■王 瑩

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2018年9月，中共中央國務(wù)院正式印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》，規(guī)劃明確指出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)，是建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，是傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的有效途徑，是健全現(xiàn)代社會治理格局的固本之策，是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的必然選擇。規(guī)劃還從“構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局”等八個(gè)方面提出了實(shí)施戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和具體舉措，讓長遠(yuǎn)愿景能如期變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。本文以規(guī)劃為指導(dǎo)，對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提出了“六進(jìn)”建議，旨在建立促使生產(chǎn)力要素或資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)的體制機(jī)制，從而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步和農(nóng)民全面發(fā)展。

一、進(jìn)人力資本

人力資本無疑是生產(chǎn)要素中最積極的要素。發(fā)展農(nóng)業(yè)、改變農(nóng)村，首先需要大量人才，需要人力資本的回流。人力資本回流就是讓能夠直接或間接帶來價(jià)值增值的人才匯聚到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營人才、現(xiàn)代農(nóng)村治理人才、農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)人才、農(nóng)業(yè)機(jī)械運(yùn)營和維護(hù)人才，以及農(nóng)村社會工作、醫(yī)療工作、教育工作人才等。只有形成隊(duì)伍龐大、結(jié)構(gòu)合理的農(nóng)村人才隊(duì)伍，農(nóng)村地區(qū)才能具備雄厚的人力資本，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)狀況改變才具有基本條件。

長期以來，中國社會城鄉(xiāng)分治，農(nóng)村居民身份低、收入低，優(yōu)質(zhì)人力資源不斷通過“跳農(nóng)門”轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村人才相對匱乏。改革開放以后，此種情況非但沒有改變，絕大多數(shù)地方反而越來越糟糕，表現(xiàn)為大量的農(nóng)村留守人員是老人和兒童，多數(shù)青壯年勞動(dòng)力往往選擇外出打工，優(yōu)秀人才也少有愿意長期在農(nóng)村工作。在市場趨利避害機(jī)制作用下，如果沒有外力的反作用，農(nóng)村永遠(yuǎn)是人才的流出方。因此，人力資本向農(nóng)村回流，不能靠市場機(jī)制，而是要靠市場以外的外力，這就是政府。要通過財(cái)力的使用、政策的引導(dǎo)，利用市場機(jī)制、反市場之道而行之，激勵(lì)人才流向農(nóng)村，使農(nóng)村地區(qū)具備越來越雄厚的人力資本。

一是設(shè)立大規(guī)模的農(nóng)村人才發(fā)展基金

相較于城市的各類人才項(xiàng)目，針對農(nóng)村人才的少之又少，要造就更多鄉(xiāng)土人才，就需要對愿意在農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的高層次專業(yè)人才給予財(cái)政資助。通過給予比城市更有吸引力的待遇，鼓勵(lì)新一代高層次有為青年，大批量地進(jìn)入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

二是設(shè)立專業(yè)化的職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

通過財(cái)政資金帶動(dòng)社會資金設(shè)立直接為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)的職業(yè)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。招收新生并培訓(xùn)農(nóng)民，從而培養(yǎng)一大批根植農(nóng)村基層和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的工作者，全面地普遍地提升農(nóng)村勞動(dòng)者的素質(zhì)，變?nèi)丝趦?yōu)勢為資源優(yōu)勢。

三是構(gòu)建農(nóng)村公務(wù)員的激勵(lì)晉升機(jī)制

在鼓勵(lì)大學(xué)生在農(nóng)村擔(dān)任“村官”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)定有職銜的公務(wù)人員要優(yōu)先從鄉(xiāng)村基層公務(wù)員中選撥。一方面鼓勵(lì)優(yōu)秀人才扎根農(nóng)村，提升農(nóng)村治理水平；另一方面又可培養(yǎng)選撥熟悉我國基層狀況，掌握民情、得到鍛煉、能腳踏實(shí)地工作的公務(wù)員，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高社會治理效率。

二、進(jìn)貨幣資本

與人力資本流動(dòng)的規(guī)律一樣，貨幣資本（資金）同樣趨利避害，在沒有外力反作用的情況下，資金總是從弱勢的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)流向城市和工商業(yè)。而在市場經(jīng)濟(jì)中，資本是最重要的生產(chǎn)要素之一，缺乏資金，一事無成，農(nóng)業(yè)進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展就成為無源之水、無根之木。如此政府也需要逆市場而行之，通過財(cái)力的安排和政策的使用，建立鼓勵(lì)資金向農(nóng)村回流的機(jī)制。

