劉紅巖

“誰得到什么？什么時(shí)候和如何得到？”是公共政策面臨的永恒話題。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的方案。公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益和公共價(jià)值的權(quán)威性分配，合法性和公共性是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)，是公共政策的本質(zhì)特征與終極歸屬。公共政策的利益分配涉及公平與效率關(guān)系的處理問題。通常認(rèn)為，效率問題主要由市場機(jī)制解決，公平問題主要由政府機(jī)制（公共政策）解決。公共政策的利益分配，是基于多種利益關(guān)系的有選擇的利益分配，是要在實(shí)踐中得到兌現(xiàn)的利益分配，是要充分體現(xiàn)公平的利益分配。因此，公共政策本質(zhì)上的“誰”是指國家、社會(huì)、公眾和具體政策的利益相關(guān)者，“什么”則是指公共資源、公共價(jià)值和公共利益。農(nóng)業(yè)政策統(tǒng)屬于公共政策，與公共政策既有相同之處，又有差異之點(diǎn)。農(nóng)業(yè)政策過程既要遵循公共政策關(guān)于公共性和合法性的基本規(guī)則，又要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性嵌入的規(guī)定性制約。

農(nóng)業(yè)政策過程的基本遵循與基本邏輯

農(nóng)業(yè)政策過程的“雙重兼顧”決定了其基本遵循，即農(nóng)業(yè)政策過程應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為基本邏輯起點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)為終極性價(jià)值訴求。故此，農(nóng)業(yè)政策過程應(yīng)符合以下基本運(yùn)行邏輯。

（一）農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)兼顧利益相關(guān)者的需求和利益

1.公共政策的合法性和公共性決定農(nóng)業(yè)政策制定的決策權(quán)力歸屬于政策調(diào)整對(duì)象，做到政策反映大多數(shù)人的利益

公共政策的權(quán)威性來源于合法性和公共性，合法性和公共性來源于公有性、公治性、公享性，即在決策權(quán)力公有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)過程的公治和結(jié)果的公享。決策權(quán)力公有性和合法性意味著涉及政策調(diào)整的所有利益相關(guān)者都要參與決策制定，決策制定在更大程度上是一個(gè)“自下而上”的過程，即無論通過何種形式，利益相關(guān)者在政策制定過程中都要有利益和需求表達(dá)的機(jī)會(huì)，并在政策方案中體現(xiàn)其利益訴求，即使未有體現(xiàn)，也要給予相應(yīng)反饋和回應(yīng)。利益相關(guān)者需求和利益的表達(dá)意味著政策制定過程中需求調(diào)研、社會(huì)參與和前期預(yù)評(píng)估的不可或缺和充分實(shí)現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性、季節(jié)性、周期性決定農(nóng)業(yè)政策制定應(yīng)反映政策對(duì)象的需求與利益，做到因時(shí)制宜、因地制宜

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在其具有明顯的地域性、季節(jié)性與周期性。地域性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域空間上的差異，這種區(qū)域差異體現(xiàn)在動(dòng)植物本身的生長發(fā)育規(guī)律及為其生長發(fā)育提供的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這一差異決定在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)，要因地制宜。季節(jié)性和周期性是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然因素影響較大，自然因素隨季節(jié)而呈周期性變化，決定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和制定政策內(nèi)容時(shí)應(yīng)因時(shí)制宜。政策方案若要因地制宜、因時(shí)制宜，首要前提是通過需求調(diào)研等方式了解各區(qū)域、各時(shí)期的多元化、差異性、個(gè)性化的訴求，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)具有針對(duì)性和“定制性”特征的政策方案。

（二）農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為終極目標(biāo)

1.公共政策的公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)

作為一種權(quán)威性分配的標(biāo)的，公共政策的政治性、價(jià)值選擇性都要求公共政策應(yīng)具有公益性和公平性，公益性和公平性也是公共性的一種要求和體現(xiàn)。公益性和公平性意味著農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行，在自利性和公利性之間要選擇公利性，在主觀性和公共性之間要選擇公共性，在個(gè)人價(jià)值和社會(huì)價(jià)值之間要選擇社會(huì)價(jià)值，在個(gè)體發(fā)展和整體發(fā)展之間要選擇整體發(fā)展，在普惠性和偏向性之間要選擇普惠性，在效率和公平之間盡量維護(hù)公平；意味著要協(xié)調(diào)具體目標(biāo)和基本目標(biāo)之間的矛盾和沖突，將具體目標(biāo)納入公平的基本目標(biāo)范疇內(nèi)；意味著政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員要盡量沖破“官僚理論”和“經(jīng)濟(jì)人”的束縛，維護(hù)公共利益，維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性和公共性意味著農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)承載的公共目標(biāo)

