災前準備。災害風險評價是城市綜合防災體系中的首要環(huán)節(jié)，主要以地理信息系統(tǒng)為技術平臺，通過科學準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，制定災害風險分布圖以及其他相關信息，為政府管理部門、市民和相關機構提供最新的災害動態(tài)信息，為制定具體的防災策略提供科學依據(jù)[4]?；跒暮︼L險評價進行城市綜合防災規(guī)劃，可以確定高風險災害種類和高風險地區(qū)，規(guī)劃各級應急避難場所、應急避難道路、防災機構的位置，設置避難設施和物資，并將相關信息以多種形式進行宣傳，使市民熟知災害的相關內容，如泛洪區(qū)范圍(洪水淹沒區(qū)范圍)，從而有效地規(guī)避風險。

如日本建立了基于PC網(wǎng)絡平臺的數(shù)字防災信息系統(tǒng)，東京防災地圖網(wǎng)站即為具備較全面防災信息的綜合服務平臺，通過該網(wǎng)站人們可以了解潛在地質災害信息，查找到最近的避難場所位置以及災時安全道路信息。目前我國多個城市已建成或正在進行智慧城市平臺的建設，如北京、上海、廣州、深圳、武漢、廈門等城市均已建設地理信息資源共享服務平臺。智慧城市平臺以信息和通信技術為基礎，對復雜的城市系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)獲取、分析和評價，從而對城市交通、災害、服務等需求做出智能響應、管理和運行。如“智慧上?！敝攸c發(fā)展云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術產(chǎn)業(yè)，在城市建設和管理方面取得了顯著成績。但我國以防災信息為主的數(shù)字信息平臺建設還處在起步階段，防災設施、應急避難場所等信息的查詢方式、信息詳實度和互動性還有很大的提升空間。

(2) 基于災害全過程的響應系統(tǒng)。一般災害發(fā)生時段主要包含減災、準備、反應、恢復四階段[5]。在這一過程中，非工程防災措施在災害監(jiān)測與預警、應急信息收集與發(fā)布、應急預案與實施保障等諸多環(huán)節(jié)均起到重要作用，能夠有效提高城市應對災害的韌性。

災害監(jiān)測與預警主要依賴設置應對地震、洪水等特定災害的專業(yè)設備，并結合數(shù)字技術、智慧技術、大數(shù)據(jù)等為災害信息收集和判斷提供更加便捷的途徑。如通過GIS與遙感(RS)和全球定位系統(tǒng)(GPS)相結合，構成動態(tài)的災害監(jiān)測系統(tǒng)，可實時獲取空間信息及災害發(fā)生、發(fā)展和變化的數(shù)據(jù)作為GIS的數(shù)據(jù)來源，并通過GIS進行分析處理和決策支持，并將預警信息及時發(fā)送到軌道交通、公路、民航等運輸部門以及企業(yè)、居民社區(qū)等。在這期間接到警報的部門啟動自身的預警機制，如有關部門可以采取列車停車、電梯控制等措施，居民可及時切斷電氣系統(tǒng)，并進行疏散和避難行動。還可通過網(wǎng)絡技術實行電腦自動控制，如在接到警報后自動切斷電源，避免次生災害發(fā)生，將災害的損失降低到最小，該技術已成為地球災害監(jiān)測預警和應急信息系統(tǒng)的關鍵技術[6]。如紐約市“連接的城市”(connected city)計劃實現(xiàn)了城市的信息化、智能化和網(wǎng)絡化，通過對信息的動態(tài)監(jiān)測、收集和可視化圖形處理，準確了解設施使用狀態(tài)以及災害對設施的影響等信息，通過數(shù)據(jù)中心將信息整合處理并提供數(shù)字化的綜合型信息平臺，同時通過云計算技術對數(shù)據(jù)進行處理，為管理決策提供響應依據(jù)[7]。

