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一、高速公路建設(shè)項目融資面臨的主要困境

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,我國高速公路建設(shè)也進入了快車道,高速公路建設(shè)項目持續(xù)開展、高速公路里程顯著增加。然而,當(dāng)前我國大多數(shù)高速公路管理單位的融資方式遠不能滿足高速公路的發(fā)展需要,主要面臨著以下幾個方面的困境:

（一）融資渠道較為單一

高速公路建設(shè)項目需要巨大的資金投入,因而有著龐大的資金籌集需求。當(dāng)前我國高速公路建設(shè)項目的資金來源主要是銀行貸款和政府投資。據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計,2016年度銀行貸款占我國高速公路投資總額的63.5%,財政性資本金和非財政性資本金分別占17.0%和14.0%,其他債務(wù)本金占5.5%。可見,當(dāng)前我國高速公路建設(shè)項目過分依賴于銀行貸款,而銀行貸款資金易受經(jīng)濟形勢和國家宏觀調(diào)控政策因素的影響,放貸不穩(wěn)定因素多,資金籌集往往得不到有效保障。過于單一的融資渠道嚴重阻礙著高速公路建設(shè)項目的財務(wù)資金管理和籌融資剛性需求,也容易造成資產(chǎn)負債率過高,增加了行業(yè)金融風(fēng)險和具體建設(shè)項目的財務(wù)風(fēng)險。

（二）融資成本過高

資金籌集本應(yīng)是市場交易行為,但在龐大的資金籌集需求壓力下,高速公路建設(shè)項目的資金使用者為了獲得資金使用權(quán),往往付出了巨額的融資成本。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:在2016年度和2017年度高速公路支出中,償還債務(wù)利息支出平均占到高速公路支出總額的27%左右?？梢?高速公路管理單位為建設(shè)項目資金付出了巨大的融資成本,造成了高速公路建設(shè)項目運營成本高、債務(wù)負擔(dān)重的不良現(xiàn)象,導(dǎo)致高速公路建設(shè)項目的資產(chǎn)縮水嚴重。另外,隨著我國機構(gòu)改革的不斷深化,許多高速公路管理單位事業(yè)性單位轉(zhuǎn)為企業(yè)性質(zhì)的單位。因此,政府的資金優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)扶持政策和銀行低息貸款等政策在機構(gòu)轉(zhuǎn)型之后便無法享受,這又極大地增加了資金籌措的難度與融資成本。

（三）建設(shè)項目財務(wù)風(fēng)險較大

過于單一的融資渠道使得高速公路建設(shè)項目在日?；I資投資與經(jīng)營中,存在著以下幾個方面的風(fēng)險:(1)資金籌集過分依賴銀行貸款產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險和行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險,嚴重影響著高速公路管理單位的長久健康發(fā)展；(2)高速公路投資回收期長,還貸時間長,債務(wù)壓力大,容易導(dǎo)致信用風(fēng)險；(3)高速公路管理單位的企業(yè)性質(zhì)要求其以盈利為目的,而高速公路作為國民經(jīng)濟發(fā)展中重要的基礎(chǔ)設(shè)施,又承擔(dān)著一定的社會公益責(zé)任,具有社會公益性和盈利性的雙重特點。因此,高速公路作為社會民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施,易受政府的行政干預(yù)；特別是有些地方政府在發(fā)展本地經(jīng)濟的地方保護主義理念指引之下,盲目求大求全,使得高速公路的投資建設(shè)項目缺乏科學(xué)性,在盲目投資擴張中產(chǎn)生巨大的債務(wù)風(fēng)險。

（四）缺乏吸引社會資本參與的配套優(yōu)惠政策

高速公路投資周期長,短期收益率低,需要保障社會資本參與方的一定程度收益才能對社會資金產(chǎn)生吸引力。一般情況下,市場資本在投資高速公路建設(shè)當(dāng)中,要求的投資收益率為10%以上。而現(xiàn)實中大多數(shù)高速公路建設(shè)項目的投資收益率偏低,又缺乏財政、稅收、貸款等配套優(yōu)惠政策,難以吸引社會資本投入高速公路建設(shè)項目,造成社會資本投入高速公路建設(shè)項目的積極性不高,無法滿足高速公路建設(shè)項目龐大的資金需求。

二、高速公路建設(shè)項目實施PPP融資模式的優(yōu)勢

高速公路建設(shè)項目中應(yīng)用PPP模式融資能以更低的成本、更健康的融資結(jié)構(gòu)向公眾提供高質(zhì)量的高速公路交通服務(wù),大大提高了公共服務(wù)的效率。在高速公路建設(shè)項目運營期,PPP融資模式既能充分發(fā)揮政府優(yōu)勢,降低高速公路項目運營成本,又能整合私營部門資金、專業(yè)、技能等資源,從而共同提供更高質(zhì)量的高速公路交通服務(wù)。

