主導作用是中央對人大及其常委會在地方立法工作中的角色定位。黨的十九大報告明確指出，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。自2015年3月濰坊作為設區(qū)的市獲得地方立法權以來，濰坊市人大及其常委會牢牢把握走在前列的目標定位，積極發(fā)揮在地方立法工作中的主導作用，從零開始，攻堅克難，實現(xiàn)了全市地方立法工作的良好開局。截至目前，共頒布實施6部地方性法規(guī)，建立了包括4處立法基地、23名立法咨詢專家組成員在內的地方立法智庫，出臺了立法咨詢專家工作規(guī)定、地方立法研究服務基地管理辦法、年度立法計劃編制辦法、立法評估辦法等制度。此外，劇毒高毒農藥管理立法服務保障工作、大氣污染防治立法服務保障工作分別被評為市直機關2016年、2017年“優(yōu)質服務項目”，“讓黨旗飄揚在立法第一線”被評為機關黨建工作創(chuàng)新項目，《人民權利報》《濰坊日報》在頭版頭條位置先后5次報道了市人大常委會地方立法工作。這些成績的取得，離不開黨委的正確領導，政府部門的積極配合，以及社會各界的關注和支持，也是市人大及其常委會正確發(fā)揮人大主導作用，開創(chuàng)性推進地方立法工作的結果。

一、堅持黨的領導是設區(qū)的市人大主導立法工作的根本政治保證。

黨的十九大報告指出，在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的。根據(jù)《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，設區(qū)的市地方黨委對立法的領導不僅僅是政治、組織上的領導，更是對立法過程中法規(guī)項目確定、重大利益協(xié)調、重要制度設計的全面掌控。設區(qū)的市地方立法要實現(xiàn)在人大主導下順利、有序地開展，就必須堅定地服從和依靠地方黨委的領導，也只有做到這一點，人大及其常委會對立法工作的主導作用才能得到充分有效地發(fā)揮。濰坊市兩年多來的立法實踐清楚體現(xiàn)了這一點。

一是圍繞黨委工作大局擬定法規(guī)項目。每年的立法計劃和五年立法規(guī)劃出臺前的法規(guī)項目征集工作，市人大常委會法工委都會發(fā)出專函或通知征求市委的意見。在研究制定立法計劃和規(guī)劃時，自覺圍繞全市工作大局，把市委重大決策、政府著力推動、群眾普遍關注、立法時機成熟的立法項目列入立法計劃或規(guī)劃。2016年濰坊出臺的3件實體性地方法規(guī)，2017年出臺的大氣污染防治條例，都是圍繞全市大局和市委中心工作確定的題目，其中禁用限用劇毒高毒農藥條例和大氣污染防治條例更是直接來自于市委的立法建議。

二是依靠黨委開展立法協(xié)調。全國人大法工委主任沈春耀在第23次全國地方立法工作座談會上指出，決定立法工作能否取得具體成果的因素有很多，關鍵有兩條：一是解決實際問題，二是達成基本共識。立法中的這個“基本共識”的難點在于部門職責分配。部門職責分配是立法工作中部門利益的最直接體現(xiàn)，因而也是博弈最激烈的部分。一些主要制度設計之所以難以落筆，表面上是在爭論“怎么干”，實質上是在爭論“誰來干”。在部門利益對立嚴重、難于協(xié)調處理時，市委根據(jù)市人大常委會的匯報，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，統(tǒng)籌協(xié)調不同利益主張，拍板制度設計，作出立法決策，從而使法規(guī)制定工作得以順利推進。大氣污染防治立法就是其中的典型一例。由于職責沖突，利益交鋒比較尖銳，市委、市政府制訂出臺了《濰坊市各級黨委、政府及有關部門（單位）環(huán)境保護工作職責》，明確牽頭單位，厘清職責邊界，使法規(guī)中有關政府部門職責的制度安排得以順利通過。

三是立法工作中遇到重大問題及時向黨委請示報告。五年立法規(guī)劃和年度立法計劃在公布實施前都嚴格按程序報黨委批準或轉發(fā)。市人大常委會黨組每年的半年工作總結、年終工作報告都要就地方立法工作的開展情況向黨委作出匯報。所有地方性法規(guī)項目在經(jīng)人大常委會表決通過前，都要向市委常委會作匯報或說明，聽取和落實市委的指示。