應急信息的快速收集與及時、準確、有效地發(fā)布是實現(xiàn)第一時間避災和救災，減輕災害影響的重要環(huán)節(jié)。應急信息可通過網(wǎng)絡、電視、廣播、報刊、通信、公共電子顯示牌、警報器、信息廣播車及人員通知等方法進行傳播，確保人員及時、準確獲得相關應急信息。網(wǎng)絡、電視、廣播覆蓋面廣，其信息發(fā)布具有較高的實時性和方便性，可作為災時主要應急信息傳播工具之一。各級政府應選擇指定的網(wǎng)絡、電視、廣播、報刊等媒體作為信息發(fā)布的唯一官方渠道，并以報道災害預報、疏散逃生等指導性內容為主，而非以災害損失為主[8]。通過數(shù)字網(wǎng)絡途徑，人們可以實時分享災害對自己所在位置的影響情況，周圍道路、建筑等設施的損害及關閉情況，親朋好友的安全狀態(tài)等，為政府及相關部門提供一些傳統(tǒng)渠道難以及時獲取的信息。如美國地理測繪局(USGS)“你感覺到了嗎(Did You Feel It)?”網(wǎng)站不僅提供了多種災害實時信息、相關知識以及防災措施，還通過多種網(wǎng)絡渠道建立了市民共享信息及進行反饋的平臺[9]。

應急預案的建立應統(tǒng)籌安排政府相關部門，成立以政府為主導的官方預警監(jiān)控機構[10]，建立信息共享的專業(yè)預警平臺和城市、城區(qū)、街道、社區(qū)的分級工作系統(tǒng)，明確各級行政機構的目標、責任與職能，提出具體的應急實施措施和保障方法，并保證其發(fā)布信息的透明性和權威性。同時，進一步加強國家及地方政府應急預案的法律保障，成立獨立的防災管理部門，形成部門間橫向協(xié)調和統(tǒng)一指揮的工作機制，避免應急救援力量的分散和混亂。我國在應急管理方面已制定了從國家到地方層面的各級應急預案體系，并逐漸投入實施中。但與發(fā)達國家相比我國還存在一定的差距。為保障防災響應系統(tǒng)的有效運行，亟待建立全國多層次的防災信息共享平臺。集合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能信息處理等多種綜合技術，與國家、各大城市減災中心、各涉災部門聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)全國范圍的災害數(shù)據(jù)資料共享，實時掌握區(qū)域和地方災害動態(tài)及相關影響，以提高決策的準確性[11]。最終，構建信息共享的數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡平臺，并與監(jiān)測技術緊密聯(lián)系，實時更新，建立空、地、人一體的城市綜合災害監(jiān)測系統(tǒng)。

(3) 災害管理體制與法律法規(guī)。近年來，雖然我國防災領域中的各項工作已經(jīng)得到加強和完善，但依然存在著多方面的問題?，F(xiàn)階段全國各地的城市防災規(guī)劃體系還未形成自上而下的清晰網(wǎng)絡化構架，防災規(guī)劃建設中存在著諸多問題，如目標災種少、防災手段單一、防災布局不合理、防災設施欠缺和重復配置并存以及局部高水準和整體水平偏低等問題。我國城市實行的是分災種、分部門的災害管理模式。資源共享性較弱，水平參差不齊，職責權限交叉和分割，未形成分工和協(xié)作的良好機制。防災規(guī)劃雖然是城市規(guī)劃中的重要組成部分，但在實際規(guī)劃編制和城市建設中卻始終處于從屬地位。防災規(guī)劃的編制主要基于工程技術為城市防災提供技術、管理和組織程序上的專業(yè)措施，而缺乏基于綜合防災理念的城市全局考慮。如在城市總體規(guī)劃中，防災規(guī)劃停留于用地適宜性評價層面；在控制性、修建性詳細規(guī)劃中，關于防災空間、避難場所、疏散通道的設置也少有體現(xiàn)。因此，現(xiàn)階段迫切需要建立適應我國城市組織層級特點的災害管理制度，發(fā)揮城市、街道、住區(qū)黨(團)組織的帶頭作用，建立城市災害應急機構等核心防災組織，在上級部門支持下積極制定各級防災規(guī)劃及實施指南。

