周平軍

黨的十九大報告明確提出，深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力。發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，改善金融供給，豐富金融市場層次和產品，不僅是深化金融體制改革的重要內容，更重要的是，體現了讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，其意義重大而深遠。

發(fā)展普惠金融意義重大

普惠金融源于聯合國系統(tǒng)2005年率先在宣傳小額信貸年時廣泛運用的詞匯，重要的推動力是2006年諾貝爾和平獎獲得者尤努斯開創(chuàng)的孟加拉模式。其基本含義是，針對金融體系未能給社會所有人群提供有效服務的問題，建立有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系。

普惠金融服務對象是中小微企業(yè)、個人、農戶和城鄉(xiāng)弱勢群體，體現的不僅是金融覆蓋面和可得性，更重要的是金融準公共品屬性。

普惠金融是一種理念，也是具體的實踐活動。普惠金融的重點在于，加快金融體制改革和金融服務創(chuàng)新，不斷完善現代金融體系，及時有效地為社會各階層和群體提供所需要的金融服務，使之更好地惠及各個社會群體和經濟社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，更好地支持實體經濟發(fā)展。從這個意義上講，發(fā)展普惠金融與構建和諧社會的目標一致，體現了有序發(fā)展、均衡發(fā)展、文明發(fā)展、和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)展普惠金融，有利于推進發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構轉型升級。普惠金融是通過創(chuàng)新工具將市場儲蓄資源進行跨主體、跨行業(yè)有償轉移，流向創(chuàng)新型企業(yè)、產生高附加值的領域和行業(yè)，提高資金配置效率。這種金融服務可得性提高，必然會擠出粗放型經濟發(fā)展模式中存在的各種無效“水分”，促進經濟發(fā)展方式轉變，順應和帶動我國產業(yè)結構轉型升級。

發(fā)展普惠金融，有利于加大金融對實體經濟的服務力度。本質上講，金融就是為實體經濟服務的。發(fā)展普惠金融，必然要求金融機構轉變經營思路，著眼于服務實體經濟，推進金融工具創(chuàng)新，不斷擴展金融服務對實體經濟的覆蓋面和滲透率，使更多企業(yè)或個人享受到金融服務，進而實現產業(yè)與金融的有效結合。與此同時，隨著實體經濟創(chuàng)新發(fā)展，也必然會為普惠金融深入發(fā)展創(chuàng)造條件。

發(fā)展普惠金融，有利于提高資金配置效率。我國金融體系存在的一個突出問題是金融資源使用不合理，資金配置效率不高。發(fā)展普惠金融，就是要破除各種制度性和政策性障礙，促進資金自由合理流動，提高資金使用和運行效率，使之流向最具價值的領域。隨著金融服務對實體經濟的覆蓋面和滲透率提高，實體經濟增長質量和效益提高，也會進一步降低金融體系運行風險，提高金融機構收益水平和贏利能力。

發(fā)展普惠金融，有利于緩解發(fā)展的不平衡。目前我國經濟發(fā)展中存在一個突出問題是發(fā)展不平衡。發(fā)展普惠金融，能夠進一步擴大金融服務的廣度和深度，將金融服務向欠發(fā)達地區(qū)和低收入群體擴展，提升發(fā)展均衡性和有效性，提高經濟運行的平穩(wěn)性，使改革成果更好惠及低收入群體，促進社會的公平正義及構建和諧社會，為經濟持續(xù)增長奠定良好基礎條件。

普惠金融發(fā)展存在的問題及其成因

（一）存在困難與問題

1.面向城市和農村低收入群體及小微企業(yè)的小額信貸機構數量較少。受戰(zhàn)略調整和利益驅使，一些國有大型金融機構和股份制商業(yè)銀行業(yè)務上移，有些在縣域已不再設分支機構。農信社、村鎮(zhèn)銀行等機構受主發(fā)起行等限制，數量少、規(guī)模小。信托和保險等非銀行金融機構發(fā)育有限，也向城市和大客戶集中。面向小微企業(yè)等的小貸公司、融資租賃、典當公司等數量不足，抗風險能力較弱。

