王玉萍

[內(nèi)容提要] 中共十八大以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助通過(guò)調(diào)整，既提升了受援國(guó)自主發(fā)展的能力，推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進(jìn)一步落實(shí)，又促進(jìn)了國(guó)內(nèi)企業(yè)沿著“一帶一路”走出去，同時(shí)也帶來(lái)一些新問(wèn)題，對(duì)外援助政策有必要做進(jìn)一步調(diào)整，使其更符合新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交思想中“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的目標(biāo)追求。具體講，應(yīng)加強(qiáng)與發(fā)展援助委員會(huì)的合作，以消除“中國(guó)對(duì)外援助威脅論”；加強(qiáng)與受援國(guó)溝通，強(qiáng)化項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，達(dá)到互利共贏；逐步完善我國(guó)對(duì)外援助評(píng)估機(jī)制，在繼續(xù)重視評(píng)估“學(xué)習(xí)”功能的同時(shí)，加強(qiáng)其“問(wèn)責(zé)”功能；進(jìn)一步公開(kāi)對(duì)外援助信息，以獲得國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾對(duì)我國(guó)援外的理解與支持。

中共十八大以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助進(jìn)行了一系列調(diào)整，規(guī)模不斷擴(kuò)大，布局突出重點(diǎn),援助領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了“雙注重”。這些調(diào)整在帶來(lái)積極成效的同時(shí)，也產(chǎn)生或者是放大了一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)為一些西方國(guó)家對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的指責(zé)與批評(píng)、部分受援國(guó)對(duì)中國(guó)外援與發(fā)展合作的抵制與不滿，以及國(guó)內(nèi)民眾的不理解與抱怨。為了回應(yīng)質(zhì)疑和解決問(wèn)題，必須探討新時(shí)代中國(guó)對(duì)外援助政策進(jìn)一步調(diào)整的思路與方向，從而更好地發(fā)揮對(duì)外援助作為中國(guó)特色大國(guó)外交實(shí)踐工具的重要作用。

一、對(duì)外援助政策的調(diào)整

始于1950年的對(duì)外援助始終是中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的重要組成部分，尤其是2018年4月國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的成立，標(biāo)志著我國(guó)把對(duì)外援助與發(fā)展合作提升到了更高層級(jí)的外交布局。在2018年6月中央外事工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨的十八大以來(lái)，我們深刻把握新時(shí)代中國(guó)和世界發(fā)展大勢(shì)，在對(duì)外工作上進(jìn)行一系列重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新?！?習(xí)近平：“努力開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面”，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-06/23/c_1123025806.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月24日)作為新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交重要實(shí)踐工具之一的對(duì)外援助工作，中共十八大以來(lái)進(jìn)行了深入的調(diào)整，主要有以下幾項(xiàng)內(nèi)容。

第一，對(duì)外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大。2017年1月，習(xí)近平在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)表主旨演講時(shí)談到：“從1950年至2016年，中國(guó)在自身長(zhǎng)期發(fā)展水平和人民生活水平不高的情況下，累計(jì)對(duì)外提供援款4000多億元人民幣，實(shí)施各類援外項(xiàng)目5000多個(gè)?！?習(xí)近平：“共擔(dān)時(shí)代責(zé)任 共促全球發(fā)展”，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-01/18/c_1120331545.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年10月5日)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助金額達(dá)2562.9億元人民幣。*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的對(duì)外援助(2011)》白皮書，2011年4月。2010年至2012年，中國(guó)對(duì)外援助金額為893.4億元人民幣。*中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的對(duì)外援助(2014)》白皮書，2014年7月。2016年全年中國(guó)政府援助實(shí)施各類工程及物資項(xiàng)目近250個(gè)，派出管理技術(shù)人員、醫(yī)療隊(duì)員和志愿者等各類援外專家約5000人次。[注]中華人民共和國(guó)外交部:《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》,2017年8月，第2頁(yè)。2017年中國(guó)政府新承擔(dān)各類援助項(xiàng)目309個(gè)，境內(nèi)外培訓(xùn)各類人才近15萬(wàn)名。[注]“(2017年商務(wù)工作年終綜述之十一)積極開(kāi)展對(duì)外援助，助力構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-01/11/c_129788582.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月4日)2017年5月習(xí)近平在“一帶一路”高峰論壇上發(fā)表講話，承諾“中國(guó)將在未來(lái)3年向參與‘一帶一路’建設(shè)的發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織提供600億元人民幣援助，建設(shè)更多民生項(xiàng)目?！盵注]習(xí)近平:“攜手推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)”，http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/14/content_5193658.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年12月30日)可以看出，2013年“一帶一路”戰(zhàn)略出臺(tái)以來(lái)我國(guó)對(duì)外援助的規(guī)模與力度在不斷加大。

