張 春

(上海國際問題研究院外交政策所所長、研究員)

隨著中非關(guān)系的快速發(fā)展，中非合作的維度正迅速增加。當代中非關(guān)系研究應(yīng)避免簡單的“十年一階段”分期法，而應(yīng)從中非關(guān)系的內(nèi)涵逐漸豐富的視角加以考察。自20世紀50年代中期始至90年代中后期，中非關(guān)系更多是“獨輪車”，即政治關(guān)系獨大，其他維度均相當弱??；自20世紀90年代中后期起，經(jīng)濟合作迅速強化，甚至給外界以中非關(guān)系只有經(jīng)濟合作的錯覺。此后中非關(guān)系進入“自行車”時期，一方面政治合作穩(wěn)步推進，另一方面則是經(jīng)濟合作迎頭趕上。進入21世紀第二個十年特別是自中共十八大以來，安全合作、人文交流等維度也獲得充足動力，中非關(guān)系正進入“小汽車”時期，四輪驅(qū)動特征明顯。隨著世界轉(zhuǎn)型過渡期的加速發(fā)展，治國理政思想與經(jīng)驗交流的重要性正迅速凸顯?？梢哉J為，中非合作正不斷加速前進。正是在這一意義上，中共十九大報告才正確地指出，中國特色社會主義進入新時代，“拓展了發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨立性的國家和民族提供了全新選擇”。 需要指出的是，非洲除少數(shù)國家外都曾有過較長的被殖民歷史，深受前殖民宗主國影響，因此對中國治國理政經(jīng)驗的興趣大增背后，必然有著某些深層原因，而其核心是中國應(yīng)對發(fā)展—安全—治理關(guān)聯(lián)的成功及由此帶來的替代性發(fā)展思維。

改革開放40年：中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”

推動治國理政思想和經(jīng)驗交流重要性快速上升的，是中國與非洲在過去40年里發(fā)展的“大逆轉(zhuǎn)”。改革開放前夕，中國所面臨的發(fā)展和安全形勢都相當嚴峻，甚至遠比今天諸多非洲國家的形勢還要惡劣。正如前非盟委員會主席讓·平所指出的，“僅僅50年前，亞洲(日本除外)曾處在與我們類似的不發(fā)達和令人絕望的境地?！嚮牡拿纸兄袊嚯y的名字叫印度’……韓國當時的發(fā)展水平甚至不及肯尼亞、科特迪瓦或者加納。”但改革開放40年后，中國不僅克服了嚴峻的發(fā)展、安全、治理挑戰(zhàn)，而且一躍成為新興大國中的領(lǐng)頭羊。

首先，中國與非洲的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)總量在40年里發(fā)生了“大逆轉(zhuǎn)”。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國1978年的名義GDP僅為1495.40億美元，而當年撒哈拉以南非洲的數(shù)字為1805.76億美元，南非為467.37億美元，尼日利亞365.27億美元，肯尼亞53.03億美元。但40年后的2017年，中國GDP增長了81倍多，達到12萬億美元。相比之下，整個撒哈拉以南非洲增長了9倍(16490億)，尼日利亞增長10倍達3760億美元，南非增長7倍多達到3490億美元，而肯尼亞僅增長5倍為750億美元。

其次，以人均GDP衡量，中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”也同樣真實。同樣依據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，中國人均GDP在1978年時僅為156.4美元，遠低于南非(1651.6美元)，尼日利亞(527.1美元)、肯尼亞(351.6美元)，不到整個撒哈拉以南非洲的1/3(495.4美元)。但在40年后的2017年，中國實現(xiàn)了全面超越，達到8827美元；而南非僅6160.7美元，尼日利亞僅1968.6美元，肯尼亞僅1507.8美元，整個撒哈拉以南非洲平均為1553.8美元。

最后，從相對更為全面的聯(lián)合國開發(fā)計劃署人類發(fā)展指數(shù)的角度看，中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”也同樣明顯。1990年該指數(shù)開始設(shè)立時，中國的人類發(fā)展指數(shù)為0.499，與津巴布韋持平；有10個非洲國家排在中國之前，包括利比亞、南非、加蓬、毛里求斯、博茨瓦納、納米比亞、阿爾及利亞、突尼斯、埃及和剛果(布)。但到2015年(人類發(fā)展指數(shù)的最新年份)，中國得分已達到0.738，盡管整體排名僅上升10余位，但15年前排在中國之前的10個國家僅2個仍排在中國之前(毛里求斯、阿爾及利亞)，其余8個已經(jīng)落后于中國。

發(fā)展、安全、治理相關(guān)聯(lián)：中國經(jīng)驗與替代性方案

在中非發(fā)展“大逆轉(zhuǎn)”的背后，是中非治國理政思想的重大差異，其中最為核心的是如何處理發(fā)展、安全、治理三者的相互關(guān)系，中國也常使用“發(fā)展、穩(wěn)定與改革”三者的關(guān)系來加以表述。事實上，穩(wěn)定往往意味著西式話語中的安全，而改革的目標則是提高治理能力。因此，發(fā)展、穩(wěn)定、改革的關(guān)系事實上正是困擾非洲的發(fā)展、安全、治理相關(guān)聯(lián)。