2.普惠金融業(yè)務覆蓋面小，效果有限。無論是銀行業(yè)金融機構從事小微企業(yè)、個體工商戶及“三農”信貸業(yè)務，還是非銀行金融機構開展的中小企業(yè)集合信托、小微企業(yè)保證保險業(yè)務，以及股權交易所、債權資產金融交易所等開展的中小微融資業(yè)務，普惠金融業(yè)務總體規(guī)模和覆蓋面都極為有限。有關問卷顯示，2017年1月，33%、38.8%、40.7%的中型企業(yè)、小型企業(yè)、微型企業(yè)融資得不到滿足，微型企業(yè)融資需求滿足度最低；有34.6%的中小企業(yè)流動資金緊張，資金缺口在20%以上的企業(yè)占19.1%；反映流動資金緊張的小型企業(yè)比例為35.4%，高于中型企業(yè)35%，許多微企業(yè)和個體工商戶不在金融機構服務范圍內。

3.小微企業(yè)融資貴的問題仍然突出。有關部門數據顯示，截至2016年底，小型、微型企業(yè)融資成本分別為6.69%、7.08%，高于大型、中型企業(yè)3.89%和4.46%的水平。據調研，小微企業(yè)貸款利率普遍在基準利率上浮30%～50%甚至更高。除支付貸款利率和擔保費外，它們往往還要支付資產評估費、審計費等，融資成本一般至少在12%以上。得不到正規(guī)金融機構融資，小微企業(yè)只能轉向融資成本極高的民間借貸，加劇了經營困難。

4.服務的精準與有效性嚴重不足。普惠金融涉及面廣，需求復雜，應做具體分析，有針對性滿足，實現有效供給。實際上，金融資源是稀缺的，但由于服務對象、潛在風險、利益驅使等各種原因，有的中小微企業(yè)融資過度增信，導致債務規(guī)模過大，杠桿過高；有的支持了本不該支持的企業(yè)，讓本應退出市場的企業(yè)僵而不死，疊加了債務，加大了結構調整的難度。

5.金融產品單一，技術落后。近年來，一些金融機構嘗試小微金融業(yè)務創(chuàng)新，但由于創(chuàng)新理念和能力不足，產品單一，業(yè)務重疊，都在搶傳統(tǒng)客戶和優(yōu)質大客戶，短期行為突出；僅僅注重增加客戶數量和是否有不動產抵押，業(yè)務開展往往與大客戶實行同一標準條件；相應風險把控不到位，導致小微金融業(yè)務領域不良率高發(fā)，小微金融業(yè)務進一步萎縮，沒有進入良性循環(huán)。

6.缺乏清晰的頂層設計和長遠規(guī)劃。目前，一些從事普惠金融業(yè)務的服務機構，缺乏清晰的長遠規(guī)劃目標，業(yè)務隨機性較大，沒有可持續(xù)培育服務過程，統(tǒng)一有效協同不夠。由于普惠金融業(yè)務涉及領域較廣，業(yè)務屬性較復雜，需要多種金融機構發(fā)揮多種金融形式的作用，跨界整合，協同服務；而各類融資服務缺乏溝通交流，各自為政，單打獨斗，給普惠金融業(yè)務市場發(fā)展帶來不利影響。另外，開展普惠金融網點少，小微企業(yè)管理落后，財務不清，經營狀況不佳，普遍存在風險和成本較高，收益與風險嚴重不匹配等問題，使融資難問題更為突出。

表1 小微企業(yè)融資需求

表2 中小微企業(yè)融資不滿足率

表3 中小微企業(yè)融資成本

表4 小微企業(yè)看重的融資因素

（二）原因

1.政策法規(guī)不到位。目前，還沒有專門針對普惠金融的法律制度。如，沒有像國外對小微企業(yè)信貸的比例規(guī)定，導致處于整個金融鏈條末端的普惠金融機構沒有相應的法律地位，也缺乏較強公信力支撐；沒有直接服務于普惠金融的再貸款政策、定向降息降準政策，未向主要普惠金融機構和業(yè)務傾斜，對普惠金融貸款利率限制政策較粗放。部分地方針對普惠金融財政貼息政策面過寬，降低了財政資金使用效率。普惠金融貸款或擔保風險分擔機制不足，比例缺乏梯次性。此外，普惠金融涉及行業(yè)和部門較多，目標分散，缺乏整合。沒有法律、政策、標準、信用等協同配合，普惠金融風險大、交易成本高、效率低的瓶頸就難以打破。

