■金佳穎

近年來(lái)，上海全面深入農(nóng)村改革，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，積極探索農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的有效方法和途徑，推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村耕地有序流轉(zhuǎn)。上海市第三次農(nóng)業(yè)對(duì)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)狀況開展了全面調(diào)查，結(jié)果顯示，上海農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，耕地流轉(zhuǎn)率不斷提高，分散在一家一戶的承包地不斷向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化程度明顯提升，有力促進(jìn)了上?，F(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

一、上海農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)基本狀況

（一）農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，流轉(zhuǎn)率不斷提高

農(nóng)村耕地的流轉(zhuǎn)涉及廣大農(nóng)戶的切身利益。上海堅(jiān)持在“依法、自愿、有償”的原則下，采取農(nóng)民將承包地委托村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的做法，將分散在一家一戶的小塊承包地整合成規(guī)模適度的連片土地，流轉(zhuǎn)給愿意從事規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)，積極推進(jìn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)管理信息平臺(tái)和公開交易市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，自2013年公開交易市場(chǎng)建立試點(diǎn)以來(lái)，越來(lái)越多的地塊進(jìn)入公開交易市場(chǎng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。2017年，共有1818宗承包地地塊進(jìn)入公開市場(chǎng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)交易，涉及承包地面積19.6萬(wàn)畝，比2016年增長(zhǎng)97.6%，耕地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。同時(shí)，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)率不斷提高。上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，有承包地流出的農(nóng)戶為51.5萬(wàn)戶，占普查登記戶中擁有承包耕地的農(nóng)戶數(shù)的88.1%；在全市實(shí)際耕種的耕地面積中，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)流入的耕地面積的比重為90.6%。

（二）耕地主要向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，流入耕地主要用于農(nóng)作物種植

從耕地流向看，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是土地流入的主要對(duì)象。上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，在全部耕地流轉(zhuǎn)面積中，流入農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的土地占58.4%，流入家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的占32.1%，流入普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的僅占9.5%。從流入耕地用途看，主要用于農(nóng)作物種植。上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，在全部流入耕地面積中，62.6%用于農(nóng)作物種植，20.5%用于林業(yè)經(jīng)營(yíng)，8.6%用于園林作物種植或苗木培育，6.4%用于水產(chǎn)品養(yǎng)殖，0.5%用于畜禽養(yǎng)殖。

（三）土地流轉(zhuǎn)方式以出租和轉(zhuǎn)包為主，流轉(zhuǎn)合同期限平均7年以上

從流轉(zhuǎn)方式看，上海農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)采取的方式主要是出租和轉(zhuǎn)包。上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，在規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的流入土地面積中，以出租方式流轉(zhuǎn)的占58.5%；轉(zhuǎn)包占37.3%；其他方式占4.2%。從流轉(zhuǎn)期限看，流入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的耕地流轉(zhuǎn)期限顯著高于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶。上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全市規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)平均期限為7.4年。其中，流入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的耕地流轉(zhuǎn)期限為9.6年，流入規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的流轉(zhuǎn)期限為3.5年。分區(qū)看，崇明區(qū)耕地流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)，平均為11.5年。其中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位為12.4年，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶為6.3年。金山區(qū)耕地流轉(zhuǎn)期限最短，平均為3.4年。其中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位為5.8年，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶為1.8年。

（四）耕地流轉(zhuǎn)全市支付均價(jià)逾千元，流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式以貨幣為主

從耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格看，全市支付均價(jià)在千元以上，但不同區(qū)之間差異較大。據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，耕地流轉(zhuǎn)全市平均支付價(jià)格為1103元/（畝·年）。分區(qū)看，1500元以上的有2個(gè)區(qū)，依次為閔行區(qū)（1734元）和寶山區(qū)（1561元）；1000元至1500元的有5個(gè)區(qū)，依次為浦東新區(qū)（1253元）、青浦區(qū)(1225元)、崇明區(qū)（1148元）、奉賢區(qū)（1135元）和嘉定區(qū)（1018元）；1000元以下的有2個(gè)區(qū)，依次為金山區(qū)（929元）和松江區(qū)（774元）。從流入耕地的經(jīng)營(yíng)主體看，流入經(jīng)營(yíng)單位的平均支付價(jià)格為1143元/（畝·年），流入規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的為1009元/（畝·年），流入普通農(nóng)戶的為1177元/（畝·年）。

二、土地流轉(zhuǎn)取得的現(xiàn)實(shí)成效

（一）農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)上海農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)快速發(fā)展

農(nóng)村耕地的有序流轉(zhuǎn)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。分散在普通農(nóng)戶手中的承包地通過(guò)流轉(zhuǎn)，由村委會(huì)進(jìn)行集中歸并后統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，有效促進(jìn)了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大。據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位達(dá)5703個(gè)，比2006年增長(zhǎng)1.05倍；實(shí)際經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民合作社3467個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)2681個(gè)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的大量涌現(xiàn)，使農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)得以迅速發(fā)展。據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，規(guī)?；?jīng)營(yíng)的耕地面積占全部實(shí)際耕種面積的比重為79.9%。其中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位所占比重為53.5%，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶所占比重為26.4%。

（二）農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)促進(jìn)上海農(nóng)民持續(xù)增收