第二，對(duì)外援助布局重點(diǎn)更突出。截至2009年底，中國(guó)已累計(jì)向161個(gè)國(guó)家以及30多個(gè)國(guó)際和區(qū)域組織提供了援助，經(jīng)常性接受中國(guó)援助的發(fā)展中國(guó)家有123個(gè)，其中亞洲30個(gè)、非洲51個(gè)、拉丁美洲和加勒比18個(gè)、大洋洲12個(gè)、東歐12個(gè)。[注]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助(2011)》白皮書，2011年4月。也就是說(shuō)，在2009年之前，中國(guó)對(duì)外援助地理分布比較均衡。受援國(guó)涉及亞洲、非洲、拉丁美洲、加勒比、大洋洲和東歐等地區(qū)大部分發(fā)展中國(guó)家。[注]同上。而在2013年之后，中國(guó)對(duì)外援助指向性和目標(biāo)更加集中和明確，新增資金主要是向“一帶一路”沿線國(guó)家和中國(guó)周邊地區(qū)傾斜，這樣既可以在一定程度上滿足“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金，同時(shí)又可以帶動(dòng)我國(guó)企業(yè)“走出去”。

第三，對(duì)外援助領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了“雙注重”?！半p注重”指的是中國(guó)在外援中既注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又注重民心工程。在對(duì)外援助初期，中國(guó)的資金大多投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，中國(guó)共在非洲51個(gè)國(guó)家援助建設(shè)了約270個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，約占中國(guó)援非項(xiàng)目總量的25%。項(xiàng)目類型主要包括橋梁、道路、港口、機(jī)場(chǎng)、電力、通訊設(shè)施等。[注]王勝文:“在‘非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展合作研討會(huì)’上的發(fā)言”，http://yws.mofcom.gov.cn/article/m/policies/201304/20130400096071.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月26日)2013年以后，為了推進(jìn)中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家和周邊國(guó)家的互聯(lián)互通，中國(guó)的援外工作在繼續(xù)重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也注重把援助資金投向扶貧、減災(zāi)、職業(yè)教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療等能夠使廣大受援國(guó)民眾直接受益的領(lǐng)域。2013年以來(lái)，中國(guó)在非洲共援建了60多個(gè)醫(yī)療設(shè)施項(xiàng)目，向受援國(guó)提供了80多批醫(yī)療設(shè)備和藥品物資。[注]中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司：“援盧旺達(dá)醫(yī)院 造福當(dāng)?shù)亍保琱ttp://yws.mofcom.gov.cn/article/b/201610/20161001476237.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月20日)為配合聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程，從2016年開(kāi)始，中國(guó)把促進(jìn)其他發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、減輕貧困作為對(duì)外援助的優(yōu)先領(lǐng)域，積極幫助其他發(fā)展中國(guó)家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)。[注]中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司：“農(nóng)業(yè)援外碩果累累—中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家共命運(yùn)”，http://yws.mofcom.gov.cn/article/b/201610/20161001478165.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年9月20日)2017年又深入開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食安全、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域民生援助工作，全年實(shí)施醫(yī)院、學(xué)校、打井供水、“光明行”白內(nèi)障義診等各類民生項(xiàng)目200余個(gè) ，[注]“(2017年商務(wù)工作年終綜述之十一)積極開(kāi)展對(duì)外援助，助力構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-01/11/c_129788582.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月4日)有力地支持了其他發(fā)展中國(guó)家改善民生福祉。

二、成績(jī)與挑戰(zhàn)