二、擔當作為，攻堅克難，切實發(fā)揮人大及其常委會的主導作用。立法工作主要有三個環(huán)節(jié)，一是規(guī)劃立項；二是組織起草；三是人大審議。人大的主導作用在這三個主要環(huán)節(jié)上都是不可或缺的，都需要應有的體現(xiàn)。在濰坊市的立法實踐中，常委會在這三個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著主導作用。

首先，在規(guī)劃立項環(huán)節(jié)，每年的立法計劃和五年規(guī)劃，都在前一年的下半年開始便由市人大常委會法工委主持開展編制工作。編制工作主要分三步走：一是征集立法建議項目，包括在《濰坊日報》和濰坊人大網(wǎng)站發(fā)布關于征集立法建議項目的公告、向人大機關縣級以上領導干部、全市副市級以上領導干部送交征集立法建議項目的函、與市法制辦聯(lián)名向各縣市區(qū)、市屬開發(fā)區(qū)以及市直有關單位發(fā)出通知等；二是在廣泛征集立法建議的基礎上，與市法制辦舉行聯(lián)席會議，共同商定年度立法計劃和五年規(guī)劃的法規(guī)項目；三是就年度立法計劃和五年規(guī)劃的編制工作情況向市人大常委會主任會議、市委常委會作出匯報，在市委批準后，年度立法計劃以人大常委會文件的形式正式發(fā)布，五年規(guī)劃由市委轉發(fā)公布。

其次，在組織起草環(huán)節(jié)，如果牽頭起草的是政府部門，人大的主導作用主要體現(xiàn)在提前介入上，包括指導政府部門成立法規(guī)起草班子，制定工作方案，明確責任時限等；配合參與立法調研、座談；針對部門之間的爭議，組織立法調度會溝通協(xié)調達成共識，聯(lián)系高層領導督辦催辦等。由于設區(qū)的市開展立法工作的時間較短，政府部門立法經(jīng)驗和立法人才十分缺乏，政府法制辦也往往因為自身立法任務繁重無暇給予更多支持，在協(xié)調各部門利益方面權威性也不夠，因此與省級立法機構大多數(shù)時候坐等政府部門提交法規(guī)案進行審議修改的角色不同，設區(qū)的市立法機構在法規(guī)草案組織起草階段往往就要提前介入。從濰坊的立法實踐來看，這種提前介入對于推動法規(guī)草案的及早成熟、保證按時提交審議作用十分關鍵，因此必須予以高度重視，應當安排專人盯靠起草進度，發(fā)現(xiàn)問題盡早研究、及時解決，以免造成全年立法任務的完成工作陷于被動。

最后，在人大審議環(huán)節(jié)，如果說在前兩個環(huán)節(jié)人大的主導作用還主要表現(xiàn)為一種把方向、控節(jié)奏、居中協(xié)調的指導作用的話，那么在審議環(huán)節(jié)，就表現(xiàn)為人大在調研、修改、審議等方面的親力親為了。通過實踐可以看出，雖然提交人大審議的法規(guī)草案經(jīng)過政府部門的起草、會簽、審查、政府常務會議通過等程序，但與最終的表決實施稿相比，往往還有很多需要修改、整理、完善的地方，比如《濰坊市大氣污染防治條例》就從五章六十四條減少為五章四十三條。有的條例草案還遠遠稱不上成熟，像《濰坊市禁用限用劇毒高毒農藥條例》最終稿與政府提請審議稿相比，只有第一條和最后一條沒有修改。為了保證立法質量，提高工作效率，濰坊市人大采取集中封閉式修改的辦法，即邀請牽頭起草部門、市政府法制辦的同志，以及立法咨詢專家組成員等，與法工委的工作人員一起到市委黨?；蛘呖h市區(qū)某處賓館，集中一周左右的時間，在整理、吸收各方面意見建議的基礎上，對條例草案逐條逐句地進行研究、修改。在這個階段進行的調研和外出學習考察，是一種帶有極強針對性的調研和考察，即針對某一問題或制度還有疑問、拿不準而進行的調研或考察，依據(jù)有則進行、沒有則不搞的原則。另外，對常委會組成人員和有關專門委員會提出的審議意見，我們采取書面反饋的辦法，列明所提的意見、是否采納及其理由，一方面表達了對委員們支持立法關注立法的充分尊重，另一方面也是對常委會會議審議法規(guī)真實情況的如實記錄。