此外，我國現(xiàn)行的防災法律基本針對單一災種，仍然缺乏城市層面的綜合防災法律法規(guī)。在這方面，日本的防災法律體系可以作為借鑒，其防災法律體系由基本法、災害預防、災害應急、災害恢復和復興四方面構成，為防災活動的有序進行提供了法律保障和依據(jù)?！斗罏膶Σ呋痉ā肥侨毡痉罏姆傻暮诵?，以1959 年的伊勢灣臺風為契機制定，并在吸取阪神大地震災害教訓的基礎上進行了完善。其主要內容包括:防災責任的明確化、有關防災的組織系統(tǒng)、防災計劃、災害預防、災害應急對策、災害恢復計劃、財政金融措施及災害緊急事態(tài)計劃?；谖覈鞯貐^(qū)的現(xiàn)實條件，可以在一些城市進行非工程防災法規(guī)的示范項目，尤其是一些具備經(jīng)濟和社會基礎的發(fā)達地區(qū)或城市，更應該針對其所處地域的自然環(huán)境、城市規(guī)模、人口密度等基本條件制定基于多災種的非工程防災制度，成為城市綜合防災的重要制度保障。

2. 基于社會韌性的非工程防災策略

社會韌性主要是通過對城市防災工作的教育、宣傳和社會活動體現(xiàn)城市應對災害的韌性，其非工程防災策略包含防災教育與防災活動、建立安全社區(qū)和規(guī)劃避難行動等內容。

(1) 防災教育與防災活動。城市防災與市民的切身利益密切相關，每個市民都有參與防災活動的權利和義務，并將直接影響到防災活動實施的效果。因此，應積極加強防災宣傳，提升全社會的防災意識，使全社會正視災害并有準備地應對災害。根據(jù)災害的范疇，宣傳教育可分為兩個方面：一方面針對漸進性的生態(tài)擾動和自然災害，提高人們對于生態(tài)和環(huán)境保護的認識，了解到個人對環(huán)境保護所能做的貢獻和途徑，從個人做起，減弱人類活動對城市環(huán)境的影響，不為災害創(chuàng)造孕育環(huán)境；另一方面應了解所在地區(qū)的易發(fā)災害及災害特點，熟悉地區(qū)周圍避難場所和安全路線，掌握防災設備的使用、避難疏散的知識，提高自救和互救的能力，并建立鄰里互助的協(xié)作機制，進行必要的演習和訓練。

日本十分重視防災的教育和宣傳，支持民間自發(fā)的防災活動，提倡自助、互助基礎上的政府公助，實現(xiàn)每位公民及企業(yè)以自覺為基礎的“自助”、地區(qū)多樣主體的“互助”和國家及地方公共團體的“公助”之間的協(xié)作。日本兒童從小就要接受防災教育，根據(jù)不同年齡特點采用靈活的教育方式。消防機構以社區(qū)為基本單位向市民提供防災指導，并組織各種類型的防災活動。每個中等以上城市都有政府投資設立的防災館，宣傳防災知識，一些防災館與防災中心合建，儲存大量應急食品和生活用品，平時用于宣傳教育，災時則成為救災指揮中心。國家設立防災日和防災周，并在相關的防災活動日舉行社會各界廣泛參與的綜合防災演練。2006年，日本中央防災會議確立了“采取安全、放心、有價值的行動”為口號的“關于推進減災國民運動的基本方針”，推動個人、家庭、地區(qū)、企業(yè)及團體等日常性減災活動及投資的持續(xù)開展。包括群眾防災活動、防災知識宣傳、防災投資、大范圍協(xié)作、長期持續(xù)進行防災活動五部分內容(見表2)。借鑒日本的防災經(jīng)驗，防災宣傳教育不僅在于設立“防災日”等活動，更應拓寬各類宣傳渠道，針對不同的人群和領域進行持續(xù)的、規(guī)律化的宣傳活動，以達到普及防災知識的效果。如通過網(wǎng)絡、廣播、電視、報刊書籍、公益廣告等多種媒體，并以學校、社區(qū)、公司等為單位，進行固定時間、地點的防災宣傳活動。