經(jīng)過(guò)上述調(diào)整，我國(guó)對(duì)外援助取得顯著成績(jī)，主要有以下幾方面。第一，提升了受援國(guó)自主發(fā)展的能力。中國(guó)人向來(lái)強(qiáng)調(diào)“授人以魚，不如授人以漁”，中國(guó)對(duì)外提供援助就是希望幫助受援國(guó)逐步走上自主發(fā)展的道路。如近幾年中國(guó)通過(guò)實(shí)施《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》，每年向“一帶一路”沿線國(guó)家提供1萬(wàn)個(gè)政府獎(jiǎng)學(xué)金新生名額。2016年，在華學(xué)習(xí)的享受中國(guó)政府獎(jiǎng)學(xué)金的發(fā)展中國(guó)家留學(xué)生人數(shù)達(dá)到 37202人，同比增長(zhǎng)近20%。[注]中華人民共和國(guó)外交部：《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》，2017年8月，第18頁(yè)。2017年啟動(dòng)了“中國(guó)—上海合作組織人力資源開(kāi)發(fā)合作計(jì)劃”，與圣多美和普林西比等9國(guó)簽署人力資源開(kāi)發(fā)合作諒解備忘錄，加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)國(guó)際合作機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，中國(guó)還向發(fā)展中國(guó)家提供高級(jí)學(xué)歷學(xué)位教育。2016年，“南南合作與發(fā)展學(xué)院”在北京大學(xué)成立，2017年8月，首屆碩士生畢業(yè),為各國(guó)發(fā)展事業(yè)提供了智力支持。中國(guó)還幫助發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行短期主題研修培訓(xùn)，“走出去”開(kāi)展普遍受益的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。2016年累計(jì)舉辦40余期應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作培訓(xùn)班，培訓(xùn)2000余名發(fā)展中國(guó)家官員和專家。[注]中華人民共和國(guó)外交部：《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》，2017年8月，第50頁(yè)。2017年向埃塞俄比亞和柬埔寨派遣了海關(guān)、稅務(wù)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域高級(jí)專家顧問(wèn)共計(jì)13人。通過(guò)這些方式，中國(guó)在增進(jìn)與“一帶一路”沿線國(guó)家和周邊國(guó)家以及人民溝通和理解的同時(shí)，提升了受援國(guó)治理能力和自主發(fā)展能力。

第二，推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的進(jìn)一步落實(shí)。近幾年中國(guó)在南南合作和三方合作框架下，積極為其他發(fā)展中國(guó)家落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供力所能及的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持。2015年9月，聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)通過(guò)了包含著17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。2016年，中國(guó)政府頒布了《落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場(chǎng)文件》，在扎實(shí)推進(jìn)本國(guó)落實(shí)工作的同時(shí)，明確宣布未來(lái)“中國(guó)將不斷深化南南合作，幫助其他發(fā)展中國(guó)家做好2030年可持續(xù)發(fā)展議程的落實(shí)工作?！盵注]中華人民共和國(guó)外交部：《落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程中方立場(chǎng)文件》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1357699.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月6日)消除一切形式的貧困是2030年可持續(xù)發(fā)展議程的首要目標(biāo)。中國(guó)通過(guò)中國(guó)國(guó)際扶貧中心等國(guó)際減貧經(jīng)驗(yàn)交流平臺(tái)，積極分享減貧經(jīng)驗(yàn)，截至2016年底，與100多個(gè)國(guó)家的2500多名減貧工作者分享中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)與坦桑尼亞、老撾、柬埔寨、緬甸等國(guó)家共建減貧合作示范點(diǎn)，務(wù)實(shí)合作不斷深化。[注]中華人民共和國(guó)外交部：《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》，第5頁(yè)。2016年，南南合作援助基金啟動(dòng)運(yùn)行，重點(diǎn)幫助其他發(fā)展中國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，應(yīng)對(duì)糧食安全、難民等挑戰(zhàn)，推動(dòng)落實(shí)可持續(xù)發(fā)展議程。2017年，中國(guó)通過(guò)多雙邊渠道向38個(gè)國(guó)家和4個(gè)國(guó)際組織提供多批次、不間斷的緊急糧食援助，獲得受援國(guó)廣泛贊譽(yù)。還向南南合作援助基金增資10億美元，向世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織定向捐助實(shí)施各類援助項(xiàng)目150個(gè)，受益人口達(dá)500萬(wàn)。[注]“(2017年商務(wù)工作年終綜述之十一)積極開(kāi)展對(duì)外援助，助力構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。這些都為廣大發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)注入新動(dòng)力。

