黃 巧, 王瀟瀟, 劉國川

(1.重慶人文科技學院，重慶 400700；2.重慶理工大學，重慶 400054；3.山東財經大學東方學院體育教學部，山東 泰安 271000)

黨的十九大報告強調，要“完善公共文化服務體系” “加快推進基本公共服務均等化”，以適應和滿足人民日益增長的美好生活需要。這對新時代背景下加快體育公共服務體系建設提出了新的更高要求。體育公共服務體系是指為滿足廣大人民群眾體育需求和公共利益，保障公民體育基本權利，政府、企業(yè)和非營利組織等社會組織提供建設和提供體育產品和服務等各種社會行為關系的總和，具有系統(tǒng)性、公共性、統(tǒng)籌性、服務性、保障性、科學性、創(chuàng)新性等特征[1]。如何加強體育公共服務體系建設，加快推進體育公共服務均等化？在這方面，西方發(fā)達國家，其體育公共服務體系建設起步較早，建立了比較成熟的體育公共服務體系，而且積累了有益的經驗。為此，我們系統(tǒng)厘析其建設和發(fā)展經驗，以期為我國建設高質量的體育公共服務體系提供參考和借鑒。

1 西方體育公共服務體系建設的背景

1.1 理論基礎

上世紀70年代末，西方國家為改變傳統(tǒng)官僚制管理產生的種種弊端，希望通過采用民營企業(yè)管理方法，在政府內部引進競爭和市場化體制，提高政府治理效果和效率，在此背景下，新公共管理理論應運而生。該理論認為政府是“掌舵人”，應在行政管理中引入市場化機制，將利潤動機引入公共服務體系，提高公共服務效率[2]。在新公共管理理論風靡一時后，許多學者對該理論的缺陷提出了尖銳的批評。以美國著名學者羅伯特·B·登哈特為代表的一些學者建立了新公共服務理論，這一新理論是在新公共管理理論的批判式繼承和發(fā)展，更追求公共利益，更重視公民權利，更注重思考戰(zhàn)略性和行為的民主性，更提倡政府服務，服務于公民[3]。新公共服務理論更符合現(xiàn)代公共管理需要，成為了域外體育公共服務體系建設的理論基礎。

1.2 時代背景

隨著經濟全球化的發(fā)展，新公共服務理論在世界范圍內被認可和實踐。新公共管理運動興起的時代也是信息化興起的時代，信息化使得世界“變得很小”，傳播變得更廣更快，一個體育明星能帶動全球產生一股體育運動熱潮也能引領一場體育時尚變革，一個NBA丑聞也能瞬間成為世界各大媒體體育頭條。信息化被稱為一種革命，它不僅打破了政府之于信息收集和占有的壟斷地位，而且為民眾參與和監(jiān)督政府管理提供了可能，這就倒逼政府提高其施政透明度，在體育政策制定、體育公共服務供給更加維護公民權益、更加注重追求體育公共服務的公共性和有效性，并接受民眾的評價和監(jiān)督。同時，隨著20世紀以來所發(fā)生的3次民族主義浪潮的沖擊，域外各國開始重新審視和評估競技體育的作用，加之國際奧委會及其組織下的奧運會在促進各國文化交流、消彌戰(zhàn)爭、維護和平所做的努力和特殊作用，西方發(fā)達國家紛紛調整競技體育政策，通過競技體育帶動大眾體育，并在大眾體育基礎上發(fā)展競技體育，以在國際賽事中取得優(yōu)異成績、展現(xiàn)國家和民族形象。

1.3 實踐邏輯

經過100多年資本主義發(fā)展，西方發(fā)達國家的國家的市場經濟體制日趨完善和社會福利制度的建立，為體育公共服務改革奠定了良好的基礎。在高福利政策驅動下，西方國家開始調整體育政策，一方面，推動體育公共服務商業(yè)化、社會化，如1980年西班牙頒布的《西班牙體育》，提出特殊稅收、體育贊助、體育博彩等政策，以推動體育公共服務社會化；1995年英國頒布的《體育：發(fā)展游戲》，提出改革政府包攬式的體育公共服務供給模式，對體育公共服務進行商業(yè)化管理。與此同時，隨著工業(yè)化大生產帶來的物質財富快速增長、城市人口急劇膨脹、社會體育需求多樣化，各類體育社團蓬勃發(fā)展，如，人口1700多萬的荷蘭，體育俱樂部多達3.5萬家，會員占全國總人口的1/3[4]；人口900多萬人瑞典，體育協(xié)會多達2.2萬個，1/2的7～70歲的國民均為體育協(xié)會會員[5]。作為政府職能的延伸，體育社會組織為各國體育公共服務體系建設與發(fā)展作出了重要貢獻。