2.行業(yè)定位不清。普惠金融涉及三產、城鄉(xiāng)、行業(yè)的諸多領域，包括小微企業(yè)、“三農”及城鄉(xiāng)低收入群體和個體工商戶等，沒有清晰政策與市場定位?！疤鼗荨必敹愓呷鄙?、針對性不強，對普惠金融引導效力明顯不足，僅以少量政府資金或政策引導或激勵，且激勵方向不清，難以推動金融資本向弱勢群體流動，過度強調公益性難以引導金融服務加大力度。

3.體系架構不清晰。目前，銀行貸款仍是小微企業(yè)外部融資的主渠道。銀行對小微企業(yè)審貸成本較高，管理半徑過大，普遍要求小微企業(yè)提供其缺乏的不動產抵押，而過多不良貸款產生又導致銀行對小微企業(yè)“惜貸”。多層次資本市場體系建設滯后，融資渠道與工具缺乏，沒有構建起直接融資與間接融資相配套、投貸相驅動的普惠金融體系。

4.缺少專業(yè)化的隊伍和理論支撐。普惠金融的發(fā)展需要懂經濟、行業(yè)、法律、政策、企業(yè)等知識的復合型人才，有較強的專業(yè)能力，對現代信息技術發(fā)展和客戶行業(yè)及經營信用狀況較為了解和分析把握，并有干事興業(yè)的精神，而這方面人才缺乏嚴重影響了普惠金融的有效開展。同時，理論建設相對滯后，對普惠金融發(fā)展的理論框架和概念內涵缺乏深入研究，影響了普惠金融的廣泛開展。

5.有效監(jiān)管缺位。提高效率和擴大普惠金融覆蓋面的前提是有效控制系統(tǒng)性風險，因此，監(jiān)管必須到位。在目前集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制下，監(jiān)管機構與人員對城市和大中企業(yè)等傳統(tǒng)金融較熟，對草根性質的普惠金融不熟，加上管理鏈條過長、基層監(jiān)管人員不足，為規(guī)避風險只好實行嚴格的市場準入，限制了基層金融機構的設立與發(fā)展。另外，新的金融機構和金融形式，如網貸和民間借貸等，尚未納入監(jiān)管范圍，其中相當部分恰恰是普惠金融的服務對象。

6.外部配套環(huán)境不到位。我國社會信用體系建設不完善，針對普惠金融的信息系統(tǒng)建設滯后，信息管理效率較低，統(tǒng)計指標體系不能完整、準確反映普惠金融情況，各類涉企信息分散，沒有實現不同金融機構與金融服務的互聯互通，難以獲得小微企業(yè)和個體經營的真實信息，銀企信息不對稱，降低了小微獲得融資的可得性。

加大金融體制改革力度是發(fā)展普惠金融的關鍵

發(fā)展普惠金融，關鍵在于加大金融體制改革力度，進一步完善現代金融體系，實現客戶綜合服務、股權和債權、直接融資與間接融資、資金與資產的融會貫通，業(yè)務跨界結合，產業(yè)和資源整合提升，多個平臺協同配合，建立起多層次、廣覆蓋、多樣化、可持續(xù)的普惠金融服務體系。在這一體系中，需要不同規(guī)模、不同類型、不同市場定位的金融機構發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢：既要發(fā)揮傳統(tǒng)金融機構的作用，又要積極培育發(fā)展專業(yè)化小額信貸和微型金融機構；既要發(fā)揮政策性金融作用，也要發(fā)揮商業(yè)性和合作性金融作用，為不同類型融資需求者提供高效的金融服務。