第三，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)企業(yè)沿著“一帶一路”“走出去”和“走進(jìn)去”。中國(guó)企業(yè)在“走出去”和“走進(jìn)去”過(guò)程中面臨著諸多問(wèn)題，其中有些問(wèn)題僅靠企業(yè)一己之力難以解決。如“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍滯后，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，一些事關(guān)當(dāng)?shù)孛裆尼t(yī)療、學(xué)校等項(xiàng)目，回報(bào)率不確定。在這種情況下，中國(guó)通過(guò)傳統(tǒng)的“一攬子”模式(國(guó)外稱之為“資源換基建”模式)，或者是“開(kāi)發(fā)性股權(quán)投資”模式，幫助發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如深圳能源在加納共和國(guó)建設(shè)的安所固 (Ansogli) 電站項(xiàng)目一期，極大地緩解了加納的電力緊張局面。由于安所固電站一期項(xiàng)目的良好效果，目前設(shè)計(jì)為400兆瓦的電站二期項(xiàng)目已經(jīng)接近投產(chǎn)，并獲得了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中非發(fā)展基金的融資支持。[注]中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級(jí)非洲發(fā)展方式》，2017年5月，第30頁(yè)。實(shí)際上，援助先導(dǎo)，進(jìn)出口和投資跟進(jìn)的多種政策的復(fù)合使用正是企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略在發(fā)展中世界的優(yōu)勢(shì)所在。它既可以解決發(fā)展中國(guó)家資金缺口的問(wèn)題，又可以為中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品打開(kāi)市場(chǎng)，往往還可以為中國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)展輸送緊缺資源，可謂是互利多贏的典范。[注]同上，第31頁(yè)。另外，中國(guó)通過(guò)調(diào)整援外結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)短期難以有收益，但又惠及受援國(guó)民眾的民生項(xiàng)目，諸如捐資修路、架橋、打井、建醫(yī)院、蓋學(xué)校等社會(huì)公益設(shè)施，為企業(yè)創(chuàng)造了良好的投資和經(jīng)營(yíng)的民意環(huán)境。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年上半年，國(guó)內(nèi)企業(yè)在44個(gè)國(guó)家的97家境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)累計(jì)投資289.9億美元，入?yún)^(qū)企業(yè)3825家，上繳東道國(guó)稅費(fèi)30.9億美元，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造24萬(wàn)多個(gè)就業(yè)崗位。[注]“商務(wù)部：我國(guó)對(duì)外投資流量連續(xù)兩年位居世界第二位”，http://finance.china.com.cn/news/20171012/4412708.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月24日)由此可見(jiàn)，中國(guó)援外在國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”過(guò)程中，發(fā)揮了其鋪路搭橋、打前站的作用。

但與此同時(shí)，隨著中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大與影響力提升，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，或者是原來(lái)已經(jīng)存在的問(wèn)題被放大了。除了國(guó)內(nèi)一些民眾對(duì)我國(guó)對(duì)外援助的質(zhì)疑、不理解之外，主要是來(lái)自外部的指責(zé)與非議，掀起了一股對(duì)中國(guó)對(duì)外援助圍攻的輿論浪潮。

第一，一些西方國(guó)家指責(zé)中國(guó)在對(duì)外援助中堅(jiān)持“不附加任何政治條件”，不符合西方國(guó)家在對(duì)外援助中強(qiáng)調(diào)的“民主”“人權(quán)”“善政”“良治”等理念。這些國(guó)家之所以附加這些條件，是想借對(duì)外援助傳遞西方價(jià)值觀，塑造和改變受援國(guó)的政治生態(tài)，目的是通過(guò)為經(jīng)濟(jì)援助附加政治要求來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。由此，非洲各國(guó)紛紛淪落為高度依賴西方援助的受援國(guó)。[注]中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級(jí)非洲發(fā)展方式》，第3頁(yè)。有西方學(xué)者指出，“盡管已經(jīng)有接近60年的援助史，但富裕國(guó)家仍然沒(méi)有辦法確保它們的援助將切實(shí)有效地促進(jìn)發(fā)展(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、以人為本的發(fā)展—隨便怎么定義)和減少貧困?！盵注][美]黛博拉·布羅蒂加姆著，沈曉雷、高明秀譯：《龍的禮物—中國(guó)在非洲的真實(shí)故事》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第11頁(yè)。而中國(guó)對(duì)外援助是在“南南合作”框架下進(jìn)行的，強(qiáng)調(diào)的是互利共贏。

蘇丹石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是受援國(guó)與中國(guó)“互利共贏”成功的典范。1997年美國(guó)宣布制裁蘇丹之后，西方公司相繼離開(kāi)蘇丹。此后不久，中石油應(yīng)蘇丹政府之邀、利用中國(guó)對(duì)外援助優(yōu)惠貸款進(jìn)入蘇丹，幫助蘇丹逐步建起了包括石油勘探、開(kāi)采、管道運(yùn)輸和煉油、石油副產(chǎn)品加工、成品油儲(chǔ)存銷售等在內(nèi)的完整石油工業(yè)體系。在此期間，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)施壓，要求中國(guó)介入達(dá)爾富爾問(wèn)題，但中國(guó)并沒(méi)有介入，而是利用援助積極為當(dāng)?shù)鼐用窠鉀Q急需的飲水問(wèn)題和提供緊急人道主義援助，用中國(guó)援助帶來(lái)的發(fā)展成果為蘇丹南北方的和解奠定了基礎(chǔ)。[注]陳松川：《中國(guó)對(duì)外援助政策取向研究(1950—2010)》，清華大學(xué)出版社，2017年，第205頁(yè)。中國(guó)在幫助蘇丹開(kāi)采石油、承建電站的過(guò)程中，給自己也帶來(lái)了可觀的效益。按照協(xié)議中方每年可獲得成品油200萬(wàn)～240萬(wàn)噸，同時(shí)從承包的上游項(xiàng)目獲得利潤(rùn)1億多美元，煉油廠承包項(xiàng)目獲利1億多美元。此外，還促進(jìn)了相關(guān)的國(guó)產(chǎn)機(jī)電產(chǎn)品、技術(shù)服務(wù)和勞務(wù)出口，并鍛煉了施工隊(duì)伍，為中石油集團(tuán)帶來(lái)了2億多美元的作業(yè)承包合同。[注]同上，第187～190頁(yè)。

