□ 朱 斌，陳 瑜

（福州大學，福建 福州 350108）

在公共行政的實踐過程中，人們對開放性和多樣性特征的認識愈發(fā)深入，尊重差異和包容發(fā)展的訴求愈發(fā)明顯，緩和矛盾和平等對話的趨勢愈發(fā)上揚。當前，人類社會整體處在一個大變革、大發(fā)展的時期，呈現(xiàn)出世界多極化、經(jīng)濟全球化、社會信息化、文化多樣化的態(tài)勢。而我國正處于全力奮戰(zhàn)全面建設(shè)小康社會的決勝階段，面對風云變幻的國內(nèi)外形勢，在堅定地走中國特色社會主義道路的同時，如何解決社會的公平公正問題，在多樣化價值訴求下實現(xiàn)利益共享，尤其是面向基層群眾的縣域政府如何提高自身的公平行政水平和公共服務(wù)能力，使發(fā)展成果真正惠及廣大人民群眾，已成為一項緊迫的命題。

一、多樣性價值訴求下的公共行政

在科學技術(shù)迅猛發(fā)展的信息時代，不論是經(jīng)濟生產(chǎn)方式、社會意識形態(tài)還是文化交流方式都在以驚人的速度發(fā)生轉(zhuǎn)變，多元性、多樣性和個體性得到充分的釋放，多樣性的價值訴求日益凸顯。

（一）后現(xiàn)代主義之風蔚然興起

自20世紀60—70年代以來，后現(xiàn)代主義思潮逐漸成為一種極具反叛精神、反對同一、推崇差異的文化思潮和思維方式。后現(xiàn)代主義思潮標志著人類哲學思維方式的變化，這種轉(zhuǎn)變的特點是反對普遍化、總體化、同一性，肯定多元性、多樣性、差異性。［1］現(xiàn)代主義理論建立在理性基礎(chǔ)之上，以一致性、同質(zhì)性壓制多元性、個體性。后現(xiàn)代主義思潮則拒斥“理性”，否定“宏大敘事”和“元話語”，其力求通過發(fā)揮多樣性和尊重他人去超越總體性，高揚差異性和特殊性。這種轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了人類歷史和社會生活的一次根本性變化，促使人類思想文化進一步更新和發(fā)展。

（二）多元化傾向的深入思考

總體性思想源自西方哲學的 “一元開端思維模式”，自古希臘的巴門尼德“存在即是一”便奠定了這樣一種基調(diào)：人們總是構(gòu)造出同一的總體，諸如民族這樣的概念，用一來統(tǒng)攝多，這就是總體性支配一切的暴力。而以法國哲學家列維納斯為代表的后現(xiàn)代主義的多元論完全否定了總體性。列維納斯主張，根本不存在一個總體，總體是對每一個個人意義與價值的消抹，自身之外的他人是絕對外在的，無限的。因此，他認為，哲學必然是“多元論”的，世界的本原是多元，是每一個充分表達著的自我。［2］盡管列維納斯的多元論走向了極端，但其反對總體性、提倡多元化與多樣性的思想轉(zhuǎn)向具有強大的影響力，引發(fā)了人文科學領(lǐng)域的深刻反思。目前，由韋伯式理性－等級觀點發(fā)展而來的現(xiàn)代公共行政在具體實踐過程中被科學管理和效率至上的理念所束縛，迫切需要其超越自身的局限，為未來公共服務(wù)的完善開辟新途徑、新思路。

（三）后現(xiàn)代公共行政理論的反思

西方后現(xiàn)代公共行政哲學家法默爾認為，僅靠公共行政理論自身的發(fā)展還不足以改變官僚體制的局限性，應(yīng)通過后現(xiàn)代主義來重建公共行政理論，其中值得關(guān)注的四個方面是：想象、解構(gòu)、去領(lǐng)地化和變樣。［3］“想象”作為跳脫理性束縛的力量，為理性規(guī)則導(dǎo)向的官僚機構(gòu)注入新的創(chuàng)造力；“解構(gòu)”被用以質(zhì)疑現(xiàn)代行政建立的前提假設(shè)，為擺脫官僚等級觀念和偏見束縛打開新的視野；“去領(lǐng)地化”試圖破除固定的思想模式和思維結(jié)構(gòu)，使思維更加自由，探索更加有創(chuàng)造力；“變樣”突出強調(diào)對他人的開放，提倡多樣性的價值訴求，這意味著行政不應(yīng)把官僚文本強加給個人，而應(yīng)力求在社會范圍內(nèi)開展決策活動。這四個要素相互纏繞，為公共行政理論的實踐和發(fā)展提供了強大的理論基礎(chǔ)。二、公共行政的公平性要求