農(nóng)業(yè)的公共性源于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、農(nóng)產(chǎn)品的公共產(chǎn)品性和正外部性。農(nóng)業(yè)是一切人類生存和一切生產(chǎn)的歷史起點(diǎn)和首要條件，是國民經(jīng)濟(jì)其他部門獨(dú)立和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性決定了其公共性和對(duì)公共目標(biāo)的承載。農(nóng)業(yè)是具有典型公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的提供應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，農(nóng)業(yè)具有社會(huì)性和公共性。農(nóng)業(yè)具有多種功能，對(duì)整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)具有基礎(chǔ)支撐作用和良好的外部社會(huì)效應(yīng)，農(nóng)業(yè)價(jià)值的多元化和綜合性是農(nóng)產(chǎn)品公共性的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并要承載的公共目標(biāo)包括：保障國家糧食安全；保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；傳承中國傳統(tǒng)文化；協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。由此，實(shí)現(xiàn)上述公共目標(biāo)，是農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的終極價(jià)值訴求。

（三）農(nóng)業(yè)政策評(píng)估應(yīng)以公共性和長期性指標(biāo)為主

1.公共政策的價(jià)值選擇性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)

公共政策的公共性、公益性和政治性都決定了其價(jià)值選擇性和價(jià)值選擇方向。利益相關(guān)者等政策受用對(duì)象的需求和利益的實(shí)現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益在內(nèi)的公共利益的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及其承載的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都是以結(jié)果的形式，而且是以最終結(jié)果的形式呈現(xiàn)，由此決定農(nóng)業(yè)政策評(píng)估指標(biāo)主要應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)，而非政府活動(dòng)關(guān)注型和投入關(guān)注型指標(biāo)。政策目標(biāo)是政策方案設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)、論證和選擇的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是政策執(zhí)行和政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，故農(nóng)業(yè)政策承載的公共目標(biāo)也是政策評(píng)估的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有公共性，即農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，結(jié)果導(dǎo)向型的公共性指標(biāo)是指與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的質(zhì)量性、結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，與上述公共利益和公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的效率型、效益型指標(biāo)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程與產(chǎn)出結(jié)果的特性啟示農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于長期性指標(biāo)

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、專業(yè)化、組織化的推進(jìn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量逐年遞增，但當(dāng)前我國主要的生產(chǎn)經(jīng)營形式仍是分散農(nóng)戶的家庭經(jīng)營。小規(guī)模農(nóng)戶的家庭經(jīng)營意味著千家萬戶生產(chǎn)過程的非標(biāo)準(zhǔn)化、非專業(yè)化、任意性、分散性，加之勞動(dòng)過程的間歇性及其與生產(chǎn)過程的不一致性，則啟示著政策對(duì)象、管理對(duì)象和監(jiān)督對(duì)象的較強(qiáng)的差異性、個(gè)體性以及準(zhǔn)確評(píng)估的艱難性。進(jìn)一步地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出成果中農(nóng)業(yè)政策貢獻(xiàn)和管理工作貢獻(xiàn)的難以衡量性和衡量的難以準(zhǔn)確性，以及農(nóng)業(yè)承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)效果呈現(xiàn)的滯后性和較長時(shí)效性，便啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估難以在短期內(nèi)確定最終結(jié)果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，啟示著農(nóng)業(yè)政策評(píng)估適宜于采用長期性指標(biāo)，適宜于包括經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、政治性在內(nèi)的效果類指標(biāo)。

