鐘煒

（蘇州市地方海事局，江蘇 蘇州 215000）

1 水上水下活動(dòng)概述

根據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》及2011年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)水上水下活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》（簡(jiǎn)稱(chēng)5號(hào)令），本文研究的水上水下活動(dòng)是指在內(nèi)河通航水域或者岸線(xiàn)上進(jìn)行的可能影響通航安全的作業(yè)或者活動(dòng)。水上水下活動(dòng)的實(shí)施是社會(huì)發(fā)展的重要方面，水上水下工程項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)了地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水上群體性活動(dòng)豐富了人民群眾的業(yè)余生活，但水上水下活動(dòng)因其實(shí)施環(huán)境的特殊性也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水上水下工程項(xiàng)目、水上水下群眾性活動(dòng)及體育比賽項(xiàng)目逐年提升，地方海事部門(mén)的水上交通管制任務(wù)越來(lái)越繁重，甚至影響了其他一些日常工作的正常開(kāi)展，如何轉(zhuǎn)變管理模式，進(jìn)一步加強(qiáng)水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)水上水下活動(dòng)各單位安全責(zé)任及依據(jù)的分析，結(jié)合水上水下活動(dòng)及管理現(xiàn)狀，提出了強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，發(fā)揮“第三方”社會(huì)化服務(wù)體系效能，明確海事監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，提升水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)水平及效率的改革建議。

2 水上水下活動(dòng)的海事管理職責(zé)

2.1 水上水下活動(dòng)的行政許可

海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)水上水下活動(dòng)實(shí)施的是許可（或者備案）管理。從事水上水下活動(dòng)，應(yīng)依據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》的條件，向活動(dòng)所在地的海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理《水上水下活動(dòng)許可證》。除《海事行政許可條件規(guī)定》需要辦理許可的水上水下活動(dòng)外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》其它氣象觀(guān)測(cè)、測(cè)量、地質(zhì)調(diào)查、航道日常養(yǎng)護(hù)、大面積清除水面垃圾等活動(dòng)需要向海事管理機(jī)構(gòu)備案。

2.2 水上水下活動(dòng)的監(jiān)督檢查

海事部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)水上水下活動(dòng)的許可后監(jiān)督檢查。發(fā)生自然條件、水域環(huán)境危及施工安全的情形，海事部門(mén)可以責(zé)令停止活動(dòng)，并采取防范措施。對(duì)未履行安全管理主體責(zé)任、施工作業(yè)船舶不符合安全標(biāo)準(zhǔn)等情形，海事應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正。海事管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立涉水工程施工還可以進(jìn)行通告。水上水下活動(dòng)期間，對(duì)通航安全造成影響的，海事管理機(jī)構(gòu)需制定通航安全維護(hù)方案并組織實(shí)施，確保通航安全。

3 水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)現(xiàn)狀及問(wèn)題

水上水下施工項(xiàng)目一般建設(shè)歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，參與的船舶、設(shè)備多，使得施工水域通航環(huán)境變得極為復(fù)雜，施工區(qū)域除了自身會(huì)涉及到安全和防污染等問(wèn)題之外，還會(huì)對(duì)正常航行的船舶造成不同程度的影響，也往往是水上交通事故的高發(fā)區(qū)。以蘇州為例，當(dāng)前地方海事實(shí)施的水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)措施主要是長(zhǎng)時(shí)間的日常交通維護(hù)和短時(shí)間的臨時(shí)交通管制（例如全封閉斷航、單向通航等）。臨時(shí)交通管制在交通運(yùn)輸部海事局《水上交通管制管理辦法》有明確的規(guī)定，臨時(shí)交通管制是指由于惡劣天氣和海況、水上水下活動(dòng)、演習(xí)、突發(fā)事件應(yīng)急處置、軍事活動(dòng)等原因，以及在其它特殊情況下，對(duì)特定水域中航行、停泊、作業(yè)的船舶所采取的特定性的限制船舶航行、停泊和作業(yè)行為。

臨時(shí)交通管制根據(jù)規(guī)定由海事管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施了，但是日常交通維護(hù)沒(méi)有明確的規(guī)定以及相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。以蘇州地方海事為例，水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)工作一直由海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，海事通航安全維護(hù)一方面有效保障了多年來(lái)各項(xiàng)水上水下活動(dòng)的順利實(shí)施，但另一方面地方海事付出了大量人力和艇力。根據(jù)2017年蘇州地方海事部門(mén)提供的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每天都有6艘海巡艇、近20名海事人員參與通航安全維護(hù)任務(wù)。在通航安全維護(hù)任務(wù)繁重的同時(shí)，因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，海事人員從制定通航安全維護(hù)方案到實(shí)施都存在履職風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前的水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)是一種保姆式管理模式，它的弊端日益顯現(xiàn)，客觀(guān)上占用了過(guò)多的執(zhí)法資源，而服務(wù)的對(duì)象主要是水上水下活動(dòng)項(xiàng)目。因此有必要理清責(zé)任主體，海事管理機(jī)構(gòu)合理實(shí)施交通管制，讓申請(qǐng)單位切實(shí)承擔(dān)起水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。