表2 日本關于推進減災國民運動的基本方針和內容

注：作者根據(jù)參考文獻[13]繪制。

(2) 建立安全社區(qū)和規(guī)劃避難行動。1989年，世界衛(wèi)生組織(WHO)提出“安全社區(qū)”概念。安全社區(qū)需要制定針對所有居民、環(huán)境和現(xiàn)狀條件的安全預防方案，具有包括政府、衛(wèi)生服務機構、志愿者組織、企業(yè)和個人共同參與的工作網(wǎng)絡，網(wǎng)絡中的各個組織之間緊密聯(lián)系，充分運用各自的資源為社區(qū)安全服務。該概念強調了安全社區(qū)不僅應建立社區(qū)自身防災體系，還要形成自身體系循環(huán)保障措施。即安全社區(qū)需要聯(lián)合社區(qū)公民、區(qū)內各組織及各級機構發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成相互協(xié)助的穩(wěn)定系統(tǒng)。2002年，我國山東省濟南市槐蔭區(qū)青年公園社區(qū)被WHO命名為安全社區(qū)，2006年我國頒布了《安全社區(qū)建設基本要求》(AQ/T9001—2006)，2007年開始實行《“減災社區(qū)示范”標準》，2010年發(fā)布了《全國綜合減災示范社區(qū)標準》。至此，我國安全社區(qū)建設已經(jīng)有了一定的理論基礎和技術標準，但大規(guī)模的實際建設還處于起步階段，并在不斷探索之中[12]。隨著城市的不斷發(fā)展，安全社區(qū)建設應采取重點城市先行規(guī)劃作為示范，逐步在全國推廣的方針，建立以區(qū)級、街區(qū)級和單位級別(公司或住區(qū))為主體的防災單元，實行自上而下、多層次的防災應急管理體系和應急預案，構建包含政府、公眾、個人、志愿者的社會聯(lián)合防災體系，形成常態(tài)化的防災宣傳和管理，充分發(fā)揮公民在防災中的積極作用，強化市民參與和共同面對危機的意識，實現(xiàn)安全社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

在此基礎上，應促進市民根據(jù)安全社區(qū)規(guī)劃提前規(guī)劃自己的避難行動，以應對未來可能發(fā)生的災害風險。以地震為例，居民在地震發(fā)生初期應采取一系列行動(見圖2)，隨后應根據(jù)所在地是否發(fā)生火災及住宅倒塌、有無人員傷亡、是否存在危險，以及當?shù)厥欠癜l(fā)布避難通知，進行選擇性避難。可以選擇直接從家到緊急避難場所(防災據(jù)點)，或與家人朋友相約在之前確定的地點集合后一同到達緊急避難場所(防災據(jù)點)。到達后應檢查緊急避難場所周圍的安全性(如是否存在火災蔓延的危險)，根據(jù)實際情況轉移到具有廣域避難場所作用的郊野防災公園或中心避難場所，等待災害危險減輕以及地震災害對建筑影響穩(wěn)定后，撤離到緊急避難場所(防災據(jù)點)。如居民住宅受到較大破壞可選擇到固定避難場所進行避難，當災害消除以及居民住宅修復完成后可回到居住地(見圖3)。需要注意的是，災害趨于平靜后，數(shù)量眾多的人員在回家或前往避難場所的過程中，可能會在道路上發(fā)生二次災害。因此，政府防災管理機構應為步行回家人員提供安全保障計劃，規(guī)劃出災害發(fā)生時可安全通行的道路，提供網(wǎng)絡實時查詢，使居民在災害發(fā)生時主動選擇安全道路。同時，在安全道路沿線提供各種類型的服務，包括便利店、連鎖店、學校、加油站等，為步行者提供水、廁所、休息區(qū)域，以及道路信息和緊急避難場所查詢等。

3. 基于經(jīng)濟韌性的非工程防災策略

經(jīng)濟韌性主要是通過對城市防災工作的資金和財務風險管理體現(xiàn)城市應對災害的韌性，其非工程防災策略包含防災建設的資金投入和來源、災前財務性風險管理等內容。