由此例可見(jiàn)，中國(guó)“不附加任何政治條件”的援助對(duì)一些原本依賴西方援助的國(guó)家更具吸引力。當(dāng)西方國(guó)家以停止援助來(lái)試圖達(dá)到自己政治目的時(shí)，中國(guó)“不附加任何政治條件”援助的跟進(jìn)弱化了西方附加政治條件的援助，而這必然引起西方國(guó)家的不滿，于是大肆鼓噪中國(guó)對(duì)外援助“漠視人權(quán)論”[注]轉(zhuǎn)自張忠祥：“試析中國(guó)對(duì)非洲外交中的不干涉內(nèi)政原則”，《西亞非洲》，2010年第1期，第11頁(yè)?！霸绞轿：φ摗盵注]李安山：“為中國(guó)正名：中國(guó)的非洲戰(zhàn)略和國(guó)家形象”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2008年第4期，第11頁(yè)。，并且在中國(guó)與一些國(guó)家發(fā)展合作過(guò)程中從中作梗，致使已經(jīng)簽訂的項(xiàng)目合同被迫中途停止，造成巨大損失，比如緬甸密松水電站背后就有西方國(guó)家的影子。

第二，西方國(guó)家和西方輿論不斷批評(píng)中國(guó)對(duì)外援助是為了掠奪受援國(guó)資源，是一種“新殖民主義”。這一論調(diào)多是基于中國(guó)在對(duì)外援助與發(fā)展合作中使用了優(yōu)惠性質(zhì)貸款的“資源換基建”模式。因?yàn)檫@一模式往往要求合作伙伴在主權(quán)擔(dān)保之外，還要提供資源出口作為擔(dān)保，因此被詬病為“攫取資源”。但有研究指出，使用石油等大宗商品作為擔(dān)保，本來(lái)就是國(guó)際上對(duì)于主權(quán)評(píng)級(jí)較低的國(guó)家所使用的常見(jiàn)貸款條件。而且，中國(guó)對(duì)于額外擔(dān)保的要求主要是為了資金安全，也接受石油和礦產(chǎn)之外的多種擔(dān)保形式。中國(guó)接受擔(dān)保貨品的標(biāo)準(zhǔn)主要是價(jià)值和是否便于國(guó)際交易，而不是為了攫取自然資源。相反的，“一攬子”的“資源換基建”模式，因?yàn)椴](méi)有一分錢轉(zhuǎn)入非洲政府賬戶，還可以防止常見(jiàn)于西方發(fā)展援助的公共資金貪沒(méi)與腐敗問(wèn)題，讓非洲的資源和中國(guó)的資金都真正投入至經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都可以切實(shí)受益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。[注]中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院:《“造血”金融——“一帶一路”升級(jí)非洲發(fā)展方式》，第15頁(yè)。

第三，一些西方國(guó)家指責(zé)中國(guó)對(duì)外援助缺乏透明度，由此導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)很難對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管。但如果仔細(xì)考察現(xiàn)實(shí)案例就會(huì)發(fā)現(xiàn)，所謂“缺乏透明度”的指責(zé)是以偏概全。例如，在近年中國(guó)對(duì)柬埔寨援助的大量基礎(chǔ)設(shè)施、民用設(shè)施，以及文化保護(hù)援助—吳哥古跡保護(hù)項(xiàng)目中，將十分注重提高援助透明度，并注意加強(qiáng)與其他援助機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。中國(guó)向柬埔寨發(fā)展理事會(huì)的“官方發(fā)展援助”數(shù)據(jù)庫(kù)提供了詳細(xì)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息，包括項(xiàng)目名稱、起止日期、援助數(shù)額、項(xiàng)目目標(biāo)、實(shí)施單位、年度預(yù)算與花費(fèi)、項(xiàng)目狀態(tài)、援助類型(優(yōu)惠貸款還是贈(zèng)款)以及是否屬于“捆綁援助”等。[注]黃梅波、徐秀麗、毛小菁主編：《南南合作與中國(guó)的對(duì)外援助案例研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第80頁(yè)。也應(yīng)當(dāng)看到，在這一問(wèn)題上中國(guó)的確也有進(jìn)一步改善的空間。