一是健全農(nóng)業(yè)金融體系

借鑒孟加拉國、我國臺灣等國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)金融經(jīng)驗(yàn)，吸取農(nóng)村信用社發(fā)展變化的教訓(xùn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體（農(nóng)會）為基本單位，建立農(nóng)業(yè)金融體系。其主要特征是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織（農(nóng)會）普遍設(shè)立信用部，其服務(wù)范圍限于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；以省為單位建立對信用部的管理支持體系、再貸款體系、貸款擔(dān)保體系、存款和貸款保險(xiǎn)體系。通過政府的作用，將分散的信用部聯(lián)成網(wǎng)絡(luò)，并通過法律規(guī)制、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，使農(nóng)村金融可持續(xù)地面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。

二是完善政府農(nóng)村金融保險(xiǎn)體系

鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，如周期長、季節(jié)性、市場信息不對稱、受氣候影響較大、天災(zāi)多、經(jīng)營規(guī)模小且比較分散等，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不確定性程度高、對農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、商業(yè)銀行向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供貸款的意愿不強(qiáng)，這是造成農(nóng)行進(jìn)城的主要原因。在這種情況下，要讓金融資金流向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，就需要政府通過舉辦農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)，通過專門的政府性農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)公司，對商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)提供貸款保險(xiǎn)，從而激勵(lì)非農(nóng)資金向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)流動(dòng)。

三是完善政府農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系

保持政策支持是確保農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系真正為農(nóng)服務(wù)的重要基礎(chǔ)，在國家政策支持下，該體系要保持專業(yè)性和普惠性。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須專注于支持糧食生產(chǎn)經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也要為商業(yè)銀行和其他金融企業(yè)向農(nóng)業(yè)貸款，特別是為高風(fēng)險(xiǎn)高科技農(nóng)業(yè)貸款提供擔(dān)保。

三、進(jìn)農(nóng)業(yè)科技

科學(xué)技術(shù)日益成為第一生產(chǎn)力。在土地減少、人口增加的情況下，養(yǎng)活國人且保證生活水平不斷提高，主要靠科技的力量?？萍嫉囊胧翘岣咿r(nóng)業(yè)單產(chǎn)、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)民收入的主要路徑。但是由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)弱勢和中國農(nóng)業(yè)家庭分散經(jīng)營的特點(diǎn)，僅僅靠市場力量不能保證農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用。我國近幾十年農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步很大、貢獻(xiàn)巨大。但與發(fā)達(dá)國家相比，仍然落后，而且在農(nóng)業(yè)科技研發(fā)投入、科研體制、推廣體制方面均存在不少問題。作為人口大國和農(nóng)業(yè)大國，我國把農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣作為特殊的公共產(chǎn)品來提供責(zé)無旁貸。

一是完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系

我國農(nóng)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)能明顯不足，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期，尤其需要把農(nóng)業(yè)科技置于首位，通過保障投入來推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展并建立起農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。通過農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)新行為和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，創(chuàng)造出更多高科技含量、高附加值的農(nóng)業(yè)科技成果，從而讓科技創(chuàng)新成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力。

二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)科研體制改革

改革的重要方面是整個(gè)農(nóng)業(yè)院校和獨(dú)立的農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)（農(nóng)業(yè)科學(xué)院系統(tǒng)）在精簡人員的同時(shí)，加強(qiáng)科研隊(duì)伍建設(shè)，加大領(lǐng)軍人物和科研骨干人物的引進(jìn)和培養(yǎng)，在基礎(chǔ)研究和重大新興產(chǎn)品包括環(huán)保綠色、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)、抗病蟲害產(chǎn)品的研發(fā)上取得重大突破。另一方面是整合非農(nóng)科技資源，在涉農(nóng)工業(yè)產(chǎn)品包括新型無公害農(nóng)藥、有機(jī)肥料、新型節(jié)能環(huán)保農(nóng)業(yè)機(jī)械等方面取得重大進(jìn)展，使中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度迅速提高。

三是完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)學(xué)關(guān)聯(lián)機(jī)制