（一）大銀行仍是發(fā)展普惠金融的重要支撐力量

我國傳統(tǒng)的金融機構以大銀行為主。大銀行資金動員和配置能力強，技術雄厚，網點多。要發(fā)揮大銀行的各種優(yōu)勢，通過改革創(chuàng)新原有注重大項目、大客戶的決策與運營機制，提高對實體經濟特別是小微企業(yè)的覆蓋面和滲透率，在普惠金融發(fā)展中發(fā)揮引導和示范帶動作用。

（二）培育和發(fā)展普惠金融的主體力量

發(fā)展普惠金融國際上已有可借鑒的做法。如，孟加拉鄉(xiāng)村銀行等形成了不同類型的小額信貸模式。近年來，我國村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等中小金融機構發(fā)展很快，但規(guī)模較小，產品單一，仍在探索過程中。給民營企業(yè)貸款的多是民營銀行，給小微企業(yè)貸款一般是中小金融機構。創(chuàng)新體制和服務方式，發(fā)展各類民營銀行和中小金融機構，應是發(fā)展普惠金融的重要力量。同時，要提供豐富的金融服務和產品。針對不同的普惠金融需求，增加金融服務的層次，豐富金融產品，實現金融產品的標準化，擴大普惠金融服務的邊界，滿足不同類型資金需求者的多樣化需求。

（三）推進普惠金融發(fā)展的全方位創(chuàng)新

普惠金融創(chuàng)新涉及機構、產品和技術創(chuàng)新，應通過多樣化的業(yè)務創(chuàng)新，形成綜合性、一站式的混合服務模式，讓有金融需求的人都能得到合適的金融服務，彌補金融弱勢群體在信息、流動性、人才上存在的缺陷。如建立產業(yè)發(fā)展互助社，按照“政府+企業(yè)+社員+其他”模式籌集互助資金，政府三級管理，互助社運營。通過金融產品創(chuàng)新，為低收入群體和小微企業(yè)等提供適宜的金融產品，滿足其短、小、快的融資需求。再如，建立縣域“四位一體”（機構、信用、產權、政策）多層次金融綜合服務體系。通過技術創(chuàng)新，積極運用現代科技手段，對信貸流程和技術再造，利用網絡銀行、手機銀行等新型支付工具，為客戶提供更加便捷、高效、優(yōu)質的現代金融服務。同時，提高基礎性金融服務水平，有效改變受貸者的信息不對稱，有效識別和控制金融風險，提高金融服務的可得性。

加強政策配套推動普惠金融健康發(fā)展

普惠金融涉及面廣，情況復雜，既要積極探索，又要穩(wěn)步實施；既要遵循和發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，又要發(fā)揮政府引導和監(jiān)管作用，引導金融資源流向普惠金融體系。

圖/中新社

（一）加快建立普惠金融發(fā)展的法律法規(guī)和制度體系

加快制定有利于完善普惠金融發(fā)展的法律法規(guī)，充分保障普惠金融合法權益，發(fā)揮財政政策導向作用，健全普惠金融的風險補償和社會保障機制，形成適宜普惠金融發(fā)展的法規(guī)和政策框架與監(jiān)管體系，建立金融機構與實體經濟相匹配的制度安排，完善國家與地方統(tǒng)分結合和職責明確的監(jiān)管體系，處理好監(jiān)管與發(fā)展的關系。

合理調整監(jiān)管方式，進一步完善普惠金融發(fā)展機制和指標統(tǒng)計、考核評估體系，依據普惠金融受益群體特點和融資方式等，實行分類和差異化考核及利率政策，將有限的資金有效引導配置到有比較優(yōu)勢的產業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展中。形成金融及與之配套的產業(yè)、財政、法律、社會等政策體系，逐步克服提高融資效率、降低風險和交易成本的制度障礙，創(chuàng)造適宜普惠金融發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境。

適時設立中小企業(yè)政策性銀行和中小企業(yè)發(fā)展基金，通過向商業(yè)銀行或投資機構批發(fā)資金，由商業(yè)銀行按照政策要求向小微企業(yè)提供貸款或資金，保證國家對小微企業(yè)的信貸和資金支持力度。