第四，一些受援國(guó)對(duì)中國(guó)有抵制與不滿情緒，主要集中在有關(guān)環(huán)境保護(hù)和資源開(kāi)采方面。如緬甸密松水電站遭遇擱置事件就是這一方面的典型代表。密松水電站在緬甸開(kāi)工一年多就因一些極端環(huán)保分子和當(dāng)?shù)孛癖姺磳?duì)而擱置,理由之一就是他們認(rèn)為“密松大壩破壞該流域生物生存環(huán)境，一旦水庫(kù)蓄水會(huì)淹沒(méi)上游大片森林和良田，同時(shí)影響下游水域生態(tài)環(huán)境；該大壩選址位于地質(zhì)斷層，地震時(shí)有垮壩危險(xiǎn)”,[注]“中國(guó)對(duì)外投資啟示錄：緬甸水電站的失敗教訓(xùn)”，https://item.btime.com/m_934926b5be19b320e.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月8日)當(dāng)然其中還有很多其他復(fù)雜的因素與原因，諸如西方國(guó)家的推波助瀾等。由于項(xiàng)目暫停，中緬雙方都受到了巨大的損失。

三、進(jìn)一步調(diào)整的建議

新時(shí)代賦予我國(guó)對(duì)外援助以新的使命，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“未來(lái)五年第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)，第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)要開(kāi)篇”，“對(duì)外工作要以此為坐標(biāo)，通盤考慮，梯次推進(jìn)，既整體布局又突出重點(diǎn)，既多點(diǎn)開(kāi)花又精準(zhǔn)發(fā)力，發(fā)揮綜合積極效應(yīng)?！盵注]習(xí)近平：“努力開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色大國(guó)外交新局面”，2018年6月23日。為此，我國(guó)對(duì)外援助政策面臨著進(jìn)一步的調(diào)整。

第一，調(diào)整理念，以援外工作切實(shí)推動(dòng)“人類命運(yùn)共同體”的構(gòu)建。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)邁入了高中等收入國(guó)家的發(fā)展階段，相應(yīng)的，對(duì)外援助政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)更多的國(guó)際責(zé)任，以此展現(xiàn)中國(guó)對(duì)于發(fā)展和援助關(guān)系的根本立場(chǎng)和看法[注]中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院：《“造血”金融——“一帶一路”升級(jí)非洲發(fā)展方式》，2017年5月，第36頁(yè)。，毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)必須在國(guó)際事務(wù)中擔(dān)負(fù)更多責(zé)任，發(fā)揮更大作用，提供更多“公共產(chǎn)品”，這是中國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的體現(xiàn)，顯示出中國(guó)謀求與世界各國(guó)分享發(fā)展紅利，實(shí)現(xiàn)互利共贏的外交布局。[注]徐進(jìn)：“新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交理念與原則問(wèn)題初探”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2018年第3期，第2頁(yè)。為此，我們須進(jìn)一步調(diào)整援外理念，使其體現(xiàn)出一個(gè)大國(guó)應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)和使命，也更符合新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交思想中“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的核心目標(biāo)追求。

第二，加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)、相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與合作，學(xué)習(xí)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，化解“中國(guó)對(duì)外援助威脅論”。其中重要的是加強(qiáng)與援助發(fā)展中國(guó)家的核心機(jī)構(gòu)——發(fā)展援助委員會(huì)(即Development Assistance Committee，簡(jiǎn)稱DAC)的合作。成立于1961年、擁有29個(gè)成員的DAC，是向全球提供90%以上援助的發(fā)達(dá)國(guó)家組織，其對(duì)外援助的一些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)學(xué)習(xí)與借鑒，如在下面將要談到的評(píng)估機(jī)制；同時(shí)雙方也可以在應(yīng)對(duì)氣候變化、反對(duì)恐怖主義、減貧等方面加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)。但是我國(guó)在對(duì)外援助與發(fā)展合作中，不輸出意識(shí)形態(tài)，我們不會(huì)以西方的政治標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)提供對(duì)外援助，堅(jiān)持不附帶任何政治條件，不干涉受援國(guó)內(nèi)政，充分尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏是中國(guó)對(duì)外援助的基本原則。[注]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室:《中國(guó)的對(duì)外援助(2014)》白皮書，2014年7月。附加各種政治條件的援助，有悖于中國(guó)“己所不欲、勿施于人”的傳統(tǒng)文化理念。國(guó)際發(fā)展援助模式應(yīng)該朝著多樣化與民主化的方向發(fā)展。