綜上，農(nóng)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估不僅要遵循公共政策過程的基本規(guī)律和基本原則，更要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性為邏輯出發(fā)點(diǎn)和終點(diǎn)。如圖1所示，要在確定某問題是政府職責(zé)范圍內(nèi)的前提下，在需求調(diào)研和預(yù)評(píng)估的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)政策方案；著眼于政策目標(biāo)和公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以確定政策執(zhí)行方式，同時(shí)輔以執(zhí)行監(jiān)督，確保政策執(zhí)行行為的規(guī)范；以長期性、結(jié)果型評(píng)估指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)，引入多元主體和多元方式評(píng)估，形成評(píng)估的糾偏和提升機(jī)制，不斷提升政策質(zhì)量和政策執(zhí)行效率，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策承載的政策目標(biāo)和公共目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視

基于農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯，結(jié)合實(shí)地調(diào)研結(jié)果，本部分從政策運(yùn)行方式、運(yùn)行載體與運(yùn)行結(jié)果三個(gè)維度，檢視農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行過程。

（一）農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行方式

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“項(xiàng)目”為推進(jìn)方式

圖1 農(nóng)業(yè)政策過程的基本邏輯

政策梳理發(fā)現(xiàn)，2010-2015年，發(fā)改委、財(cái)政部、國土部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件，均以項(xiàng)目方式出現(xiàn)。調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，關(guān)于現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)行業(yè)管理的基本狀態(tài)，77.4%的受訪干部認(rèn)同“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和落實(shí)政策多數(shù)采取‘項(xiàng)目化’方式推進(jìn)”；其中，75.6%的縣屬干部和78.6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也表示認(rèn)同，表明政策執(zhí)行層級(jí)越往下移，項(xiàng)目化推進(jìn)方式的程度越強(qiáng)烈；78.2%的西部地區(qū)干部、77.4%的中部地區(qū)干部、77.0%的東部地區(qū)干部持認(rèn)同態(tài)度，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越低，越傾向于采用“項(xiàng)目化”方式落實(shí)工作。不僅如此，“項(xiàng)目”也是我們所能見、所能感受的政策運(yùn)行的最常見方式，“項(xiàng)目”已經(jīng)以一種路徑依賴的模式出現(xiàn)。

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為推進(jìn)手段

2010-2015年，上述五部委發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作的85個(gè)文件中，近70.6%的文件涉及補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，其中，30.0%的文件以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式推出；23個(gè)下發(fā)了家庭農(nóng)場創(chuàng)建辦法和相關(guān)扶持意見的?。▍^(qū)、市）均規(guī)定扶持通過補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)方式實(shí)現(xiàn)，其中，浙江、安徽、四川等17個(gè)?。▍^(qū)、市）明確規(guī)定，補(bǔ)貼將通過項(xiàng)目扶持或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式給予。調(diào)研各地也普遍采用了現(xiàn)金補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)（以獎(jiǎng)代補(bǔ)）的扶持措施。就基本認(rèn)知看，“加大財(cái)政支持，加快土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地規(guī)模化水平”，是政府部門采取的辦法和措施，問卷體現(xiàn)的總體認(rèn)同率達(dá)到85.8%，縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為85.2%和86.0%，表明以財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策促流轉(zhuǎn)在他們的認(rèn)知中是必要的。就實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)看，“農(nóng)業(yè)行業(yè)管理和引導(dǎo)政策實(shí)施多數(shù)以補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)手段為主”，總體認(rèn)同率為78.0%；省屬干部、縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的認(rèn)同率分別為80.0%、75.6%和80.6%，表明政策執(zhí)行層級(jí)相對(duì)較高和較低的干部更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。西部地區(qū)干部、中部地區(qū)干部和東部地區(qū)干部的認(rèn)同率分別是77.2%、75.4%和81.2%，表明地方財(cái)政資源相對(duì)富裕和稀缺的區(qū)域都更傾向于采用補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)工具。

（二）農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行載體

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”等為平臺(tái)