20世紀90年代中期以來，西方行政學界更加關(guān)注公共行政理論中的公共本質(zhì)和價值領(lǐng)域，公平、民主、責任、法治等也成為政府行使社會管理職能的基本理念。正如美國當代著名公共行政學家弗雷德里克森在《論新公共行政學》中所提到的：“行政管理者不是中性的。應(yīng)責成他們承擔起責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理”。［4］這種理論轉(zhuǎn)向也給我國的行政學界帶來了影響。盡管文化土壤不同，但在多樣的價值體系中，公平是公共行政最基本的價值精神和核心理念。因而，就其本質(zhì)而言，無論是不同地區(qū)還是不同層級的政府，公平行政于個人、于社會乃至于政府自身都有其必要性。

（一）就個人而言：起點公平的不必然性

即便可以從多個方面表現(xiàn)出同一的特征，但每個獨立的個體之間仍存在著許多差異。這是因為：一方面，一些差異是與生俱來的，如性別、健全與否、智力條件等；另一方面，人類的社會活動使差異得到進一步的擴大。對此，盧梭認為，這造成了人類社會的不平等，即自然（生理）的不平等與政治（精神）的不平等。盧梭把社會中的不平等分為爵位、等級、權(quán)勢、功績、財富五類，［5］前四類可以概括為身份上的不平等，與財富的不平等彼此加強。這些差異導(dǎo)致不同的個體得到不同的結(jié)果，即不同情況得到不同對待。

從社會心理學角度來看，公平感源自與他人的比較。人們總是會首先進行一番 “社會比較”，全面衡量自己的收入和付出，如果與他人相差無幾，那么就存在公平狀態(tài)。［6］然而，人與人之間生理上和精神上的差異使其在付出與收入過程中往往摻雜著自身努力之外的其他因素，因此這種簡單的比較更易產(chǎn)生不公平感。公平的深層本質(zhì)是利益分配的合理與對稱，但個人的付出與收入的比例不可能不受性別、出身、等級、功績和財富等條件的影響，這些差異影響著付出的程度和結(jié)果的回報，因此個人的起點公平是不必然的。

在調(diào)節(jié)由于利益分配沖突造成的矛盾時，直接面向基層群眾的縣域政府所承受的壓力更為巨大。要從心理上彌補這種差異帶來的不公平感，縣域政府就需把握基層群眾內(nèi)心的真正訴求，充分行使公共權(quán)力，平等地向基層群眾提供公共物品和公共服務(wù)。

（二）就社會而言：公平倡導(dǎo)總體性之下的多樣性

在政治哲學與倫理學領(lǐng)域，公平的概念被擴展為社會公平，收入與付出相符合則變成權(quán)責利相結(jié)合。公平作為社會公平的首要價值理論，強調(diào)缺乏政治和經(jīng)濟資源支持而處于不利地位的人們也應(yīng)享受政治權(quán)利與經(jīng)濟福利。

政府既是總體性意義上最具權(quán)威的公共機構(gòu)，也是維護社會公平的重要載體，其公共行政應(yīng)公正、平等地對待各種利益群體，尤其關(guān)注弱勢群體的處境，不應(yīng)有所偏向。特別是距離基層群眾最近的縣域政府，如果其不能聽取來自基層群眾的聲音，不能有效行使公共權(quán)力，不能及時回應(yīng)基層群眾的多樣性訴求，勢必會激化社會矛盾和沖突。