2 西方體育公共服務體系建設的基本經驗

2.1 體育公共服務管理分權化

西方發(fā)達國家體育公共服務體系中，政府職能發(fā)生轉變，由體育公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣芾碚?、協(xié)調者和監(jiān)督者；而數(shù)量和成員眾多的市場和非營利性社會組織，分擔了大部分體育公共服務職能，保持著較強的獨立性，成為了體育公共服務主要的直接提供者和管理者。這種轉變不僅“釋放”了政府的大量精力，還激活了市場和社會體育活力。經過上世紀70年代末的政府職能改革，英國形成了政府、市場主體和社會主體三者協(xié)調發(fā)展的體育公共服務體系，英國體育理事會和蘇格蘭體育理事會是真正的體育主管機構，獨立性較強，受政府影響較小，接受和管理政府下?lián)艿捏w育資金，通過市場和非營利性社會組織提供體育公共服務，政府發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調作用。加拿大通過體育公共服務體系中采用政府與社區(qū)相互依存的方式，社區(qū)在體育公共服務中得到更多的重視。雖然形式不一，但是政府職能被不斷改變。美國通過競爭方式選擇私營部門和非營利性部門進行權力下放，政府僅僅作為“幕后”管理者或財政支持者，這樣可以將政府剝離出來集中精力進行資源開發(fā)。另外，發(fā)達國家在體育公共服務管理中采用政府多部門的共同參與的管理模式，以減少利益矛盾沖突[6]。例如，在美國，體育公共服務涉及政部土地管理局、健康與社會福利部、文化部等11個政府部門，部門間職能明確劃分又相互合作，其中有4個部門負責體育技能培訓，分別是教育部、健康與社會福利部、勞動部和農業(yè)部；有3個部分負責體育休閑管理服務，分別是政部土地管理局、開墾局和國防部工程兵團；有3個部門負責社區(qū)體育，分別是當?shù)匚幕俊⑿蓍e與公園部和健康衛(wèi)生部；有1個部門負責體育設施規(guī)劃，是房產與城市建設部。

2.2 體育公共服務產品標準化

信息化發(fā)展為統(tǒng)一標準的制定和執(zhí)行創(chuàng)造了技術環(huán)境條件。發(fā)達國家在體育公共服務社會化改革中，著力于標準的制定，包括產品服務標準、服務區(qū)域建設標準、服務評價標準等。例如，在歐盟成立了歐洲標準化委員會，該委員主要負責歐盟成員國在產品(體育器材、設備)以及服務標準化的建設，以其制定的標準作為各成員國體育政策制定和體育公共服務實踐的依據(jù)。在美國，體育公共服務政策根據(jù)社區(qū)人口規(guī)模制定體育公共服務建設面積和數(shù)量等標準，為社區(qū)間體育資源的均衡化發(fā)展奠定了基礎；并通過聯(lián)邦和各州制定法律法規(guī)對體育公共服務進行法律控制與管理，規(guī)范體育公共服務市場秩序。在日本，政府根據(jù)不同地區(qū)人口分布和體育需求，制定體育設施配備標準，引導各地體育設施的建設方向和進程，為體育公共服務供給進行規(guī)范。標準化實施的效果需要完善的評價監(jiān)督機制來提供保障。在美國，政府引入第三方機構對體育公共服務進行監(jiān)督管理，以確保服務評價的公平公正，第三方機構一般建立了一套完善的評價體系并具有豐富的評價經驗。在以嚴謹著稱的德國，設有類似于德國體育運動會議這樣的專門監(jiān)督、評估組織，對國內體育發(fā)展各方面進行監(jiān)督。法國以法律形式規(guī)定了多部門制定標準、參與評估的體系。英國體育公共服務的市場化程度在世界范圍內也處于較高水平，政府非常重視對體育公共服務市場的監(jiān)管，甚至為了舉辦一場“能消費得起的運動會”對賽事門票進行嚴格管理，保證低收入群體觀看比賽的權利[7]。