農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)再次增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)活力，釋放了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。從流出承包地的普通農(nóng)戶來(lái)看，承包地的流轉(zhuǎn)每年可獲得相對(duì)穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年末，在普查登記的農(nóng)戶中，有51.5萬(wàn)戶農(nóng)戶流出承包地，戶均流出承包地2.6畝。按全市承包地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格1103元/（畝·年）測(cè)算，流出承包地的農(nóng)戶平均每戶每年可增加2868元收入，另外，還會(huì)得到區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)補(bǔ)費(fèi)。同時(shí)，已流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民從土地上被解放出來(lái)，走向就業(yè)，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民的增收渠道。從流入耕地的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶看，通過(guò)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，可以大大提高家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入水平，獲得體面收入。2017年浦東新區(qū)在全區(qū)15個(gè)鎮(zhèn)抽取300戶家庭農(nóng)場(chǎng)開展專項(xiàng)調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)純收入超過(guò)10萬(wàn)元。其中，糧經(jīng)結(jié)合型家庭農(nóng)場(chǎng)的平均經(jīng)營(yíng)純收入最高，可達(dá)16.8萬(wàn)元；糧食種植型家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)12.4萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)作物型家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)11.6萬(wàn)元。

（三）農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)提高上海農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

通過(guò)農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)，將一家一戶分散經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)?；?jīng)營(yíng)，為提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣創(chuàng)造了有利條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到有效提高。從農(nóng)機(jī)擁有量看，據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全市擁有聯(lián)合收獲機(jī)1886臺(tái)，比2006年增長(zhǎng)56.6%；拖拉機(jī)1.33萬(wàn)臺(tái)，增長(zhǎng)23.9%。從主要農(nóng)作物生產(chǎn)機(jī)械化率看，全市水稻的機(jī)耕率為99.5%，機(jī)播率為81.3%，機(jī)收率為99.5%；全市小麥的機(jī)耕率為96.7%，機(jī)播率為61.6%，機(jī)收率為99.2%。其中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的機(jī)械化率最高，規(guī)模戶其次，普通戶最低。從設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展情況看，據(jù)上海市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，上海溫室占地面積為618公頃，比2006年增長(zhǎng)1.06倍；大棚占地面積為1.33萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)32.8%。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的建議

從總體情況看，上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，成效明顯，但在流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，還存在少部分農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)期偏短或未委托村集體組織自行在散戶間流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)雙方利益平衡難、監(jiān)管和服務(wù)能力有待提高等一些問(wèn)題，需進(jìn)一步完善管理、規(guī)范流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)服務(wù)，確保上海農(nóng)村土地持續(xù)、穩(wěn)定、健康流轉(zhuǎn)。

（一）充分發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)戶承包耕地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

實(shí)踐證明，一家一戶分散經(jīng)營(yíng)的承包地由農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一整合后流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者是上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序和發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的成功有效做法。要利用上海具有的務(wù)工經(jīng)商等非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)眾多、農(nóng)民家庭對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)收入依賴性小，以及健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系的優(yōu)勢(shì)條件，充分發(fā)揮村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳力度，鼓勵(lì)引導(dǎo)部分尚未流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶或未委托村集體流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，以及委托流轉(zhuǎn)期偏短的農(nóng)戶，將其承包地長(zhǎng)期委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，加大流轉(zhuǎn)耕地連片整合力度。要進(jìn)一步提高承包地流轉(zhuǎn)率，全面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，為上海農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定投入經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造更加有利條件，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)組織機(jī)制，切實(shí)提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的能力和水平

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心作為上?；鶎诱r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)，目前工作人員隊(duì)伍主要是由相關(guān)部門人員兼職或社會(huì)臨時(shí)聘用人員組成，普遍存在人手不足、隊(duì)伍不穩(wěn)、專業(yè)技能缺乏等情況。同時(shí)，由于其不具備獨(dú)立法人單位，不能單設(shè)資金賬戶，工作經(jīng)費(fèi)通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)籌，工作經(jīng)費(fèi)往往難以得到真正保障，在實(shí)際工作中，其對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。隨著上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)的組織機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管職能，落實(shí)人員編制，充實(shí)人員力量，提高專業(yè)素質(zhì)，同級(jí)財(cái)政預(yù)算要確保其工作經(jīng)費(fèi)保障，進(jìn)一步提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的能力和水平，防止“非農(nóng)化”等違規(guī)行為，切實(shí)保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方利益，確保上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

（三）全面推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和公共市場(chǎng)建設(shè)，著力做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)

健全和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和公開交易市場(chǎng)，充分利用土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)和公開交易市場(chǎng)發(fā)布和提供政策咨詢、流轉(zhuǎn)信息等服務(wù)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)重要性的宣傳力度，可通過(guò)新聞媒體、宣傳欄、微博、微信公眾號(hào)等各種形式宣傳，提高基層農(nóng)業(yè)部門人員、村干部、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者及農(nóng)戶等參與土地流轉(zhuǎn)的各方人員對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)重要性認(rèn)識(shí)和知曉度，在行動(dòng)上積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易，積極引導(dǎo)農(nóng)民將承包地進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)公開交易市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范流轉(zhuǎn)。要根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，建立健全本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，通過(guò)公開、公平、合理的價(jià)格指導(dǎo)，保護(hù)和平衡土地流出農(nóng)戶和流入土地的經(jīng)營(yíng)戶的利益。