4 改革建議

水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)的概念來(lái)自交通運(yùn)輸部海事局《關(guān)于落實(shí)水上水下活動(dòng)通航安全責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)意見(jiàn)要求申請(qǐng)單位負(fù)責(zé)保持工程水域良好的通航環(huán)境，做好施工期與營(yíng)運(yùn)期通航安全維護(hù)工作。根據(jù)本人對(duì)指導(dǎo)意見(jiàn)的理解和總結(jié)，施工期要求建設(shè)單位配齊通航安全管理人員，通航安全管理人員應(yīng)熟悉工程涉及水域及附近通航環(huán)境，具備一定的航海、設(shè)計(jì)、管理類(lèi)資歷，并經(jīng)過(guò)海事管理機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)；針對(duì)設(shè)置水上水下永久性設(shè)施的水上水下活動(dòng)，要求定期維護(hù)工程水域助航專(zhuān)用標(biāo)志等保障通航的設(shè)施，無(wú)維護(hù)能力的，可簽訂委托維護(hù)協(xié)議，委托有資質(zhì)、有能力的專(zhuān)業(yè)單位進(jìn)行維護(hù)，有關(guān)費(fèi)用由業(yè)主單位或經(jīng)營(yíng)管理單位承擔(dān)。具體建議如下：

4.1 作業(yè)區(qū)及周邊水域通航安全維護(hù)由申請(qǐng)單位負(fù)責(zé)，必要時(shí)委托“第三方”

水上水下活動(dòng)申請(qǐng)單位通航安全維護(hù)的范圍不應(yīng)該僅限于活動(dòng)本身的區(qū)域內(nèi)，而應(yīng)該包括其影響通航的水域，具體影響通航的范圍和程度本身也是通航安全評(píng)估的一項(xiàng)重要內(nèi)容。申請(qǐng)單位應(yīng)配備通航安全管理人員及警戒船舶等設(shè)施設(shè)備參與海事部門(mén)針對(duì)該項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)實(shí)施的交通管制，部海事局《關(guān)于落實(shí)水上水下活動(dòng)通航安全責(zé)任的指導(dǎo)意見(jiàn)》也對(duì)申請(qǐng)單位通航安全維護(hù)費(fèi)用的資金投入作了明確要求。因此水上水下活動(dòng)除需要實(shí)施臨時(shí)交通管制期間外，活動(dòng)區(qū)域及周邊受影響的水域日常通航安全維護(hù)由申請(qǐng)單位配備專(zhuān)業(yè)人員及相關(guān)船舶、設(shè)備負(fù)責(zé)實(shí)施，如申請(qǐng)單位沒(méi)有相關(guān)能力或者管理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)委托有經(jīng)驗(yàn)的或經(jīng)常從事此類(lèi)工作的第三方公司或單位開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的通航安全保障或維護(hù)工作。通過(guò)這種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式委托專(zhuān)業(yè)“第三方”是當(dāng)前推進(jìn)安全生產(chǎn)的重要舉措，2017年《江蘇省安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》也提出了明確的實(shí)施建議。

4.2 建設(shè)或者主辦單位在海事統(tǒng)一指揮下參與臨時(shí)性專(zhuān)項(xiàng)交通管制

按照《安全生產(chǎn)法》，申請(qǐng)單位承擔(dān)水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)的主體責(zé)任，施工單位和作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)遵守按規(guī)定進(jìn)行作業(yè)，設(shè)置安全警示標(biāo)志和配備必要的安全設(shè)施，做好協(xié)調(diào)工作。施工或者活動(dòng)對(duì)船舶正常通航造成較大影響時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)依申請(qǐng)實(shí)施臨時(shí)性專(zhuān)項(xiàng)交通管制，海事組織臨時(shí)性專(zhuān)項(xiàng)交通管制保障水上水下活動(dòng)實(shí)施期間，本人認(rèn)為申請(qǐng)單位通航安全維護(hù)專(zhuān)業(yè)力量（或者委托的“第三方”）應(yīng)全程參與，服從海事部門(mén)的統(tǒng)一指揮。

4.3 海事部門(mén)定期對(duì)申請(qǐng)單位通航安全維護(hù)情況實(shí)施監(jiān)督

根據(jù)交通管制的定義（海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)特定水域中航行、停泊、作業(yè)的船舶采取的限制性通航管理行為），長(zhǎng)時(shí)間、常規(guī)性的水上水下活動(dòng)日常通航安全維護(hù)主要是交通警戒，不應(yīng)作為交通管制范疇由海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織和實(shí)施，但海事部門(mén)應(yīng)履行水上水下活動(dòng)許可事后監(jiān)督，制定定期檢查制度和計(jì)劃，其中申請(qǐng)單位通航安全維護(hù)情況要作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。

4.4 研究制定指導(dǎo)性細(xì)則

水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)目前相關(guān)法律法規(guī)僅作了原則性的規(guī)定和要求，具體如何開(kāi)展相關(guān)工作需要研究制定統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見(jiàn)或者細(xì)則，切實(shí)強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)，發(fā)揮社會(huì)化服務(wù)體系效能，明確海事監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任，才能有效提升水上水下活動(dòng)通航安全維護(hù)水平及效率。