必須指出的是，發(fā)展、安全、治理三者并不存在何者更為優(yōu)先的定律，事實上是“雞生蛋與蛋生雞”的關(guān)系，或者說是一種循環(huán)關(guān)系。正是由于這種循環(huán)關(guān)系，西方發(fā)達國家在給非洲國家開處方時往往如此提問：一是貴國是否希望實現(xiàn)發(fā)展？答案當然是肯定的。二是貴國的安全環(huán)境是否有利于發(fā)展？如果對發(fā)展不利，是否應(yīng)當改善安全環(huán)境以促進發(fā)展？對大多數(shù)面臨安全威脅的非洲國家來說，答案也都是肯定的。三是貴國不夠安全進而難以發(fā)展的原因是什么？是缺錢還是治理不佳？由于腐敗、非法資本外逃等現(xiàn)象廣泛存在，因此大多數(shù)的答案都是治理不佳。四是既然治理不佳導(dǎo)致不夠安全進而難以發(fā)展，是否需要實現(xiàn)良治？在上述邏輯推理下，答案也是肯定的。上述邏輯推理不僅總體正確，而且有著大量的現(xiàn)實證據(jù)支撐。但正是這一邏輯推理，很大程度上實現(xiàn)了西方的另一目的，即如著名學(xué)者沃爾特·羅德尼(Walter Rodney)于1973年就提出的“使非洲難以發(fā)展”。

西方很大程度上正確的邏輯推理及戰(zhàn)略、政策緣何導(dǎo)致了非洲的欠發(fā)達？單純從邏輯推理角度駁斥比較復(fù)雜，中國過去40年的實踐卻能提供相當有力的駁斥。自改革開放以來，中國在處理發(fā)展、穩(wěn)定與改革三者的關(guān)系過程中，遵循的路徑與西方為非洲開出的處方完全不同。在這一不完全閉合的循環(huán)中，中國的切入點是發(fā)展，而非西方所強調(diào)的治理。以發(fā)展為切入點，中國形成一個良性循環(huán)：通過發(fā)展領(lǐng)先一步繼而帶動安全、治理的方法，中國實現(xiàn)了螺旋式上升，即首先致力于實現(xiàn)發(fā)展1.0版，然后再以其成果推動實現(xiàn)發(fā)展2.0版的同時實現(xiàn)安全1.0版、治理1.0版，然后以發(fā)展2.0版的成果推動實現(xiàn)發(fā)展3.0版和安全2.0版、治理2.0版，如此循環(huán)，呈現(xiàn)發(fā)展、安全、治理并進的可持續(xù)發(fā)展格局。其關(guān)鍵是，發(fā)展領(lǐng)先一步可為安全、治理等的改善提供必要的資源，從而使“發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙”得以實現(xiàn)。

相比之下，非洲總體上接受了西方發(fā)達國家所提供的處方，走安全、治理領(lǐng)先一步，以帶動發(fā)展的道路；但40年來成果并不明顯。其關(guān)鍵在于，安全、治理先行一步所需的資源始終無法實現(xiàn)可持續(xù)。因為，最初啟動安全、治理先行一步的資源根本上來自于外部，難以實現(xiàn)資源內(nèi)生性和可持續(xù)性。而這恰好是中國方法的優(yōu)勢所在，也是中國經(jīng)驗可為非洲提供替代性方案的根源。

非洲到了可借鑒中國經(jīng)驗的階段

必須追問的問題是，中國改革開放的成果早在10年甚至20年前就較為明顯，同時非洲提出“向東看”也已有10年左右的歷史。為什么中非治國理政思想和經(jīng)驗交流直到今天才真正獲得動力？一個重要原因在于，非洲已基本擺脫其發(fā)展的歷史路徑，到了可有效借鑒中國經(jīng)驗的階段。

非洲自20世紀70年代起總體接受西方的處方，原因不僅在于二者的歷史性聯(lián)系，更在于其安全和治理的形勢過于嚴峻，使發(fā)展問題不得不一推再推。盡管發(fā)展步伐相對緩慢，但進入21世紀以來的“非洲崛起”仍為非洲積累了非常重要的基礎(chǔ)，可有效推動其發(fā)展—安全—治理關(guān)系的應(yīng)對方式的轉(zhuǎn)型。