（三）就政府自身而言：效率行政不是唯一的價值目標

傳統(tǒng)公共行政推崇“效率”和“經(jīng)濟”，強調(diào)非人性化和客觀化的理性效率，個人的自我意識和創(chuàng)造能力受到壓制，統(tǒng)一標準破壞了多樣性的價值追求，割裂了公共行政本身與政治和其他社會環(huán)境的密切聯(lián)系。［7］而傳統(tǒng)行政學所強調(diào)的指揮統(tǒng)一、層級節(jié)制雖然促進了效率的提升，但其缺乏對公共利益的合理考量，且未涉及到社會的公平分配問題。其后也有公共行政學者提倡“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但在實踐中，一些縣域政府由于過分追求政績，忽視了自身服務(wù)能力建設(shè)，因而不可避免地陷入了 “重效率、輕公平”的誤區(qū)。

效率行政固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕不是核心價值和終極目標。就政府自身而言，公共行政的核心價值在于社會公平。如果漠視社會公平的價值目標，“效率至上”的行為將使社會成員之間差異性愈發(fā)增強，區(qū)域之間差距日益增大，社會分化和不公將嚴重影響到地區(qū)整體的發(fā)展。對此，美國當代著名公共行政學家H·喬治·弗雷德里克森主張公共行政應(yīng)當拋棄“管理主義至上”與“價值中立”的立場，遵循后邏輯實證主義的倫理價值觀，使新公共行政更加人道、更加有效、更加公正。［8］

三、縣域政府公平行政的思想內(nèi)核

（一）縣域政府公平行政的內(nèi)涵

在我國“省——地級市——縣——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”四級地方政府之中，縣級行政區(qū)域最遠可追溯到秦朝的郡縣制。縣域不僅是具體落實上級任務(wù)、從事實際管理的一級政府，而且是一級權(quán)能完整、具有資源（特別是土地）經(jīng)營權(quán)和相對獨立治理權(quán)的政府。［9］

縣域政府公平行政指的是縣域政府及其公共組織在行使公共行政權(quán)時，將公平作為公共行政最基本的價值準則和核心理念，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供上平等對待來自不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的人，在對社會基層公共事務(wù)進行管理的過程中堅持公平原則，不斷協(xié)調(diào)、整合和分配權(quán)利，以均衡實現(xiàn)不同社會群體和個人應(yīng)該享有的合理合法的利益需求。

（二）縣域政府公平行政的原則

縣域政府公平行政的原則是分配公平合理，這也是根本性的社會原則。通過合理的再分配措施，調(diào)整由市場的不完全競爭所帶來的不合理的收入差距，通過完善的社會保障制度來保障社會每一個成員都能獲得合理的利益。［10］

縣域政府公平行政應(yīng)以保障和改善民生為重點，完善涉及民生的相關(guān)制度，尤其要關(guān)注農(nóng)民群體，幫助其解決醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等問題。應(yīng)合理規(guī)劃縣域經(jīng)濟發(fā)展方略，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，因地制宜推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足群眾“富起來”的基本愿望。應(yīng)著力推進基本公共服務(wù)均等化，不斷推動民生工作向多元化、多樣化發(fā)展，盡可能地促使社會成員獲得平等的機會和權(quán)利。

（三）縣域政府公平行政的核心價值

縣域政府公平行政的核心價值包括公共性、平等性和對話性，其體現(xiàn)在具體的政治決策和行政執(zhí)行上。

⒈公共性。強調(diào)為多數(shù)人共用或公用，提倡個人能超出自身利益去考慮他人利益。公共性本身就是一種公平和正義的表現(xiàn)，但其統(tǒng)攝性更強、層次更高、包容性更大。公共性作為公共管理本身的特殊屬性，具有哲學和倫理學的意蘊，具體表現(xiàn)為平等、正義、民主、法治、責任等。公共性要求縣域政府應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志制定公共決策和提供公共服務(wù)。因此，縣域政府公平行政應(yīng)以公共性作為核心價值起點，確保資源分配公平合理。