（二）進一步發(fā)揮傳統(tǒng)大中型商業(yè)銀行的重要作用

鼓勵引導傳統(tǒng)金融機構開展多樣化小額信貸業(yè)務，形成普惠金融服務的多層次性，使不同規(guī)模、不同類型的金融機構發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，為不同類型市場客戶提供多樣性服務。這方面要發(fā)揮傳統(tǒng)金融機構在體系建設中的帶動和牽引作用。通過宏觀信貸政策指導和財政政策引導，促進傳統(tǒng)大銀行、股份制銀行等金融機構發(fā)揮資金大、網點多等優(yōu)勢，承擔起為基層金融機構提供批發(fā)供應低息資金的任務，應恢復或增設服務功能齊全的縣域分支機構，引導股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行向縣域延伸機構，支持小微企業(yè)、“三農”等發(fā)展，加大對經濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的信貸投入。

積極鼓勵推動大中型商業(yè)銀行普遍成立普惠金融事業(yè)部，率先做到將普惠金融的政策性、社會性與商業(yè)銀行的營利性有機結合，下放審批權限，下沉服務重心，發(fā)揮事業(yè)部快速市場反應、專業(yè)化經營、精細化管理等優(yōu)勢，實行差別化考核評價辦法、支持政策和盡責免責機制，從信貸管理、資本管理、風險容忍度、考評機制等方面分類施策，根據普惠金融業(yè)務特點設計開發(fā)產品，構建專業(yè)化的體制機制，實現服務機構和人員專業(yè)化，資源配置制度化，政策產品差異化，更好更快地推進普惠金融發(fā)展。

（三）鼓勵民間資本更多進入普惠金融領域

貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構”的精神，適當放寬市場準入，允許和支持區(qū)域性中小民營銀行、小型金融或類金融機構等的設立與發(fā)展，特別是民營企業(yè)設立民營銀行，從目前村鎮(zhèn)銀行、農信社等擴展到社區(qū)銀行、小額貸款公司等，豐富銀行業(yè)金融體系，增加金融供給，使之成為普惠金融發(fā)展的主力軍。

積極構建有利于普惠金融機構發(fā)展的寬松準入環(huán)境，允許縣域開設多家村鎮(zhèn)銀行，跨區(qū)域設立小額貸款公司，地方探索試點新型普惠金融機構。對有利于普惠金融發(fā)展的不同類型金融形式，和以小微企業(yè)和農戶為主要服務對象的新型金融機構，如小微企業(yè)銀行、鄉(xiāng)村銀行、微貸公司、小貸公司和微小保險公司等，以及產業(yè)互助社、資金互助社、農民合作金融等縣域合作金融組織，給予積極鼓勵，使之加快發(fā)展。

（四）推進專業(yè)化小額信貸機構和中小企業(yè)擔保體系建設

積極推動適合地區(qū)、行業(yè)特色的小額信貸機構發(fā)展，形成商貿類、服務類、新技術類等各具特色的專業(yè)化小額信貸服務機構，確定目標客戶，在客戶營銷、風險管理、融資手段與后續(xù)跟蹤培育等方面開展專業(yè)化服務，擴大服務覆蓋面和浸透率。

加快設立國家融資擔?；?，積極推進各類融資擔保公司設立與發(fā)展，為小微企業(yè)提供增信服務，推動擔保機構建立與金融機構風險共擔機制，逐步構建多層次擔保體系，通過擔保風險補償和稅收優(yōu)惠等政策，提高各類擔保機構對小微企業(yè)擔保業(yè)務服務支持力度。

（五）借助現代科技和網絡技術推動普惠金融的發(fā)展

加大互聯網、大數據等技術運用，創(chuàng)新適合普惠金融特點的渠道、產品和服務及風控體系，豐富普惠金融服務手段，根據小微企業(yè)實際需求量身定制各種創(chuàng)新產品和金融服務，提高客戶粘性和聚合力，有效降低經營成本。積極探索數字普惠金融，不斷提高欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體基礎金融服務的可得性和便捷度，提升金融服務實體經濟的精準性和有效性。在加強監(jiān)管和管控風險基礎上，允許互聯網金融企業(yè)繼續(xù)探索，開展網上銀行、電話銀行、手機銀行或微貸銀行業(yè)務，發(fā)揮其成本低、覆蓋面廣和服務便捷的優(yōu)勢，通過互聯網方式滿足小微企業(yè)貸款需求，不斷總結完善，使之成為緩解小微企業(yè)貸款難的有效途徑。

