（江蘇醫(yī)藥職業(yè)學(xué)院 江蘇鹽城 224001）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,預(yù)算管理作為高校財(cái)務(wù)管理的核心和關(guān)鍵,是各高校開展各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù),其管理水平的高低將直接影響各項(xiàng)資金的使用效益,直接關(guān)系到高校各項(xiàng)事業(yè)計(jì)劃的順利開展。隨著我國高等教育的快速發(fā)展,高校與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益融合,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜,經(jīng)費(fèi)來源渠道也日趨多元化,但高校發(fā)展仍然受到辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足和資金使用效率不高的制約。新預(yù)算法的頒布實(shí)施,對(duì)高校的預(yù)算管理提出了新的要求,高校亟需加強(qiáng)預(yù)算管理,優(yōu)化資源配置。

一、高校預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制內(nèi)容不完整。高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度要求高校將學(xué)校全部的收入和支出納入預(yù)算統(tǒng)一核算、集中管理。但在實(shí)際工作中,許多高校在編制年度預(yù)算時(shí),由于各種原因并未將全部收支納入學(xué)校預(yù)算,如科研經(jīng)費(fèi)收入,由于不能準(zhǔn)確確定其來源與金額,很多學(xué)校沒有將其列入預(yù)算；再比如一些部門多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出體外循環(huán),脫離了預(yù)算的監(jiān)管。由于預(yù)算編制的不全面,收支預(yù)算與學(xué)校實(shí)際相脫節(jié),隨著預(yù)算的執(zhí)行,學(xué)校將不得不調(diào)整預(yù)算,導(dǎo)致預(yù)算超支和預(yù)算外項(xiàng)目較多,難以真正發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

（二）預(yù)算編制方法不合理。隨著國家預(yù)算體制改革的深化,編制財(cái)務(wù)預(yù)算時(shí)高校開始實(shí)行零基預(yù)算,但是相對(duì)于增量預(yù)算法的操作簡便,零基預(yù)算法對(duì)真實(shí)和可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、經(jīng)驗(yàn)豐富的預(yù)算編制人員、全面的預(yù)算內(nèi)容等方面有著嚴(yán)格的要求,需要預(yù)算編制人員付出更多的時(shí)間和精力,實(shí)施起來困難重重。許多高校在編制預(yù)算時(shí),缺乏對(duì)年度發(fā)展目標(biāo)和工作任務(wù)所需資金的量化分析和科學(xué)論證,編制過程中缺少與具體部門的溝通、協(xié)調(diào)和反饋程序,確定的預(yù)算收支水平不以具體部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需求為基礎(chǔ),導(dǎo)致編制出來的預(yù)算往往脫離實(shí)際,難以執(zhí)行,無法指導(dǎo)實(shí)際工作。

（三）預(yù)算執(zhí)行剛性不足。預(yù)算一經(jīng)確定,高校各責(zé)任主體應(yīng)該嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,自覺維護(hù)預(yù)算管理的嚴(yán)肅性、有效性和權(quán)威性。但是在實(shí)際工作中,許多高校尚未建立科學(xué)有效的預(yù)算管理制度,普遍存在重預(yù)算輕執(zhí)行的傾向,執(zhí)行中有章不循,隨意更改,預(yù)算指標(biāo)沒有約束力。部分高校在編制預(yù)算時(shí),沒有細(xì)化編制,大量資金沒有明確到具體的部門和項(xiàng)目,預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)后,資金使用權(quán)掌握在部門負(fù)責(zé)人手中,財(cái)務(wù)部門難以控制其行為,項(xiàng)目資金被擠占、截留、挪用甚至虛列支出的情況屢屢發(fā)生,造成學(xué)校資金流向與控制脫節(jié),預(yù)算管理難以落到實(shí)處。

（四）考核評(píng)價(jià)體系不健全。預(yù)算考核評(píng)價(jià)工作是預(yù)算管理體系的重要組成部分,為預(yù)算執(zhí)行與控制的正常運(yùn)行提供了可靠保證。高校通過預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系,可以考核評(píng)價(jià)內(nèi)部預(yù)算責(zé)任部門的預(yù)算執(zhí)行情況,充分調(diào)動(dòng)各個(gè)二級(jí)預(yù)算單位的積極性,優(yōu)化學(xué)校資源配置?，F(xiàn)階段許多高校尚未建立科學(xué)完善的預(yù)算績效考核評(píng)價(jià)體系,還停留在以預(yù)算投入為主的傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念上,更多的關(guān)注預(yù)算完成情況的管理,忽視了對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考核評(píng)價(jià),致使預(yù)算難以發(fā)揮激勵(lì)和引導(dǎo)作用,進(jìn)而影響到學(xué)校預(yù)算目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。