⒉平等性?？h域政府所提供的公共物品和公共服務(wù)要讓縣域內(nèi)所有人都能平等享受，讓利益惠及區(qū)域內(nèi)所有社會成員，而非僅為某些特定群體所有。平等性要求縣域政府必須超越于特定的社會階層和團體組織之上，從整個縣域發(fā)展的長遠角度出發(fā)制定公共政策，平衡各種利益關(guān)系，以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

⒊對話性。提倡思維多元化，尊重異己群體思想，主張不同利益群體之間應(yīng)平等交往，以對話或合作的方式進行交流，找到矛盾的焦點，尋求兼顧個人利益、群體利益與公共利益的最佳問題解決方式。對話性是縣域政府與基層群眾之間交流的紐帶，通過面對面的溝通協(xié)商，基層群眾可以充分表達自己的訴求。對話性要求縣域政府在公平行政的過程中應(yīng)盡可能地提高社會成員的參與度，讓其通過合理的途徑和方式共同制定規(guī)則，共同遵守規(guī)則，共同完善規(guī)則。

四、縣域政府公平行政的實現(xiàn)路徑

在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記強調(diào)：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！蓖瑫r指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！笨h域政府作為公平行政的實施主體，實現(xiàn)和維護公平是其不容推卸的責任和使命。為此，縣域政府應(yīng)充分發(fā)揮基本職能，在提供公共物品和公共服務(wù)時努力實現(xiàn)均等化，大力支持基層公共事業(yè)，提升服務(wù)能力，優(yōu)化服務(wù)手段，彌補市場失靈造成的貧富差距加劇問題，克服地區(qū)發(fā)展不平衡造成的利益分配不合理、權(quán)利實現(xiàn)機會不平等現(xiàn)象，以促進公平正義的實現(xiàn)。具體而言：

（一）四個環(huán)節(jié)

⒈制度公平。一是推進社會分配制度改革。應(yīng)充分發(fā)揮縣域政府的調(diào)控作用，規(guī)范縣域內(nèi)收入分配秩序，支持縣域內(nèi)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動，推動縣域產(chǎn)業(yè)的特色發(fā)展，保護合法經(jīng)營。在農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的縣域內(nèi)，應(yīng)利用新技術(shù)、新方法創(chuàng)新生產(chǎn)方式，增加低收入者收入，同時調(diào)節(jié)過高收入，著力解決基層群眾反響強烈的矛盾和問題；二是加強社會保障制度建設(shè)。完善縣域內(nèi)涉及養(yǎng)老、福利、慈善、保險、救助等方面的法律法規(guī)，回應(yīng)基本的民生訴求，在制度層面不斷完善社會保障具體條例。同時，將群眾反饋和社會保障條例的落實情況納入到縣域政府的績效評價標準中，以此促進縣域政府增強服務(wù)意識和責任意識，確保法律和制度落到實處。

⒉程序公平。一是明確程序設(shè)計的標準。程序公正所追求的是活動過程的正當性，因此，縣域政府要加強縣域決策過程、議事過程的規(guī)范性，嚴格按照制度規(guī)定的步驟、次序確定衡量公平的標準。同時，要平等對待每一個個體，在程序設(shè)計時給予其發(fā)言的空間。二是確保程序設(shè)計的實施。在實施過程中，要全面依法行政，問責究責，強化監(jiān)督，任何權(quán)力部門都不能以任何理由違反這些程序和標準。

⒊機會公平。一是鼓勵公平有序的市場競爭?？h域政府應(yīng)完善相關(guān)的市場管理法律法規(guī)，為個體提供通過努力奮斗獲取幸福的機會，使其充分發(fā)揮自身能力，自主經(jīng)營。同時，支持地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮其輻射帶動作用，提升創(chuàng)新能力，增強競爭優(yōu)勢，使其能夠突破固有的地區(qū)發(fā)展束縛。二是樹立公平競爭的價值觀。打破因性別、年齡引起的歧視，承認個人自主活動能力和努力程度方面的差別，樹立正確的公平競爭觀念。換言之，具有同等能力又付出同等努力的人可以獲得同等機會，付出了同等努力但能力各異的人可以獲得不同的機會。正如英國經(jīng)濟學家亞當·斯密所言：“每一個人，在他不違反正義的法律時，都應(yīng)聽其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動和資本與其他人或其他階級相競爭”。［11］