2.3 體育公共服務供給社會化

體育公共服務體系社會化核心是供給社會化，西方各國采取了一系列措施，豐富供給主體，吸引市場與非營利性社會組織參與體育公共服務供給，增加服務供給量，并允許部分供給市場化運作，不僅有效滿足了各類需求，還確保了在市場失靈的情況下由政府進行協(xié)調，保障體育公共供給的穩(wěn)定。發(fā)達國家體育公共服務供給社會表現(xiàn)在兩個方面，一是供給主體社會化，二是服務供給有限市場化。供給主體社會化相對容易理解，就是改變過去單純依賴政府供給，拓展供給來源，允許市場與非營利性社會組織通過競爭作為供給主體參與體育公共服務。而有限市場化是服務運作在政府和市場相結合下市場化。在美國，聯(lián)邦政府除對特定對象進行一定的財政資金資助外，很少參與體育公共服務直接供給。美國SMG公司對63個體育館和7個體育場進行市場化經營，提供包括游泳、網球甚至中國武術在內的多項公共體育服務，2015年上半年實現(xiàn)利潤5600多萬美元[8]，保證了供給主體的健康發(fā)展。在英國，大部分場館實現(xiàn)市場化運作，但是運作稍有區(qū)別，比如利勒舍爾體育中心(屬于英國體育理事會)對公眾開發(fā)的時間只是每天下午，且象征性收取40便士/人，價格相對較低；但是私人投資范疇的體育俱樂部具有公司性質，以營利為目，其所屬的體育設施收費相對就較高。日本的體育公共服體系社會化改革經驗也是值得借鑒的，從1972年開始，投入了大量資金進行體育公共設施建設，其中由國家投資建設的普通羽毛球場地、籃球場地、排球場地、游泳池等均對公眾免費開放，而社區(qū)體育中心的一些高檔健身館、劍道館僅為滿足個性需要而建，引進了市場化運作，需要公眾付費使用。

2.4 體育公共服務資源配置均等化

體育公共服務資源配置包括區(qū)域分配、城鄉(xiāng)分配、服務群體分配等方面。體育公共服務資源配置均等化是減輕體育公共服務體系社會化改革阻力的重要保障措施，所以發(fā)達國家非常重視體育公共服務的均等化發(fā)展，主要體現(xiàn)為財政資金投入均等化、服務群體均等化。在財政資金投入均等化方面，發(fā)達國家普遍采用橫縱結合的財政轉移支付手段，保證不同地區(qū)間財政體育資金支出基本均等，為地區(qū)間體育公共服務均等化發(fā)展奠定物質基礎。美國是最早進行這種嘗試的國家，通過政策法規(guī)等平衡不同經濟水平地區(qū)體育公共服務資金支出。美國《健康公民2000》中規(guī)定，各社區(qū)體育公共服務應該是一致的，不能因為經濟發(fā)展水平不同而出現(xiàn)差異，并予以供給定量化標準，如每1000人建設4英畝開放式休閑公園等，在建設過程中，社區(qū)資金不足的部分由政府通過專項基金予以解決。另外，美國各聯(lián)邦州政府也會根據(jù)州內實際制定不同的政策以促進體育公共服務均等化，如弗羅里達州規(guī)定，通過財政撥款或與市場向結合的措施支持建設資金短缺的社區(qū)；新澤西州則規(guī)定，通過專項基金均衡社會體育公共服務發(fā)展。在加拿大，政府采用財政支付轉移方式，平衡不同財政收入省份的公共服務支出能力，轉移支付的力度根據(jù)不同省份的情況分別進行特別規(guī)定，確保公民享受到基本均等的體育公共服務。在服務群體均衡化方面，體育公共服務目標是提供公平參與體育活動的機會，所以在體育公共服務體系社會化改革中，各國非常關注重點或特殊群體的體育需求，從服務人的方面推進體育公共服務發(fā)展均等化。美國特別重視針對老人、婦女和殘疾人等特殊群體的體育公共服務供給，不僅通過多渠道資金供給建設專業(yè)體育器材設施，還配備專業(yè)的健身指導員提供專業(yè)化體育指導，尤其是對初次健身的老人，要進行嚴格的健康診斷，根據(jù)診斷報告制定健身計劃并進行追蹤記錄。在日本，老年人也會由體育指導員根據(jù)其身體狀況等進行專業(yè)體育指導，推薦具體鍛煉項目。