（五）預(yù)算實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督。各高校在預(yù)算管理中雖然都建立了監(jiān)督管理制度,但許多高校的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制尚不健全。一是二級(jí)單位在預(yù)算管理中的權(quán)利和義務(wù)不明晰,許多二級(jí)單位負(fù)責(zé)人享有預(yù)算支出的審批權(quán)利,但沒有明確其組織收入、承擔(dān)支出效果的責(zé)任,致使預(yù)算監(jiān)督管理制度難以落到實(shí)處。二是預(yù)算實(shí)施中缺乏對(duì)執(zhí)行情況的跟蹤與分析,缺乏預(yù)算事前、事中、事后的內(nèi)部審計(jì)制度,學(xué)校對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果難以全面掌握,無法及時(shí)有效地控制和調(diào)整預(yù)算。三是預(yù)算績效評(píng)價(jià)考核不到位,對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況較好的部門沒有獎(jiǎng)勵(lì),執(zhí)行較差的部門也沒有懲罰,二級(jí)預(yù)算單位缺乏對(duì)預(yù)算控制的動(dòng)力。

二、高校預(yù)算管理問題的原因分析

（一）預(yù)算制度改革滯后。首先,高校的工作計(jì)劃與預(yù)算編制在時(shí)間和內(nèi)容上存在脫節(jié)的問題,很多項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需要學(xué)校通過專項(xiàng)報(bào)告申請(qǐng)另行追加,財(cái)政部門對(duì)這些追加的經(jīng)費(fèi)往往在年底給予撥付,追加或調(diào)整的這類經(jīng)費(fèi)在很大程度上將對(duì)學(xué)校下一年度的工作計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)預(yù)算產(chǎn)生影響。其次,公辦的高校缺乏辦學(xué)自主權(quán),不論是招生計(jì)劃還是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)都取決于上級(jí)主管部門,難以對(duì)學(xué)校事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行長期規(guī)劃,致使學(xué)校對(duì)下年支出預(yù)算缺乏前瞻性、科學(xué)性的預(yù)測(cè)。最后,高校收入來源日趨多元化,采取多種方式進(jìn)行創(chuàng)收,但是由于管理制度的不健全,一些部門為了私利瞞報(bào)、少報(bào)創(chuàng)收收入,造成這部分收入和相應(yīng)支出的體外循環(huán),脫離了預(yù)算的監(jiān)管。

（二）預(yù)算管理觀念守舊。傳統(tǒng)的高校預(yù)算管理以投入為導(dǎo)向,更多關(guān)注的是預(yù)算投入,忽視了預(yù)算執(zhí)行效果,這就導(dǎo)致學(xué)校包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考核評(píng)價(jià)在內(nèi)的預(yù)算管理都在圍繞投入進(jìn)行管理,學(xué)校的預(yù)算工作側(cè)重于在預(yù)算執(zhí)行過程中的控制,主要關(guān)注預(yù)算支出項(xiàng)目的正確與否,忽視了預(yù)算執(zhí)行效果與預(yù)算目標(biāo)的比較分析。高校作為與企業(yè)不同的事業(yè)單位,教職工收入的高低與預(yù)算工作的優(yōu)劣、與預(yù)算執(zhí)行的效果沒有掛鉤,導(dǎo)致學(xué)校缺乏加強(qiáng)預(yù)算管理的動(dòng)力。

（三）預(yù)算松弛現(xiàn)象較為嚴(yán)重。預(yù)算松弛是指最終確定的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與最優(yōu)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之間的差異,它是預(yù)算執(zhí)行者基于自身利益,利用學(xué)校不同管理層之間的信息不對(duì)稱,蓄意放寬預(yù)算標(biāo)準(zhǔn),從而形成有利于自身的現(xiàn)象。預(yù)算松弛雖有利于部門和個(gè)人實(shí)現(xiàn)目標(biāo),然而它對(duì)學(xué)校的消極影響是十分巨大的,會(huì)導(dǎo)致部門之間協(xié)調(diào)運(yùn)行困難和資金使用的混亂,主要表現(xiàn)為:一是編制預(yù)算時(shí)資金投入沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目,加之許多學(xué)校的部門負(fù)責(zé)人預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng),擠占、挪用、截留項(xiàng)目資金甚至虛列支出的情況屢屢發(fā)生。二是學(xué)校尚未建立科學(xué)的預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系來對(duì)預(yù)算松弛行為進(jìn)行約束,致使一些部門從自身利益出發(fā),搶占預(yù)算資源,重復(fù)購置資產(chǎn),甚至出現(xiàn)一些項(xiàng)目預(yù)算資金大量結(jié)余,而真正需要資金的項(xiàng)目卻得不到預(yù)算或預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排不足的現(xiàn)象,加重了學(xué)校資金分配的矛盾。