（一）緩解高速公路建設(shè)資金壓力，改善建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)

長期以來,高速公路建設(shè)項目融資以銀行貸款為主,給高速公路的后續(xù)發(fā)展帶來了諸多不利影響。而PPP融資模式可以大大緩解高速公路建設(shè)項目資金壓力,改善以銀行貸款為主的融資模式和資金來源結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)移融資風(fēng)險,確保建設(shè)項目的順利實施。PPP融資模式不僅能有效滿足高速公路建設(shè)項目資金需求,而且可以降低高速公路單位的資產(chǎn)負債率,在有效降低其資金成本和債務(wù)負擔(dān)的同時,又可以提升其后續(xù)的融資能力。

（二）為社會資本提供投資渠道，獲得合理回報

高速公路建設(shè)項目PPP融資模式可以吸引巨大的民間社會資本參與高速公路建設(shè)項目,為社會閑置資本提供安全穩(wěn)妥的投資渠道,又能避免社會資本閑置而產(chǎn)生的巨大浪費和貨幣貶值。同時,在高速公路項目中應(yīng)用 PPP模式又可以為社會資本提供持續(xù)穩(wěn)定的收益,為社會資本參與方帶來合理的投資回報,從而實現(xiàn)雙方或多方的互利共贏。高速公路主管部門可以通過授予社會資本建設(shè)高速公路項目的特許經(jīng)營權(quán),允許社會資本在高速公路完工后,以收取通車費的形式獲得項目利潤。

（三）高速公路主管部門與社會資金優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)

在高速公路建設(shè)項目中運用PPP融資模式,高速公路主管部門與社會資金提供方之間秉承的是一種優(yōu)勢互補、風(fēng)險共擔(dān)的原則。根據(jù)風(fēng)險的性質(zhì)和可控程度,由最適合控制該風(fēng)險的一方承擔(dān)。在PPP模式的風(fēng)險共擔(dān)機制下,既能發(fā)揮高速公路主管部門宏觀調(diào)控的作用,又能夠充分發(fā)揮社會資本資金靈活的優(yōu)勢、先進管理方式、技術(shù)經(jīng)驗等長處。在高速公路主管部門與社會資本方之間形成一種風(fēng)險共擔(dān)、優(yōu)勢互補的機制,降低項目投資運營的風(fēng)險,實現(xiàn)參與方的共贏合作。

三、高速公路建設(shè)項目運用PPP模式融資的對策建議

（一）在充分評估的基礎(chǔ)上逐步展開

雖然PPP融資模式有著緩解高速公路建設(shè)項目的融資壓力、改善資金來源結(jié)構(gòu)、為社會資本提供投資渠道等多種優(yōu)勢,并不是所有高速公路建設(shè)項目都適合PPP融資模式。因此,高速公路管理單位應(yīng)詳細分析每一個高速公路建設(shè)項目的自身特殊性,并評估其具體情況是否適宜以PPP模式開展,避免盲目采用PPP模式。

（二）注重合作伙伴的選擇與后期合作

高速公路建設(shè)項目投資周期長,合作伙伴一旦選定,在長達10—30年的期限內(nèi),高速公路管理單位與其合作伙伴的合作關(guān)系將持續(xù)保留。因而,需要選擇相互包容、合作順暢的優(yōu)秀社會資本合作伙伴。所以,在推行PPP融資模式的過程中,必須充分考察社會資本方的經(jīng)濟實力、管理實力、社會信譽評價,在深入了解的基礎(chǔ)上再進一步談判協(xié)商,確保未來期限內(nèi)的合作平穩(wěn)有序進行,保障雙方合理利益的實現(xiàn)。

（三）保證項目管理的專業(yè)化和精細化水平

高速公路建設(shè)項目涉及面廣而繁雜,需要專業(yè)人才從事運營和管理工作,這就需要社會資本方有專業(yè)的團隊來為建設(shè)項目提供專業(yè)化和精細化服務(wù)。高速公路主管部門在PPP項目中有著決策者與執(zhí)行者的雙重身份,其必須介入到PPP項目的監(jiān)管中,要按照有關(guān)規(guī)定開展招投標工作,協(xié)調(diào)項目各方關(guān)系,明確各方責(zé)任。在職責(zé)分明的前提下,不斷評估與檢查社會資本方團隊的專業(yè)勝任能力,保證高速公路建設(shè)項目中社會資本方團隊實施精細化、專業(yè)化管理。