第三，加強(qiáng)與受援國(guó)溝通，強(qiáng)化項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)，以達(dá)到合作共贏。一是在項(xiàng)目落地前應(yīng)進(jìn)行多方論證，并要充分了解當(dāng)?shù)匚幕c習(xí)俗。如緬甸反對(duì)密松水電站原因之一，就是當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為水電站選址“破壞圣山龍脈”，好像是在祖先頭上動(dòng)了土。2009年該項(xiàng)目簽訂時(shí)，緬甸還處于政治動(dòng)蕩狀態(tài)，大選后緬國(guó)內(nèi)政治轉(zhuǎn)型，新政權(quán)為了樹(shù)立民主形象，選擇犧牲這個(gè)在國(guó)內(nèi)反對(duì)聲音越來(lái)越大的項(xiàng)目。在未來(lái)的援外工作中，應(yīng)當(dāng)注意在項(xiàng)目簽訂前中方要與受援國(guó)各方人士廣泛接觸、溝通和協(xié)調(diào)，包括當(dāng)?shù)胤钦M織，穩(wěn)扎穩(wěn)打，不急于求建，不急于開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源。二是在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，做好受援國(guó)民眾工作，不要只是埋頭搞建設(shè)，還要融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，創(chuàng)造良好的民意環(huán)境。尤其需要注意的是一定要注重環(huán)境保護(hù)，不要為了趕施工進(jìn)度而破壞環(huán)境。在項(xiàng)目結(jié)束后還應(yīng)做好評(píng)估和后續(xù)工作，善始善終。

第四，完善對(duì)外援助評(píng)估機(jī)制，在繼續(xù)重視評(píng)估“學(xué)習(xí)”功能的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其“問(wèn)責(zé)”功能的重視。1991年DAC在其頒布的《發(fā)展援助評(píng)估原則》中，明確說(shuō)明其成員國(guó)對(duì)外援助評(píng)估目的有二：一是“問(wèn)責(zé)”，即通過(guò)向政府和公眾發(fā)布評(píng)估結(jié)果，匯報(bào)和解釋說(shuō)明援助的投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、成效和影響，為問(wèn)責(zé)提供基礎(chǔ)。二是“學(xué)習(xí)”，指的是在獲得適當(dāng)反饋的情況下，對(duì)失敗和成功案例的評(píng)估能夠形成有價(jià)值的信息，對(duì)這些信息，可在以后制定對(duì)外援助政策、擬定援助計(jì)劃和項(xiàng)目的過(guò)程中及時(shí)加以應(yīng)用，進(jìn)一步完善今后的援助政策、計(jì)劃和項(xiàng)目。[注]王玉萍：“DAC對(duì)外援助評(píng)估體系及對(duì)我國(guó)的啟示”，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2016年第6期，第120頁(yè)。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各部門無(wú)論是在制度建設(shè)還是在實(shí)踐運(yùn)作中，都越來(lái)越重視對(duì)援外項(xiàng)目效果和質(zhì)量的評(píng)估。2017年商務(wù)部國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局制定了《援外項(xiàng)目檢查驗(yàn)收監(jiān)管工作手冊(cè)》，其中包括驗(yàn)收條件和驗(yàn)收依據(jù)、驗(yàn)收專家組及工作方案、驗(yàn)收工作流程、成套項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收工作、技術(shù)援助項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收、中止驗(yàn)收、工作要求等7項(xiàng)內(nèi)容。2016年10月，經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商，中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)廣東省電力設(shè)計(jì)研究院有限公司承擔(dān)了國(guó)家商務(wù)部援外項(xiàng)目評(píng)估任務(wù)，當(dāng)時(shí)承擔(dān)的任務(wù)包括四個(gè)成套項(xiàng)目的評(píng)估工作。從《援外項(xiàng)目檢查驗(yàn)收監(jiān)管工作手冊(cè)》的具體內(nèi)容和中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)廣東省電力設(shè)計(jì)研究院有限公司對(duì)評(píng)估目的的認(rèn)識(shí)中都可以看出，在當(dāng)前的對(duì)外援助評(píng)估中，重視的是評(píng)估“學(xué)習(xí)”功能，更多的是審查、檢驗(yàn)和驗(yàn)收，而對(duì)評(píng)估“問(wèn)責(zé)”功能基本沒(méi)有涉及。但正如上文所述，隨著中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)內(nèi)民眾對(duì)于援外的質(zhì)疑比較多。通過(guò)評(píng)估“問(wèn)責(zé)”功能有針對(duì)性地解答民眾的困惑和疑慮就顯得十分必要，并且也是一個(gè)有效的途徑。因此，我國(guó)還需進(jìn)一步完善對(duì)外援助評(píng)估機(jī)制，使評(píng)估兼具“學(xué)習(xí)”和“問(wèn)責(zé)”兩大功能。