（四）預(yù)算參與程度較低。理想狀態(tài)下的預(yù)算參與是各級(jí)部門和所有員工都能廣泛地參與預(yù)算過程。但是由于許多高校預(yù)算管理制度不健全,預(yù)算申報(bào)程序不明確,預(yù)算實(shí)際上主要由財(cái)務(wù)部門編制,教學(xué)、科研、行政和后勤等部門缺乏主動(dòng)參與預(yù)算編制的積極性,只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算指標(biāo),預(yù)算參與程度較低,致使本部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需求不能在預(yù)算中得到真實(shí)反映,學(xué)校在實(shí)際執(zhí)行預(yù)算過程中被迫不斷更改、追加預(yù)算,致使預(yù)算管理難以落到實(shí)處。

三、完善高校預(yù)算管理的方法

針對(duì)高校預(yù)算管理中存在的編制、執(zhí)行、考核等方面的問題,有必要采取措施加強(qiáng)預(yù)算管理,建立預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和監(jiān)督“四位一體”的高校預(yù)算管理體系,以提高預(yù)算管理水平,更好地服務(wù)于學(xué)校的改革和發(fā)展。

（一）完善預(yù)算管理體制。預(yù)算管理體制的好壞直接影響著預(yù)算管理的效果,要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理,就需要對(duì)高校的預(yù)算管理體制進(jìn)行調(diào)整,建立職責(zé)明確、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的多層次預(yù)算管理體制。學(xué)校應(yīng)建立以黨政聯(lián)席會(huì)議為核心,由校長直接領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定學(xué)校預(yù)算方面的規(guī)章制度,審議批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算調(diào)整方案,對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督。學(xué)校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)可以下設(shè)預(yù)算管理、預(yù)算審計(jì)和業(yè)績考評(píng)辦公室,分別負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、控制和監(jiān)督,由其具體實(shí)施預(yù)算管理,對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和全過程的控制。學(xué)校各二級(jí)部門作為預(yù)算基層單位,在學(xué)校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本部門預(yù)算方案的擬定和組織實(shí)施。學(xué)校預(yù)算編制要在校領(lǐng)導(dǎo)的支持下,加強(qiáng)上下級(jí)之間、部門之間以及教職工之間的溝通與協(xié)調(diào),明確各級(jí)部門、每位教職工的權(quán)利和責(zé)任,實(shí)施全員預(yù)算管理,充分發(fā)揮部門和教職工參與預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。

（二）實(shí)施全面預(yù)算管理。高校應(yīng)實(shí)施全面預(yù)算管理,將整個(gè)學(xué)校的全部財(cái)務(wù)收支納入預(yù)算,利用預(yù)算分配、考核、控制學(xué)校內(nèi)部各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源,統(tǒng)籌安排業(yè)務(wù)活動(dòng)、籌資活動(dòng)、資金活動(dòng),以實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)。全面預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算由財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位繳款和其他收入預(yù)算組成,反映了高校在預(yù)算年度可能獲取的各項(xiàng)資金,構(gòu)成了高校預(yù)算年度可使用的辦學(xué)財(cái)力資源。支出預(yù)算反映了高校在預(yù)算年度開展各項(xiàng)教學(xué)、科研以及其他活動(dòng)的支出計(jì)劃,通常由業(yè)務(wù)預(yù)算、專門決策預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算構(gòu)成。通過實(shí)施全面預(yù)算管理,學(xué)?？梢詫⑺械氖杖牒椭С龆及凑帐聶?quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則列入預(yù)算,有效協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)學(xué)校對(duì)全部收支全過程、全方位的監(jiān)管,充分發(fā)揮資金的集聚效應(yīng)。