一方面，非洲各國面臨的安全挑戰(zhàn)的基本性質(zhì)發(fā)生了變化，自下而上的社會性暴力逐漸占據(jù)主導(dǎo)，安全挑戰(zhàn)的發(fā)展根源日益凸顯?；仡欁岳鋺?zhàn)結(jié)束以來的非洲安全挑戰(zhàn)，可發(fā)現(xiàn)大致三個階段的演變：冷戰(zhàn)結(jié)束的第一個十年，由于冷戰(zhàn)格局消失，大量歷史和現(xiàn)實矛盾釋放使非洲多國陷入戰(zhàn)火，既有國家間戰(zhàn)爭也有內(nèi)戰(zhàn)；進入21世紀第一個十年后，非洲戰(zhàn)亂逐漸緩解，但美國“全球反恐戰(zhàn)爭”再次使安全壓倒發(fā)展；直到進入21世紀第二個十年，傳統(tǒng)戰(zhàn)亂和恐怖主義等惡性暴力的壓力均大大緩解，而現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展、公眾政治覺醒加上“非洲崛起”時常伴隨“有增長無發(fā)展”的尷尬，自下而上的非結(jié)構(gòu)性暴力迅速上升。根據(jù)多家數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，自2010年以來，由國家發(fā)動的結(jié)構(gòu)性暴力特別是武裝團體戰(zhàn)斗和針對平民的暴力均大幅下降，從2010年的82%迅速下降至2017年的50%左右，下降了30個百分點；同期，各類暴亂、抗議及其他社會沖突所占的比重則迅速從18.9%上升到48%。迅速上升的社會抗議、沖突的根源，很大程度上是發(fā)展不充分不均衡所導(dǎo)致的，與傳統(tǒng)的國家間戰(zhàn)亂或武裝沖突等關(guān)聯(lián)不大。

另一方面，自2011年“阿拉伯之春”以來，非洲政治治理也得到較大改善，特別是民主政治發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，非洲各國治理自主性持續(xù)上升。西式民主在非洲盡管“水土不服”嚴重，但近年來仍有明顯變化。一是選舉暴力明顯下降?？赡苡泻芏嘣?，歷史上非洲往往“逢選必亂”，選舉中失敗的一方經(jīng)常會采取暴力性的“輸家政治”以示抗爭，最近的記憶是肯尼亞在2007年大選后造成約3000人死亡的選舉后暴力沖突。近年來，雖然選舉失敗者仍經(jīng)常性地對選舉結(jié)果表示不服，但卻出現(xiàn)了兩個變化：盡管不服但卻少有采取暴力手段加以反對；國際社會特別是美歐往往采取既承認選舉結(jié)果、又默認“輸家政治”的手法介入，這某種程度上使非洲各國的治理變得更加復(fù)雜。二是非洲各國的治理自主性明顯上升，不論是其對自身發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃，還是大力推動國內(nèi)資源動員實現(xiàn)更大的財政自主，還是在政治轉(zhuǎn)型時公開反對外部干預(yù)，非洲都表現(xiàn)出更強的獨立性。三是非洲“強人政治”的合法性明顯提升，盡管仍存在較為明顯的“強人政治”現(xiàn)象，但合法性不高的“強人政治”正逐漸退出，如安哥拉和津巴布韋，而有的國家仍在延續(xù)的“強人政治”則或者具有較強合法性，如盧旺達，或通過修憲提升合法性。

正是安全挑戰(zhàn)性質(zhì)變化、民主政治轉(zhuǎn)型，使非洲今天應(yīng)對發(fā)展—安全—治理關(guān)聯(lián)的環(huán)境遠不同于過去，使其真正“向東看”、借鑒中國經(jīng)驗成為可能，而不再只是一種口號或“政策組合”。

推動合作交流的路徑

中國一貫堅持所有國家都應(yīng)獨立自主地追求自身發(fā)展道路，中國經(jīng)驗更多只是一種參照。比較過去40年中國與非洲發(fā)展的“大逆轉(zhuǎn)”，中國經(jīng)驗對非洲有較高的借鑒價值；但必須指出的是，中非治國理政思想和經(jīng)驗的交流絕不是單向的，非洲國家也有大量值得中國學(xué)習(xí)的地方。

就如何更好地推進中非治國理政思想與經(jīng)驗交流而言，中國應(yīng)在堅持不干涉內(nèi)政、支持非洲探索自身獨立發(fā)展道路的前提下，重點圍繞以下方面展開思考：一是與有需求的非洲國家分享中國實現(xiàn)發(fā)展—安全—治理三者良性循環(huán)的理念與經(jīng)驗，特別是如何確保發(fā)展先行一步得以落實、并為后續(xù)的螺旋式上升提供可持續(xù)動力；二是圍繞財政規(guī)劃能力培養(yǎng)展開交流與合作，確保在發(fā)展起步階段能夠合理、有效地利用相當有限的財政資源，以規(guī)避潛在的債務(wù)風(fēng)險；三是圍繞國內(nèi)資源動員能力展開交流與合作，推動財政資源從外部依賴轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生增長；四是圍繞國內(nèi)統(tǒng)計能力建設(shè)展開交流與合作，從而更為準確地判斷國家發(fā)展形勢、規(guī)劃未來發(fā)展戰(zhàn)略，避免戰(zhàn)略規(guī)劃對有限資源的不當利用；五是圍繞安全與治理能力建設(shè)展開交流與合作，重點是實現(xiàn)與發(fā)展之間的良性循環(huán)?！?/p>