政府通過資金支持和政策支持，鼓勵(lì)農(nóng)科院所進(jìn)一步與農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位特別是與農(nóng)民的生產(chǎn)掛鉤，一方面積極向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位提供優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、生產(chǎn)成本低廉、適銷對路的新品種；并輔導(dǎo)生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化。另一方面積極提供農(nóng)產(chǎn)品深加工的技術(shù)，形成農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈，豐富市場供給，增加農(nóng)業(yè)利潤和農(nóng)民收入。另外，在充分汲取農(nóng)技站的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，建立健全農(nóng)業(yè)科技輔導(dǎo)推廣系統(tǒng)，及時(shí)將農(nóng)業(yè)新品種、新工藝以及涉農(nóng)工業(yè)新產(chǎn)品推到農(nóng)村和農(nóng)民手中。

四、進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

除了做好農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用部存貸款保險(xiǎn)以外，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身保險(xiǎn)也是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要措施。自然災(zāi)害頻發(fā)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)，減災(zāi)、保災(zāi)對農(nóng)業(yè)意義重大。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的主要問題在于由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率高，農(nóng)保虧損嚴(yán)重，商業(yè)保險(xiǎn)公司不愿意舉辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；還存在著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)理賠復(fù)雜、賠付水平降低、農(nóng)民獲得感不強(qiáng)的趨勢?？傮w上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤凸芾頇C(jī)制非常不健全，農(nóng)村居民在遇到災(zāi)害時(shí)無法保持生產(chǎn)積極性，恢復(fù)生產(chǎn)的能力比較低，這大大阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、降低了農(nóng)民脫貧致富的能力。因此，進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就是為了克服市場缺陷，建立健全政府性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。

一是加大對農(nóng)民保費(fèi)的補(bǔ)貼

在農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)上，通過各級財(cái)政予以補(bǔ)貼，降低農(nóng)民個(gè)人的保費(fèi)成本，如北京市通過市級和區(qū)級兩級補(bǔ)貼，農(nóng)民個(gè)人最低只需承擔(dān)10%的保費(fèi)。在適當(dāng)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼的同時(shí)，采取強(qiáng)制性、區(qū)域性投保措施，以保證必要的參與率。

二是加大對保險(xiǎn)公司經(jīng)營的補(bǔ)貼

對保險(xiǎn)公司經(jīng)營開展補(bǔ)貼，吸引更多的商業(yè)保險(xiǎn)公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。同時(shí)兼顧政策需要和效率要求，建立責(zé)任制約機(jī)制。積極發(fā)揮基層保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用，充分掌握保險(xiǎn)對象的有關(guān)信息，提高政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效率。

三是豐富農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系

隨著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求升級，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要針對不同主體面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，提供差異化和創(chuàng)新性的保險(xiǎn)產(chǎn)品，既要為小農(nóng)戶提供國家補(bǔ)貼保費(fèi)的成本型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也要為新型主體提供多層次的高保障收入保險(xiǎn)，形成多層次、多品種的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系。

五、進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

所謂進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是政府通過財(cái)政預(yù)算支出和稅收支出對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供補(bǔ)貼，以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)自然弱勢和不合理稅收負(fù)擔(dān)。具體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是財(cái)政通過預(yù)算進(jìn)行的對農(nóng)民的各種直接補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等。二是增值稅體系中，因?yàn)閷r(nóng)民免征增值稅而造成的進(jìn)項(xiàng)稅額負(fù)擔(dān)的退還。

政府對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是一種特殊的公共產(chǎn)品。這是因?yàn)閺母鲊膶?shí)踐看，對農(nóng)業(yè)的適度補(bǔ)貼，不僅不被視為違反市場公平交易原則，而且被看做真正是為了維護(hù)市場公平交易原則而實(shí)施的措施。在我國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼更具有特別重要的意義。我國人口眾多、可耕地相對較少，提供充足的糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，保證人民溫飽，從來都是艱巨的任務(wù)。由于長期以來實(shí)行的城市優(yōu)先發(fā)展道路，農(nóng)村一直處于相對劣勢的地位。因此，我國農(nóng)業(yè)面臨自然和人為的雙重弱勢。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不僅必要，而且還要多多益善，只有加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)量，才能加速歸還“欠賬”的步伐。近幾年政府雖然加大了對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼力度，但補(bǔ)貼的制度仍需完善。