（三）改進(jìn)預(yù)算編制方法?？茖W(xué)的預(yù)算編制方法是保證高校預(yù)算管理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。高校應(yīng)改變?cè)械脑隽款A(yù)算編制方法,建立以零基預(yù)算法為基礎(chǔ),復(fù)式預(yù)算法和滾動(dòng)預(yù)算法相配合的預(yù)算編制體系。學(xué)校在編制預(yù)算時(shí),對(duì)于所有的預(yù)算支出都不以歷史情況為基礎(chǔ),一切從實(shí)際需要和可能出發(fā),從零開始,對(duì)支出的必要性和開支數(shù)額從根本上進(jìn)行研究分析。學(xué)校要科學(xué)地設(shè)定預(yù)算收支項(xiàng)目,制定支出綜合定額標(biāo)準(zhǔn),編制預(yù)算時(shí)盡量做到日常公用支出依據(jù)支出定額確定,人員經(jīng)費(fèi)按照學(xué)校人數(shù)確定、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按照項(xiàng)目確定,充分發(fā)揮教職工的積極性和創(chuàng)造性,科學(xué)合理使用資金；采用復(fù)式預(yù)算,按照先基本、后建設(shè)的原則,首先確保學(xué)校的經(jīng)常性支出,然后根據(jù)學(xué)校財(cái)力,安排建設(shè)性支出；在編制預(yù)算時(shí)可以采用滾動(dòng)預(yù)算法作為補(bǔ)充,以應(yīng)對(duì)學(xué)校復(fù)雜多變的辦學(xué)情況,使預(yù)算與實(shí)際情況相適應(yīng),提高預(yù)算的客觀性與準(zhǔn)確性。

（四）加強(qiáng)預(yù)算的全過程管理。為保證預(yù)算的有效執(zhí)行,高校各部門應(yīng)嚴(yán)格按照下達(dá)的預(yù)算使用經(jīng)費(fèi),杜絕無預(yù)算、超預(yù)算項(xiàng)目支出。預(yù)算中安排的項(xiàng)目,各責(zé)任主體必須嚴(yán)格執(zhí)行,規(guī)范預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用,強(qiáng)化預(yù)算約束,杜絕擅自變更預(yù)算、追加預(yù)算或透支的行為；在學(xué)校運(yùn)行過程中的無預(yù)算或超預(yù)算項(xiàng)目,其經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)按照規(guī)定的程序和權(quán)限辦理預(yù)算調(diào)整手續(xù),經(jīng)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行,確保預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。學(xué)校需加強(qiáng)預(yù)算的全過程管理,建立健全預(yù)算控制制度,對(duì)預(yù)算進(jìn)行全方位的控制,把預(yù)算控制覆蓋到所有的部門和崗位,滲透到學(xué)校的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),除了事中、事后的管理措施,更要有事前的控制手段。

（五）建立健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系。高校應(yīng)建立健全預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系,分析評(píng)價(jià)學(xué)校各責(zé)任主體的工作績效,以各責(zé)任主體的工作目標(biāo)為基礎(chǔ),遵循短期目標(biāo)與長期目標(biāo)相結(jié)合、財(cái)務(wù)量度與非財(cái)務(wù)量度相結(jié)合,既要考核經(jīng)費(fèi)的支出情況,也要綜合考慮其他方面的績效。高校預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建可以采用平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績效指標(biāo)法,從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部運(yùn)作、發(fā)展四個(gè)角度,將學(xué)校的戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值。通過這四個(gè)互相影響、各有側(cè)重的考核指標(biāo),將學(xué)校目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)和學(xué)校活動(dòng)聯(lián)系起來,尋求學(xué)校內(nèi)部與外部績效層面之間的平衡。學(xué)校根據(jù)各個(gè)責(zé)任主體的自身定位和特點(diǎn),在每個(gè)方面提取關(guān)鍵績效指標(biāo),共同構(gòu)成學(xué)校的預(yù)算績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高校通過這些關(guān)鍵績效指標(biāo),可以評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,激勵(lì)和引導(dǎo)各責(zé)任主體的行為,有助于衡量、培植和提升學(xué)校的核心能力。

（六）實(shí)施預(yù)算考核和監(jiān)督。高校應(yīng)建立預(yù)算績效考核制度,明確考核的內(nèi)容和方法,制定完善可行的指標(biāo),考核和評(píng)價(jià)部門預(yù)算支出取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。部門年度考核應(yīng)與部門預(yù)算申報(bào)、工作目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行績效掛鉤,并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)增收節(jié)支、資金使用效益高、預(yù)算執(zhí)行情況較好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)預(yù)算超支、資金使用效益低、預(yù)算執(zhí)行情況較差的部門則督促改進(jìn)。高校應(yīng)建立事前、事中、事后的預(yù)算審計(jì)制度,綜合運(yùn)用各種審計(jì)方法和手段,加大對(duì)預(yù)算支出的合理性和效益性審計(jì)的力度,檢查預(yù)算執(zhí)行過程中的違規(guī)情況,全面分析預(yù)算資金的業(yè)務(wù)運(yùn)行,剖析問題的原因,不斷促進(jìn)預(yù)算資金使用效率和效益的提高。