2011-2015年，上述五部委發(fā)布了14個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)、試點(diǎn)、示范的項(xiàng)目。包括：國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項(xiàng)目、國家生態(tài)文明先行示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)示范項(xiàng)目、國家高效節(jié)水灌溉示范項(xiàng)目、基本農(nóng)田保護(hù)示范項(xiàng)目、農(nóng)村改革試驗(yàn)項(xiàng)目、國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范項(xiàng)目、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范項(xiàng)目、綠色能源示范項(xiàng)目、平安建設(shè)（平安農(nóng)機(jī)）示范項(xiàng)目、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)檔案工作示范項(xiàng)目。這些項(xiàng)目在最后的落實(shí)環(huán)節(jié)均以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“基地”的面貌出現(xiàn)。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)政策也多以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社（戶）”“基地”等為實(shí)施平臺(tái)，對(duì)此，78.0%的受訪干部表示認(rèn)同；縣屬干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的相應(yīng)認(rèn)同率分別為77.6%和78.6%；西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)干部依次的認(rèn)同率為72.8%、77.8%和81.2%，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，執(zhí)行層級(jí)相對(duì)越低，則越傾向于以“農(nóng)業(yè)園”“示范區(qū)”“示范社（戶）”“基地”為載體落實(shí)政策。

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行多以部分區(qū)域和“明星主體”為受用對(duì)象

上述14個(gè)項(xiàng)目中，除國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目覆蓋面較廣外，其他13個(gè)項(xiàng)目僅覆蓋815個(gè)縣級(jí)市、縣、區(qū)，明顯呈現(xiàn)向部分區(qū)域集中的現(xiàn)象。例如，2010-2015年間，平羅縣獲6個(gè)，南昌縣、瓊海市分獲5個(gè)，福清市、海城市、互助縣、克山縣、瑪納斯縣、乃東縣、農(nóng)安縣、滕州市、武清區(qū)分獲4個(gè)?？梢哉f，在我國農(nóng)村改革發(fā)展項(xiàng)目覆蓋率仍然偏低的情況下，有較高比例的縣市多次獲得國家項(xiàng)目的支持，項(xiàng)目扶持對(duì)象向部分區(qū)域集中。不僅如此，不同職能部門的扶持政策及其內(nèi)容高度重合，同一職能部門不同年度所給予的扶持政策重合，且多維度重合的扶持政策向部分區(qū)域的“明星主體”傾斜。如在S省某部分區(qū)域，有較高比例的“明星主體”多次、集中獲得扶持，表1列示了某普通新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體連續(xù)獲取的資金扶持情況；更有某大規(guī)模新型主體在2012-2016年間分別獲得了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局、畜牧局、水利局、農(nóng)機(jī)局、財(cái)政局、團(tuán)市委、婦聯(lián)、扶貧辦等共8個(gè)部門的資金扶持，扶持金額高達(dá)上千萬元；有的職能部門多次扶持同一主體，如農(nóng)機(jī)局連續(xù)4次給予該主體資金扶持。

（三）農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果

1.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與政策目標(biāo)偏差

以農(nóng)業(yè)園、示范園、基地等為主要載體，以“項(xiàng)目化”的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)為主要手段，以部分區(qū)域和“明星主體”為主要對(duì)象的政策運(yùn)行狀態(tài)，致使政策目標(biāo)的“眾望”集部分區(qū)域的“明星主體”于一身，政策績效和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)鏈條單一、脆弱且風(fēng)險(xiǎn)極高，部分區(qū)域的“明星主體”在發(fā)展過程中稍有閃失，便會(huì)導(dǎo)致整體的政策失敗。實(shí)踐證明，“明星主體”自身發(fā)展不佳極易導(dǎo)致政策目標(biāo)偏差。緣于政策設(shè)計(jì)的非普惠取向性，獲取扶持的“明星主體”一般是規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，甚至是超大規(guī)模的新型主體。即使獲取了政策扶持，在租金成本、勞動(dòng)力成本、生產(chǎn)資料成本剛性上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、尤其是糧食價(jià)格逐年下降的雙重?cái)D壓下，生產(chǎn)經(jīng)營的利潤空間縮小，很多“明星主體”也經(jīng)營困難、難以為繼；若還存在經(jīng)營管理不善的打擊，有的“明星主體”甚至選擇放棄、退出和“跑路”；更尷尬的是，有些主體陶醉在“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策光環(huán)和無限憧憬里極力擴(kuò)大規(guī)模，最后卻面臨因資金配套不足僅能獲取比預(yù)期少得多的扶持資源的局面，只能在不得已的情況下艱難維持?！皟A向‘錦上添花’，而非‘雪中送炭’的優(yōu)惠農(nóng)業(yè)政策”（7.58分），不僅于“明星主體”發(fā)展無多助益，還一定程度上導(dǎo)致了他們的不可持續(xù)，這不僅與“集萬千目標(biāo)于一身”的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所承載的實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用的政策目標(biāo)相背離，“政府部門打造的典型，可復(fù)制性、可推廣性差”（7.42分），還帶來極壞的社會(huì)影響。