大力開發(fā)金融產品，創(chuàng)新開展多種融資方式，引導金融機構根據小微企業(yè)融資特點，積極開展設備抵押貸款、倉單質押貸款、訂單與供應鏈融資、服務貿易等業(yè)務，推進供應鏈核心企業(yè)支持小微企業(yè)應收賬款融資，豐富融資渠道。

（六）形成和發(fā)揮不同融資方式的協同效應

發(fā)揮不同融資業(yè)務板塊稟賦和比較優(yōu)勢，進一步整合與調動資源，將間接融資、直接融資與企業(yè)信用評級集為一體，促使政府部門與金融機構、擔保機構、中介機構等建立良好的協作關系，將政策信息、業(yè)務信息和市場變化信息匯聚整理分析，形成有效的協同機制，開展各種融資手段的協同協作。逐步構建適應中小微企業(yè)需求的包括擔保、租賃、小貸、債權基金、股權基金、信用中介、資產處置等各類融資服務方式的普惠金融生態(tài)，為中小微企業(yè)提供一攬子融資解決方案，以實現各類融資服務機構協同發(fā)展，避免各自為政、業(yè)務交叉和盲目融資帶來的弊端。

（七）加強金融基礎設施建設，提供多方功能支撐

要使金融服務更多向小微企業(yè)、貧困和低收入客戶延伸，必須配套建設普惠金融基礎設施和社會化服務體系，進一步降低金融服務提供者的交易成本，提高服務技能和操作水平，增強風險識別能力，擴大服務規(guī)模與深度。加強社會信用體系建設，完善區(qū)域信用評價體系，推進開展中小企業(yè)信用征集、信用評價及應用活動，整合各類信用信息資源，形成統(tǒng)一信息共享平臺，推進信用信息交換與共享，建立守信激勵與失信懲戒機制，多渠道增進小微企業(yè)信用，緩解銀企信息不對稱，為金融服務方提供服務客戶基礎有效信息，為講信用企業(yè)群體提供免抵押、免擔保的信用貸款，提供“一次授信、隨用隨貸、周轉使用”等快捷便利融資服務，降低業(yè)務風險，提高效率，保障有序穩(wěn)定的金融市場環(huán)境。普惠金融機構要更珍視自己的信用，不斷累積提升。

完善普惠金融統(tǒng)計制度，細化普惠金融統(tǒng)計指標體系，全面反映普惠金融運行整體情況，建立專項考評機制，將考評結果與監(jiān)管和優(yōu)惠政策掛鉤，實行精準獎懲，并為制定政策提供依據。

加快構建專業(yè)化人才隊伍，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，通過選派普惠金融機構人員到專業(yè)金融院校集中培訓、到大型金融機構掛職交流等多種方式，提高從業(yè)人員的金融素養(yǎng)。加強普惠金融的理論建設，加大對普惠實踐的調研力度，構建有利于普惠金融發(fā)展的學科體系和課程體系，加強普惠金融知識的宣傳與普及，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

發(fā)展普惠金融，需要相關機構的支持與配合，如征信評級機構、審計會計機構、專業(yè)化業(yè)務機構、結算支付系統(tǒng)、技術咨詢機構等。要促進上述機構各司其職，共同參與到發(fā)展普惠金融活動中來，實現普惠金融的可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)展普惠金融，我國還處于起步階段，有較大的發(fā)展?jié)摿吞嵘臻g。我國產業(yè)和企業(yè)區(qū)域差異性大，又處于結構調整和轉型升級過程中，決定了發(fā)展普惠金融不可能一蹴而就，需要社會各有關方面共同努力，從戰(zhàn)略層面推進普惠金融的創(chuàng)新發(fā)展。（參考文獻略）