（四）加強高速公路建設(shè)項目風(fēng)險管理

高速公路項目應(yīng)用PPP模式的同時也要面臨著市場競爭所帶來的風(fēng)險,特別是在航空、鐵路等交通方式快速發(fā)展的背景下,高速公路所面臨的競爭愈發(fā)激烈,其發(fā)展環(huán)境有逐步惡化的趨勢。為此,高速公路建設(shè)項目運用PPP模式必須做好項目的可行性分析和高速公路建設(shè)項目的整體規(guī)劃,高速公路主管部門與社會資本方必須做好風(fēng)險管理工作,加強技術(shù)風(fēng)險控制和項目管理,降低建設(shè)項目的資本市場風(fēng)險。

四、A省高速公路建設(shè)項目PPP融資模式運用的案例分析

（一）A省高速公路建設(shè)概況及案例背景

根據(jù)《2016年A省收費公路統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示,2016年度A省高速公路里程達4 805公里,占A省收費公路里程的99.2%,其中,A省政府還貸高速公路里程3 994.1公里,經(jīng)營性高速公路里程810.9公里。2016年度A省收費公路通行費收入為139.9億元,支出總額為294.5億元,通行費收支缺口154.6億元,較2015年底增加13.5億元,增長9.6%。截至2016年底,A省收費公路累計建設(shè)投資總額為3 860.8億元,較2015年底增加40.4億元,增長1.1%。A省高速公路項目建設(shè)資金十分依賴于銀行貸款,2016年度,A省收費公路支出中,償還債務(wù)本金支出118.9億元,償還債務(wù)利息支出105.1億元,分別占政府還貸公路支出總額的48.2%、42.5%。可見,過分依賴于銀行貸款不僅會使A省高速公路集團公司產(chǎn)生經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險,其巨大的融資成本也給高速公路集團公司帶來沉重的運營壓力。因此,A省高速公路集團公司優(yōu)化其籌融資結(jié)構(gòu),通過籌融資模式的轉(zhuǎn)變,緩解籌融資及其資金使用成本壓力的任務(wù)十分艱巨。

（二）A省高速公路建設(shè)項目運用PPP模式的情況簡介

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營,并強調(diào)建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。在此前景下,2014年A省人民政府頒布了《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),《指導(dǎo)意見》鼓勵縣級以上人民政府將交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目,以特許經(jīng)營的方式實施PPP試點。A省財政廳根據(jù)全省PPP項目實施進展情況,逐步安排5億元專項資金,成立風(fēng)險池,為地方PPP項目貸款提供增信支持。2017年7月18日,A省財政廳聯(lián)合省發(fā)改委發(fā)布了最新版的政府和社會資本合作(PPP)省級項目庫動態(tài)清單,共有189個項目入選,項目總投資2 870.38億元。

（三）A省高速公路建設(shè)項目運用PPP模式的啟示

PPP模式下,政府、社會資本方、承包商、運營商和保險機構(gòu)之間通過合同契約成立PPP項目公司,或?qū)椖抗具M行股權(quán)投資,負責(zé)高速公路建設(shè)項目全生命周期的運營和管理。PPP模式是緩解高速公路建設(shè)項目融資渠道單一、融資成本大的解決途徑之一。在PPP模式中,社會資本方最關(guān)心的是投資效益和資金安全。因此,推廣PPP模式的同時,需要做好相配套的制度體系建設(shè)。在資金安全方面,通過加強契約約束,明確項目投資運營管理中的各方權(quán)利與責(zé)任,避免弱勢方承擔(dān)額外的風(fēng)險和成本,調(diào)動社會資本的積極性。在投資效益方面,給予社會資本方必要的稅收優(yōu)惠政策和特許經(jīng)營權(quán)期限保障,在法律和契約協(xié)議的框架內(nèi),給予社會資本方足夠的收費調(diào)節(jié)自主權(quán),達到政策性和市場化的平衡,保障社會資本方的投資收益。

五、結(jié)語

高速公路項目建設(shè)是一項系統(tǒng)化、專業(yè)化的工程,需要各部門相互協(xié)調(diào),共同推進項目的建設(shè)和管理。高速公路建設(shè)項目投資量大、回收期長的顯著特征要求不斷加強高速公路建設(shè)項目投資的財務(wù)管理和優(yōu)化融資模式。同時,高速公路是重要的陸路交通運輸方式,提高高速公路建設(shè)項目投資財務(wù)管理與優(yōu)化籌融資模式,對于建設(shè)“海上絲綢之路經(jīng)濟帶”和發(fā)展經(jīng)濟具有現(xiàn)實意義。在新形勢下,高速公路管理單位只有不斷完善和改進融資方式、努力降低融資成本,才能激活高速公路資產(chǎn)增量,提高高速公路建設(shè)項目的科學(xué)管理水平,幫助高速公路獲得新的發(fā)展空間。