三、勠力同心，團結奮斗，主導凝聚各方力量共同做好地方立法工作。立法不是立法機關的獨角戲，是一項牽涉各方面、各領域的系統(tǒng)工程，在“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的科學民主立法格局下，需要黨委、人大、政府以及全社會方方面面的共同參與。設區(qū)的市人大及其常委會對立法工作的主導作用，一個重要的方面就是能夠最大限度地團結凝聚包括政府、社會團體、高職院校等社會各方面的力量，共同把立法這項工作做好。

一是引導、依托政府部門開展法規(guī)起草。政府部門在對某一領域進行行政管理的過程中，掌握和形成了大量的行政資源、專業(yè)優(yōu)勢和執(zhí)法經(jīng)驗，這使得政府部門在立法過程中的作用不可或缺、無可替代。一方面要防止部門利益法制化，防止設區(qū)的市地方立法再走部門立法的老路；但另一方面，也要想辦法發(fā)揮政府部門參與立法的積極性和主動性。在部署、開展具體立法工作的實踐中，可以得知，地方性法規(guī)的牽頭起草部門如果對立法工作重視、支持，法規(guī)制定就會順暢、高效；如果排斥、推諉，敷衍塞責，甚至抵觸，立法工作就會步履維艱、事倍功半。2016年12月，市人大常委會法工委對17名在法規(guī)草案修改中表現(xiàn)突出的政府立法工作人員進行了表彰?！稙H坊市禁用限用劇毒高毒農藥條例》出臺后，聯(lián)系山東電視臺“民生直通車”欄目，對市農業(yè)局牽頭推動劇毒高毒農藥管理立法的做法進行報道。2017年5月，在地方立法工作座談會上，市人大常委會聽取了市質監(jiān)局的立法先進事跡報告。這些都是利用先進典型的榜樣帶動作用，引導、帶動政府部門積極投身立法、支持立法所做的努力，并取得了很好的效果。

二是借力外腦支持立法工作。在這方面，市人大常委會根據(jù)省人大常委會的有關要求，借鑒外地和上級的經(jīng)驗做法，致力于打造濰坊本地的立法智庫，為立法工作提供智力支持和人才保障，先后做了四項建設性工作。1.聘請成立了市人大常委會立法咨詢專家組。2015年11月，市人大常委會舉行了立法咨詢專家聘任儀式暨立法工作座談會，從市直有關部門、大專院校、科研院所選聘23名專家學者組成了立法咨詢專家組，由常委會頒發(fā)了聘書。2.建立地方立法研究服務基地。2016年5月，舉行了市人大常委會立法研究服務基地授牌儀式，分別依托濰坊醫(yī)學院、濰坊學院和山東求是和信律師事務所，建立立法研究服務基地。2017年市人大常委會委托濰坊醫(yī)學院基地對空氣異味情況進行了論證，委托濰坊學院基地對燃放煙花爆竹的情形和時間進行了問卷調查，委托山東求是和信律師事務所基地對中小學幼兒園規(guī)劃建設管理進行了評估。3.與西南政法大學開展地方立法校地合作。參考貴陽市人大常委會與中國政法大學開展校地合作的做法，于2017年11月與西南政法大學簽署地方立法校地合作協(xié)議，利用外地高校資源，對接高層次法學人才，就地方立法的咨詢、評估、研究、人才培養(yǎng)等開展深度合作。4.與中共山東省委黨校開展立法教研合作。2018年1月22日，中共山東省委黨校來濰正式授予濰坊市人大常委會省委黨校教研基地的稱號，并就地方立法工作與市人大常委會法工委、市法制辦進行了座談。雙方還就承辦市人大常委會法制講座、建立立法基地等事宜進行了協(xié)商籌備。除此之外，市人大常委會根據(jù)立法需要又先后依法委托山東鳶都英合律師事務所、濰坊政和法制服務中心兩家第三方服務機構對燃氣管理、濰水文化生態(tài)保護、地名管理、國有土地上房屋征收與補償?shù)?件立法事項進行了評估和論證，為五年立法規(guī)劃、立法計劃的擬定，法規(guī)草案的修改等提供了很好的參考。在兩年多的地方立法實踐中，以立法咨詢專家組、立法基地、院校機構等為骨干的立法智庫，積極參與立法工作，從專業(yè)領域、立法技術等方面，為濰坊的立法工作提供智力支持，為提高地方立法質量作出了積極的貢獻。