(1) 防災資金來源保障。穩(wěn)定的資金來源是城市防災工作順利進行的重要保障。防災資金應作為地方政府預算的重要組成部分，用以增強城市經(jīng)濟、生態(tài)系統(tǒng)和基礎設施等的抗災能力。可以設立固定的災害救助基金，以政府為主體，面向社會、團體和個人拓展資金來源渠道，保障資金來源的穩(wěn)定性，增加城市防災建設的資金投入。如日本在防災資金方面投入很大，2010年防災的相關預算總計約為1兆2 383億日元，其中科學技術研究占0.6%，災害預防占17.5%，國土保全占62.4%，災害恢復占19.5%[13]。在防災投入方面，地方政府應努力爭取國家和上級政府的補充資金來開展防災行動，并鼓勵其他部門參與宣傳活動以獲得更多資助。日本東京與民間團體簽訂了“事先型”的平時合作協(xié)定，確保災時能夠迅速進行物資和設備的調配[14]。同時，應注意提高防災資金使用效率，通過科學論證，制定地區(qū)防災規(guī)劃，提出保障實施的機制。如鼓勵對房屋的評估、加固和翻新，對投資防災建設的企業(yè)實行激勵政策，對增加災害風險和導致環(huán)境惡化的情況進行罰款和制裁等[4]。

(2) 災前財務性風險管理。積極推行災害保險為主的災前財務性風險管理是保障防災資金的重要措施。災害發(fā)生后通過災害風險分擔，可以用經(jīng)濟手段對局部受災地區(qū)給予部分賠償，減輕當事人的損失，達到促進生產(chǎn)和生活恢復的效果。日本于1966年開辦了地震保險，并不斷充實和完善地震保險的內容。其保險內容包括以民宅及其內部財產(chǎn)為對象的家庭財產(chǎn)的地震保險和以工廠、倉庫、事務所、商店等擁有的建筑物、機器、設備、產(chǎn)品、商品為對象的企業(yè)財產(chǎn)的地震保險，承保災種包括地震、火山爆發(fā)、海嘯等[15]。目前我國的救災工作仍然以國家的無償救助為主，以保險為主的經(jīng)濟防災方式在我國尚未充分開展。發(fā)展災害保險是國際防災經(jīng)濟的重要組成部分，隨著我國市場化的推進，應建立以災害保險為主，結合政府投入、國際援助以及社會互助等形式共存、兼顧公平的新型救災體制。

四、 結 語

城市災害的形成及其防御過程與城市活動的方方面面密切相關，災害源僅僅是災害發(fā)生的外因，而國家制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會組織結構、城市災害管理能力和城市居民的防災意識等是影響災害規(guī)模和強度的基本因素和內因[16]。大部分災害具有不可避免性，而災害發(fā)生時人們的應對方式則具有可選擇性。韌性理念為城市綜合防災的深入研究提供了新的方向，通過增強城市系統(tǒng)的韌性，提升其應對擾動的能力，避免或減輕擾動對城市系統(tǒng)的影響破壞，是保證城市健康、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

一直以來，傳統(tǒng)防災以各種工程措施為主要形式，注重于工程措施對災害的消除作用。而日本、美國等具有先進防災經(jīng)驗的國家，其災害應對已經(jīng)逐漸由工程性措施轉變?yōu)楣こ膛c非工程措施并重，并開始關注城市韌性理念在實現(xiàn)安全城市目標中的重要作用?；陧g性理念的非工程防災策略作為工程防災策略的重要保障和補充，有助于社會整體防災意識和整體防災水平的提升。通過基于智慧城市理念的監(jiān)測、預報和預警信息發(fā)布等非工程措施，可以使人們及時離開易受到災害威脅的區(qū)域；通過加強防災宣傳，普及防災救助知識，使人們在災害發(fā)生時能進行有效的自救，避免大范圍的人員傷亡。另外，通過防災基金的設立和防災保險制度的完善，可為災后修復和重建家園提供保障。因此，基于韌性理念的非工程防災策略，是城市綜合防災目標得以實現(xiàn)的重要保障，是城市的自然——經(jīng)濟——社會整合系統(tǒng)中的重要組成部分。