表1 S省專業(yè)合作社A所獲資金扶持情況（2010-2016）

2.農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行結(jié)果與公共目標(biāo)偏差

圖2 農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行的基本狀態(tài)與目標(biāo)檢視

具有引致效應(yīng)和連帶效應(yīng)的“主體失敗”在橫向傳遞中產(chǎn)生了巨大的負(fù)外部效應(yīng)，疊加和強(qiáng)化了政策的失敗效應(yīng)。因鏈條單一，一旦主體失敗，就會(huì)產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，帶來諸多其他不良后果。一是偏向于“明星主體”的政策扶持本身具有極大的不公平性。政策扶持呈現(xiàn)“扶大、扶優(yōu)、扶強(qiáng)”的特征，“普惠性農(nóng)業(yè)政策越來越少，傾斜性政策有不斷增加趨勢”（7.56分），不公平感增強(qiáng)：新型主體參與經(jīng)營多、普通農(nóng)戶參與經(jīng)營機(jī)會(huì)少（8.22分），只有少數(shù)農(nóng)民、少部分經(jīng)營主體受益，難以惠及多數(shù)農(nóng)民（8.12分），農(nóng)業(yè)公共政策項(xiàng)目覆蓋面較窄，只有少部分人或主體受益（7.70分），容易產(chǎn)生部分“明星”主體連續(xù)、重復(fù)、多渠道獲益現(xiàn)象（7.88分），只有部分鄉(xiāng)、村、組獲益，難以惠及大部分農(nóng)村地區(qū)（7.82分），且容易產(chǎn)生部門、個(gè)人尋租、腐敗現(xiàn)象（6.76分）。二是具有大規(guī)模、超大規(guī)模經(jīng)營特點(diǎn)的“明星主體”的非糧、非農(nóng)經(jīng)營概率較高，“涉及高效農(nóng)業(yè)多、糧食等大宗農(nóng)作物少”（7.28分），與保障國家糧食安全的公共目標(biāo)相悖。三是偏向于“明星主體”的政策扶持提高了行業(yè)進(jìn)入門檻，導(dǎo)致其他主體發(fā)展和行業(yè)發(fā)展受限。如某市為扶持規(guī)模養(yǎng)殖主體發(fā)展，出臺(tái)了對(duì)養(yǎng)牛規(guī)模達(dá)到300頭及以上的主體獎(jiǎng)勵(lì)100萬元的扶持政策，結(jié)果，架子牛的市場價(jià)格因補(bǔ)貼上漲2000元/頭，該主體因價(jià)格上漲無力購入300頭而僅獲50萬元補(bǔ)貼，對(duì)其規(guī)模養(yǎng)殖助益不多；且架子牛價(jià)格上漲提高了其他養(yǎng)殖戶的進(jìn)入門檻，利潤空間縮小，發(fā)展大大受限。四是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字虛假，誤導(dǎo)政策制定，浪費(fèi)財(cái)政資金。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，將近80%的新型主體沒有真正運(yùn)營，其中有些是為套取補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)在剎那間成立。

綜上，如圖2所示，在以農(nóng)業(yè)園、示范園和部分區(qū)域、明星主體為運(yùn)行載體，以項(xiàng)目和補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等為運(yùn)行方式的政策運(yùn)行模式下，政策運(yùn)行的終端載體聚焦于“明星主體”，“明星主體”與政策運(yùn)行的終極目標(biāo)僅一線之牽，然而，自身發(fā)展困難重重的“明星主體”能否承擔(dān)得起萬千目標(biāo)加身的重?fù)?dān)？答案顯然是否定的。一旦“明星主體”有失，政策運(yùn)行必然出現(xiàn)偏差，在引致效應(yīng)和蝴蝶效應(yīng)的作用下，政策目標(biāo)和公共目標(biāo)失敗。