3 西方經驗對我國體育公共服務體系建設的啟示

3.1 轉變政府職能是體育公共服務體系建設的前提

轉變政府職能，即是將全能型政府轉變?yōu)榉招驼?，充分服務市場和社會主體，使其更大程度上滿足我國體育公共服務發(fā)展需要。這就要求政府重新認識自身在體育公共服務體系中的角色、發(fā)揮的作用，然后通過完善的制度體制和保障機制予以支撐，通過政府職能轉變，進行管理分權，并加強不同部門間的共同協(xié)作，使政府能將更多精力投入到重要資源中去，提高體育公共服務效率和質量。

域外諸多國家進行的體育公共服務體系社會化改革，首先是通過政府職能轉變，加強政府部門之間、政府與市場和非營利性社會組織間的合作，將政府從全能型困境中解脫出來，僅僅作為財政支持者，體育公共的直接提供和管理更多依賴市場和非營利性社會組織，這種轉變不僅解決了政府資金不足無法滿足大眾不斷豐富的體育需求的問題，還促進了體育公共服務的制度創(chuàng)新，提高了體育公共服務的效率和效果。在新時代背景下，人民日益增長的體育文化需求對體育公共服務供給提出了更高更多的要求，“強政府，弱社會”的模式，以及在此模式下的政府體育公共服務的管理幅度、能力和效率已無法滿足時代發(fā)展的需要。為此，應借鑒域外“弱政府，強社會”的模式，加快推進政府職能根本轉變。首先，應建立健全制度體制。通過法律制度，明確政府部門職權，將部分管理職能賦予市場與非營利性社會組織，充分發(fā)揮市場作用，與政府作用互為補充。其次，應強化政府和社會的監(jiān)督保障機制。由于政府管理職能的下放，市場與非營利性社會組織具有更強的獨立性和參與度，監(jiān)督保障機制有助于規(guī)范其市場行為，避免出現(xiàn)損害社會公共利益的行為。再次，應加強多部門合作。

3.2 實施標準化是體育公共服務體系建設的關鍵

體育公共服務標準化是指在滿足人們體育公共需求，為實現(xiàn)體育公共服務均衡化目標，對體育場館設施、體育組織、體育活動、體育評價等活動而制定的一系列標準，以規(guī)范各主體行為、提高公共服務效益的過程[9]。體育公共服務標準化是體育公共服務均衡化的必然選擇。西方發(fā)達國家注重標準制定和評價機制體制的建立。目前，世界大部分產品服務的國際標準大都是采用發(fā)達國家相關標準。在產品服務標準上建立的優(yōu)勢，使得發(fā)達國家國際競爭中具有重要的話語權。發(fā)達國家在體育公共服務領域也十分注重標準化建設，像歐盟、日本等均制定了體育器械、體育設施的建設標準，為服務供給提供了依據(jù)；同時配套建立評價監(jiān)督機制，對體育公共服務進行標準化評價，起到監(jiān)督反饋作用。

長期以來，我國體育界對標準化建設的意義認識不深，對標準化建設價值和重要性認識不夠，對標準化理論的研究不足，使得標準化建設表現(xiàn)出結構化缺失和標準質量偏低的問題，加上監(jiān)督評價機制的不完善，標準執(zhí)行效果得不到有效監(jiān)督。對此，應借鑒域外國家體育公共服務標準化建設經驗，加強對體育公共服務標準化理論的研究，包括對發(fā)達國家已有體育公共服務標準的研究，提高對標準化價值和重要性認識程度；建立我國體育公共服務標準，制定體育公共服務產品供給標準，為均衡化發(fā)展創(chuàng)造良好條件。健全評價監(jiān)督機制，制定完善的評價體系，對標準化建設進行定期或不定期的追蹤評價，做出客觀公正的評判，為標準化建設提供改進建議。誠然，體育公共服務標準化建設，還需要全社會的參與監(jiān)督。