⒋結(jié)果公平。一是促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展。提高勞動者創(chuàng)造價值的能力，不斷提升全要素生產(chǎn)率，促進質(zhì)量和效益的顯著提高。重中之重是提高農(nóng)民收入，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時，協(xié)調(diào)處理好縣域內(nèi)各地區(qū)的發(fā)展關(guān)系，把城市化、新型城鎮(zhèn)化作為拉動縣域發(fā)展的強大動力。二是推進公共事業(yè)均等化。黨的十九大報告指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進?！睘榇?，應(yīng)完善縣域內(nèi)基本公共服務(wù)資源配置機制，強化公共服務(wù)均等化建設(shè)工作，不斷提高基本公共服務(wù)水平，保障社會成員平等獲得基本公共服務(wù)權(quán)益，促進社會公平公正發(fā)展。

（二）四個方面

⒈多元主體共治。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，強調(diào)形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。多元共治重視社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的重要作用，而治理的外延比起管理更加寬泛和多元。就縣域政府而言，一方面，要注重社會治理思路上的創(chuàng)新，利用參與、討論、協(xié)商、談判和認同等方式，鼓勵市場主體和社會力量參與到縣域共同治理中；另一方面，要積極探索多元主體共治的社會治理模式，緊密聯(lián)系群眾，提高社會組織的參與性與積極性，通過與多元主體之間的協(xié)商對話，樹立共同的目標以促進公平。

⒉提高服務(wù)能力。新時期，社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變對政府的執(zhí)行能力提出了更高的要求，對于以政策執(zhí)行為主的縣域政府而言，更應(yīng)注重自身行政效能的提高，更好地促進社會公平。要充分發(fā)揮就近管理的優(yōu)勢，不斷提升自身的服務(wù)能力，創(chuàng)新面向基層群眾的政務(wù)服務(wù)，以現(xiàn)代科技手段為社會事務(wù)管理工作注入活力。要加快行政審批制度改革，整合行政權(quán)力，在精簡優(yōu)化的基礎(chǔ)上提高辦事效率，以適應(yīng)多樣化的社會共同體的發(fā)展需要。

⒊規(guī)則之內(nèi)尋求變通。隨著公共管理主體廣泛性和客體多樣性的變化，需要政府具備更高的創(chuàng)新思維和變通能力。［12］因此，應(yīng)給予縣域政府一定的操作空間，使其根據(jù)新形勢、新情況著力提高政策的針對性和靈活性，包括縣域政府在政策執(zhí)行中行政自由裁量權(quán)的使用。政府的自由裁量權(quán)是社會公平成為公共行政精神的前提。［13］在法律法規(guī)賦予的職責權(quán)限內(nèi)，在法律程序的整體框架中，縣域政府應(yīng)針對具體的現(xiàn)實情況和倫理考量，做出公正而合理的行政決定。盡量避免出現(xiàn)統(tǒng)一標準下管得過多、過死、過嚴的情況。在行政處罰幅度和種類、對事實性質(zhì)認定方面，應(yīng)依據(jù)情境原則尋求一定的變通，以充分體現(xiàn)公意。

⒋增進社會協(xié)作。在公平行政過程中，縣域政府距離基層群眾較近，最能感受到潛在的不安定因素。因此，除了致力于關(guān)心基層群眾內(nèi)心的感受外，還應(yīng)不斷協(xié)調(diào)多方的沖突和矛盾，注重對弱勢群體的保護和扶助，立足于符合公共利益的基本要求來維護社會總體的穩(wěn)定與安全。針對基層群眾利益訴求內(nèi)容的多樣化、利益訴求方式的多元化以及社會矛盾與沖突的多發(fā)化，縣域政府應(yīng)設(shè)身處地為基層群眾著想，增加社會成員之間的相互協(xié)作，倡導(dǎo)沖突主體之間的平等溝通，雙向互動，相互理解，對未來可能達成的結(jié)果形成共同的認知，使各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，切實保障社會公平的實現(xiàn)。

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