第五，進(jìn)一步公開(kāi)對(duì)外援助信息，以獲得國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)民眾對(duì)國(guó)家援外工作的理解與支持。國(guó)內(nèi)民眾對(duì)我國(guó)援外存在抱怨與不理解，一是因?yàn)閷?duì)于我國(guó)援外政策與外交戰(zhàn)略之間的關(guān)系還缺乏了解，二是因?yàn)槊癖姭@取對(duì)外援助信息多是通過(guò)政府、媒體公開(kāi)的新聞報(bào)道，人們會(huì)認(rèn)為已經(jīng)報(bào)道的只是其中的一小部分，還有更多的援外數(shù)據(jù)未公開(kāi)。對(duì)于學(xué)者來(lái)說(shuō)，因?yàn)橐呀?jīng)公開(kāi)的數(shù)據(jù)不足以支撐其研究，所以有條件的學(xué)者會(huì)進(jìn)行一些實(shí)地訪談等田野調(diào)查，而多數(shù)學(xué)者缺乏深入考察與調(diào)研的機(jī)會(huì)，許多人便會(huì)在研究中使用一些國(guó)外的數(shù)據(jù)資料，如美國(guó)威廉·瑪麗學(xué)院(The College of William & Mary)追蹤中國(guó)對(duì)外援助資金的數(shù)據(jù)庫(kù)(AidData)及其報(bào)告。但正如2017年10月12日中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人在例行新聞發(fā)布會(huì)上指出的，AidData研究報(bào)告的數(shù)據(jù)“可能混淆了中國(guó)對(duì)外援助的資金和其他性質(zhì)的各類資金，包括商業(yè)性的資金”[注]“中國(guó)向發(fā)展中國(guó)家提供援助是為自身利益？商務(wù)部回應(yīng)”，http://www.chinanews.com/gn/2017/10-12/8350772.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年6月23日)，比如它把“中非發(fā)展基金”等同為中國(guó)對(duì)外援助中的優(yōu)惠貸款，顯然夸大了中國(guó)對(duì)外援助的規(guī)模。

目前，可以較為全面地公開(kāi)中國(guó)對(duì)外援助信息，這樣做，一是長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)外援助秉承“只做不說(shuō)”的傳統(tǒng)，而這一點(diǎn)恰恰成為DAC一些傳統(tǒng)援助國(guó)對(duì)中國(guó)指手畫腳、說(shuō)三道四，指責(zé)中國(guó)援外模糊與不透明的一個(gè)主要原因。今后中國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)大大方方公開(kāi)援外現(xiàn)狀，顯示自信，還應(yīng)總結(jié)近70年的援外經(jīng)驗(yàn)，向全世界闡釋和推廣中國(guó)特色對(duì)外援助原則與模式，增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助與合作領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和塑造力。二是中外學(xué)者可以利用完整準(zhǔn)確的援外數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出合理的政策建議，而不是在研究中使用一些出處不太準(zhǔn)確、甚至捕風(fēng)捉影的數(shù)據(jù)去論證，這樣得出的結(jié)論也必然是不正確的。這些不正確結(jié)論會(huì)在一定范圍內(nèi)，從學(xué)理的角度強(qiáng)化民眾對(duì)國(guó)家援外工作的不正確認(rèn)知。三是公布援外工作的數(shù)據(jù)信息，有助于讓國(guó)內(nèi)民眾在了解援外狀況的前提下，對(duì)作為中國(guó)外交戰(zhàn)略重要工具的援外工作有更為準(zhǔn)確的理解，進(jìn)而給予更大的支持。四是從評(píng)估角度來(lái)看，“無(wú)論評(píng)估機(jī)構(gòu)如何決定設(shè)置評(píng)估功能,它首先都應(yīng)當(dāng)是可信和透明的?！盵注]OECD, Evaluating Development Activities：12 Lessons from the OECD DAC, Paris,2013，p.20.可信的評(píng)估結(jié)果首先需要的是公開(kāi)透明的援外信息，而公開(kāi)、透明、可信的評(píng)估結(jié)果有助于民眾對(duì)對(duì)外援助政策和實(shí)踐的了解，有利于形成政府與民間的良性互動(dòng)與監(jiān)督。

綜上所述，當(dāng)前應(yīng)根據(jù)十八大以來(lái)對(duì)外援助政策調(diào)整之后的成績(jī)與問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行再調(diào)整，循序漸進(jìn)參與全球治理，兼顧承擔(dān)大國(guó)責(zé)任與大國(guó)權(quán)益[注]中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院世界政治所課題組：“中國(guó)特色大國(guó)外交砥礪前行”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2018年第1期，第12頁(yè)。，以充分發(fā)揮對(duì)外援助作為中國(guó)特色大國(guó)外交實(shí)踐工具的重要作用，使其更好地服務(wù)于“一帶一路”和企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，服務(wù)于“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”宏偉目標(biāo)，服務(wù)于新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交戰(zhàn)略?！?/p>