3.3 供給主體多元化是體育公共服務體系建設的保證

西方發(fā)達國家在供給主體多樣化方面已經探索出各自的路徑，普遍采用并且行之有效的方法是，鼓勵市場與非營利性社會組織參與到體育公共服務中，并賦予其較強的獨立性，促進其公開、公平、公正參與體育公共服務提供與管理，降低政府在體育公共服務中的定價主導地位，通過政府購買服務或服務委托推進體育公共服務的有限市場化?，F(xiàn)階段，我國體育公共服務供給主要依賴于政府，包括國家層面和地方層面，社會化發(fā)展不足。其原因在于經濟和政治體制改革還不徹底，使得體育公共服務社會化改革脫離實際，沒有形成有效的供給競爭機制，反而成為了體育管理系統(tǒng)內瓜分利益的推力和手段，對此現(xiàn)象，我們稱之為市場化不足；還有一種現(xiàn)象，各級政府和體育行政管理部門出于財政壓力和人員編制等問題考慮，將一些基礎性公益性的體育公共服務市場化，導致體育公共服務供給失衡，矛盾沖突加劇，我們稱之為市場化過度。對此，豐富體育公共服務供給，既應通過供給主體多元化增加體育公共服務供給，也應加強對供給主體和行為范圍的規(guī)范與限制。借鑒西方發(fā)達國家有限市場化模式，對于基礎性公益性的體育公共服務，仍然由政府主導供給，以保證資源使用的可進入性、普及性和公平性；其他部分體育公共服務可通過政府購買服務的形式，鼓勵社會資本參與體育公共服務提供；部門體育服務可通過特許經營或委托經營等形式由市場與非營利性社會組織提供與管理，提高服務效益，在滿足中高階層體育需求的同時，提高體育公共服務對市場與非營利性社會組織的吸引力。

3.4 促進均等化是體育公共服務體系建設的目標

體育公共服務的目標是通過公共服務供給使越來越多的國民參與到體育活動中來，讓所有民眾機會均等地享受體育公共服務。均等化體現(xiàn)為區(qū)域均等化、城鄉(xiāng)均等化、服務主體均等化等方面。推進體育公共服務均等化，有助于緩解我國區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題。

西方發(fā)達國家非常注重均等化發(fā)展，在體育公共服務供給中，專門針對老人、兒童、殘疾人等特殊群里的特殊需求，提供專業(yè)化的體育公共服務；針對區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，制定相應的扶持政策確保將更多的財政資金向更需要的地區(qū)傾斜。相比之下，我國體育公共服務供給不均衡矛盾較為突出：區(qū)域間投入和分布不均衡，東部經濟發(fā)達區(qū)域集中了更多的體育公共資源，中西部地區(qū)體育公共供給遠遠少于東部地區(qū)；城鄉(xiāng)間投入和分布不均衡，城市集中了更多的體育公共服務，通過賽事帶動、國家和地方財政投入等原因，更多的體育公共服務留在了城市，農村享受到的體育公共服務相對較少；服務群體不均衡，我國體育公共服務供給中，對于特殊群體的考慮不足，比如社區(qū)健身設施建設缺乏針對老人、兒童和殘疾人等群體的考慮等。隨著我國老齡化社會的到來、全民健身計劃的出臺，促進均等化已成為我國體育公共服務體系建設的重要任務目標。借鑒域外經驗，應調整中央和地方財政體育支出結構。中央政府應加大財政體育資助資金在中西部地區(qū)和農村地區(qū)的投入比例，地方政府應加大財政體育資助資金在轄內不發(fā)達地區(qū)和農村地區(qū)的投入比例，解決相應地區(qū)體育公共服務資金短缺的問題，縮小區(qū)域間和城鄉(xiāng)間差距。政府財政資金應更多得投入到公益性體育公共服務上，加大對老人、殘疾人等特殊群體體育公共服務的支出責任，以均衡不同服務群體間的投入。

4 結語

體育公共服務管理分權化，體育公共服務產品標準化，體育公共服務供給社會化，體育公共服務資源配置均等化，是域外特別是西方發(fā)達國家體育公共服務建設的基本經驗。相比之下，我國體育公共服務長期由政府主導，“政府家長制”痕跡明顯。這種模式在體育公共服務發(fā)展初期，有利于集中財力、物力和人力建設體育公共服務體系，有利于體育公共服務資源的有效配置，但在新時代背景下，由于體育需求多元化與體育公共服務供給不均衡不充分的矛盾日益加劇，導致政府負擔過重，管理效率和質量明顯下降，加之長期形成的“政府依賴”綜合癥根深蒂固，導致我國體育公共服務體系還不完善、存在諸多短板。為此，我們應借鑒域外體育公共服務體系建設的經驗，加快轉變政府職能，積極推進體育公共服務產品標準化，著力建構和形成體育公共服務供給社會化、多元化、均等化的發(fā)展格局，以滿足國民日益增長的多樣化體育需求。