一是繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度

目前對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼總體數(shù)量較小，政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義，且造成資金分散。一方面要加大總體的補(bǔ)貼力度，另一方面要不斷完善補(bǔ)貼方法方式。對不宜采取到個(gè)人直接補(bǔ)貼的改革為全體農(nóng)民服務(wù)的方式，將有限的資金集中辦理農(nóng)民需要辦的、讓農(nóng)民受益的項(xiàng)目。對名義上落到個(gè)人的補(bǔ)貼，要保證補(bǔ)貼落到實(shí)處，要讓農(nóng)產(chǎn)品真正的生產(chǎn)者受益，而不是讓中間流通環(huán)節(jié)的經(jīng)營者受益，如此才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

二是分類實(shí)施糧食直補(bǔ)

當(dāng)前實(shí)行全國一刀切的種糧直補(bǔ)辦法，對耕地較少，補(bǔ)貼數(shù)額較小的地方造成資金分散、管理困難問題，有的地方農(nóng)民被要求必須辦銀行卡以獲得直接轉(zhuǎn)賬補(bǔ)貼，但辦卡需要到縣城，補(bǔ)貼數(shù)額小，甚至抵不過辦卡的交通和務(wù)工成本。建議直補(bǔ)只對糧食大省和地區(qū)進(jìn)行，而對其他地區(qū)可通過集中補(bǔ)貼款項(xiàng)辦理農(nóng)民受益的項(xiàng)目，通過集體受惠方式讓農(nóng)民得益。

三是實(shí)行增值稅統(tǒng)一稅率補(bǔ)償

在增值稅實(shí)行憑發(fā)票抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額制度的情況下，由于管理原因，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者實(shí)行免稅辦法，但農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者（農(nóng)民）實(shí)際負(fù)擔(dān)了進(jìn)項(xiàng)稅額（購買化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等所包含的增值稅）。歐盟的做法是直接對農(nóng)民按統(tǒng)一稅率給予補(bǔ)償，直接退稅或從產(chǎn)品采購方收取等額款項(xiàng)。如果后者，采購方可依據(jù)付出的補(bǔ)償額，獲得進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣(或退稅)。而我國稅法規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品采購商憑收購單據(jù)獲得進(jìn)項(xiàng)稅額，并沒有規(guī)定讓農(nóng)民獲得退稅或補(bǔ)償，如此的結(jié)果是讓農(nóng)民承擔(dān)了進(jìn)項(xiàng)增值稅。建議借鑒歐盟做法，給予農(nóng)民相應(yīng)的退稅，降低農(nóng)民經(jīng)營成本。

六、進(jìn)農(nóng)民合作組織

進(jìn)農(nóng)民合作組織，就是通過政府引導(dǎo)、組織以及資金和政策支持，讓農(nóng)民組織起來，形成市場競爭主體，克服以家庭單位分散經(jīng)營的競爭弱勢。在市場經(jīng)濟(jì)中，資源配置的有效性取決于競爭雙方在競爭能力上的相等，能力的不均等不可能導(dǎo)致公平競爭。中國農(nóng)業(yè)的弱勢，除了自然原因和生產(chǎn)的特點(diǎn)外，還有就是因?yàn)橐约彝閱挝环稚⒔?jīng)營，缺乏組織的、分散的農(nóng)民處于相對弱勢的地位。即使政府通過上述“五進(jìn)”提供了特殊公共產(chǎn)品，如果沒有農(nóng)民的合作組織，也難以可持續(xù)。因此，建立適合我國國情的農(nóng)民合作組織并良好運(yùn)行是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。

由于我國固有文化中某些習(xí)慣，如注重面子人情、以血緣為紐帶的關(guān)系、誠信的非普遍性等，農(nóng)民自發(fā)建立的、超越宗族血緣的合作組織很罕見，農(nóng)村地區(qū)也缺少像西方國家那樣以宗教為紐帶的公益組織。正如布坎南所強(qiáng)調(diào)，盡管政府自身也存在缺點(diǎn)，但建立農(nóng)民合作組織任務(wù)成為非政府莫屬的任務(wù)。因此，政府通過資金安排、研究謀劃、人員支持、政策導(dǎo)向等推動(dòng)農(nóng)民合作組織的建立和發(fā)展也就成為特殊的公共產(chǎn)品。

我國部分有識之士就建立農(nóng)民合作組織進(jìn)行了不少嘗試，目前各地也出現(xiàn)不少實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑沙掷m(xù)的存在的情況不多?？梢娫谖覈⑥r(nóng)民合作組織并非易事，需要在調(diào)查研究基礎(chǔ)上著眼于長遠(yuǎn)的謀劃。