王圓圓

【摘要】行政處罰與刑事處罰的銜接問題一直是困擾我國理論和執(zhí)法實(shí)踐的難題。目前，我國在司法適用中，對(duì)行政處罰與刑事處罰競合時(shí)應(yīng)如何處理，實(shí)踐中做法不一，存在銜接不協(xié)調(diào)、銜接不暢等問題。為了更好地實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰的有效銜接，應(yīng)進(jìn)一步完善兩法銜接時(shí)的處理模式，靈活適用不同的銜接方式和方法。

【關(guān)鍵詞】行政處罰 刑事處罰 銜接

【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

行政犯罪行為，既違反了行政法規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，又違反了刑法規(guī)范應(yīng)當(dāng)受到刑事處罰，因此就產(chǎn)生了行政處罰與刑事處罰的銜接問題。而這一銜接問題，也一直是困擾我國理論和執(zhí)法實(shí)踐的難題。

行政處罰與刑事處罰銜接適用中存在的問題

對(duì)行政處罰與刑罰發(fā)生競合或沖突時(shí)如何處理，我國法律并沒有規(guī)定明確的標(biāo)準(zhǔn)，以致實(shí)踐中對(duì)二者競合時(shí)如何處理，執(zhí)行方式不一。原則上，對(duì)于行政犯罪應(yīng)當(dāng)同時(shí)適用行政處罰和刑罰，但實(shí)踐中并不是所有情形下對(duì)兩種處罰同時(shí)適用都是合理的和必要的。例如，對(duì)某一行政犯罪行為，就沒有必要同時(shí)處以罰款和沒收財(cái)產(chǎn)，因?yàn)槿绻葓?zhí)行沒收財(cái)產(chǎn)再執(zhí)行罰款，則當(dāng)事人將無款可罰。又如先執(zhí)行罰款再執(zhí)行沒收財(cái)產(chǎn)，對(duì)于當(dāng)事人而言，其實(shí)與單處沒收財(cái)產(chǎn)結(jié)果是一樣的。再如，罰款與罰金，二者在處罰性質(zhì)、適用對(duì)象、程序、主體、依據(jù)等方面都有嚴(yán)格的區(qū)別，原則上，罰款與罰金不能同時(shí)適用，因?yàn)槎叨紝儆诮?jīng)濟(jì)懲治手段。但實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往已經(jīng)作出行政處罰決定后，才發(fā)現(xiàn)行為可能涉嫌犯罪而向司法機(jī)關(guān)移送。根據(jù)我國《行政處罰法》第二十八條之規(guī)定，罰款應(yīng)當(dāng)折抵罰金。但如果行政機(jī)關(guān)還未給予當(dāng)事人行政處罰的，那么行政機(jī)關(guān)在法院作出罰金判決后還能否再處以罰款，對(duì)此法律并沒有明確規(guī)定。雖然我國法律出于合理性的考量，在相關(guān)法律中（如《行政處罰法》第二十八條）針對(duì)一些特殊情況做出了具體規(guī)定，避免了行政處罰與刑罰的同時(shí)適用，但這些規(guī)定內(nèi)容和數(shù)量仍有限，只能解決執(zhí)法實(shí)踐中的小部分問題，大部分行政處罰與刑罰競合時(shí)如何適用的問題，相關(guān)法律沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中往往由相關(guān)機(jī)關(guān)自由裁量決定如何執(zhí)行。可能出現(xiàn)以罰代刑、只刑不罰、同罪不同罰等情況，從而損害法律的公正和尊嚴(yán)。

行政處罰與刑事處罰的銜接不暢

第一，以罰代刑。執(zhí)法實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)辦理的大多數(shù)行政犯罪案件是由行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或移送的案件，只有少數(shù)行政犯罪案件由公安機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)方式來發(fā)現(xiàn)。根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只有在認(rèn)為某一違法行為可能涉嫌犯罪時(shí)，才會(huì)把案件移送給司法機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)掌握著是否移送案件的主動(dòng)權(quán)，案件能否最終移送，主要依賴行政機(jī)關(guān)的積極性與主動(dòng)性，但卻沒有制度上的強(qiáng)制保障。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送案件而不移送或“以罰代刑”的現(xiàn)象仍屢見不鮮。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的：一是由于立法上的缺陷，部分行政違法與行政犯罪界限不明，加之取證標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，一些行政執(zhí)法人員對(duì)移送工作有畏難情緒，為避免麻煩，該移送的也不主動(dòng)移送，而以罰代刑處理；二是不少行政機(jī)關(guān)把辦理的案件數(shù)、罰款數(shù)與工作業(yè)績、福利、獎(jiǎng)金等相掛鉤，導(dǎo)致執(zhí)法工作人員在明知行為可能涉嫌犯罪時(shí)，也不移送司法機(jī)關(guān)，而以罰代刑來處理；三是一些行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高、能力水平有限，執(zhí)法中不能辨明某一違法行為是否可能涉嫌犯罪，過失造成以罰代刑的結(jié)果；四是一些行政執(zhí)法人員礙于人情而徇情枉法、徇私舞弊，收受賄賂，該移送的案件不移送，而以罰代刑。

第二，只刑不罰。在兩法銜接實(shí)踐中，以罰代刑是多發(fā)情況，但也有只刑不罰的現(xiàn)象。行政處罰對(duì)刑事處罰有彌補(bǔ)的作用，在一些行政犯罪案件中，在對(duì)被告人判處刑罰的同時(shí)，還需要進(jìn)行行政處罰。例如，對(duì)于食品安全犯罪，在追究犯罪人刑事責(zé)任時(shí)，為了防止其再實(shí)施類似的違法犯罪行為，可能還需要行政執(zhí)法部門吊銷其生產(chǎn)經(jīng)營許可證，使其幾年內(nèi)甚至終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作等。但實(shí)踐中，一些司法人員在追究犯罪人的刑事責(zé)任后就認(rèn)為案件處理完畢了，對(duì)犯罪行為還需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的情況，常常重視不夠，聽之任之；而行政機(jī)關(guān)因各種因素影響，常常不主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查處理。

第三，既未予以刑事處罰也未予以行政處罰。在實(shí)踐中，有時(shí)司法機(jī)關(guān)對(duì)一些移送案件，由于證據(jù)不足或行為不構(gòu)成犯罪等原因，最終并沒有追究其刑事責(zé)任，宣判無罪，或不起訴，或撤回等。但此類行為大都違反了行政法規(guī)范，應(yīng)該給予行政處罰，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該將案件移送給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。但是，我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)如何移送案件規(guī)定較多，卻缺乏對(duì)司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送案件的相關(guān)規(guī)定。司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)很少將此類案件再退回行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰。

行政處罰與刑事處罰競合時(shí)的處理模式

行政犯罪中對(duì)于如何解決行政處罰與刑事處罰之間的競合問題，目前爭論頗多，歸納起來主要有三種觀點(diǎn)，即選擇適用（或稱“代替主義”）、合并適用（或稱“雙重適用”）、附條件并科（或稱“免除代替”）。根據(jù)我國具體立法和司法實(shí)踐情況，筆者認(rèn)為，我國對(duì)于行政處罰與刑事處罰競合的處理，應(yīng)以“合并適用”為原則，以“擇一適用”為例外。

第一，以“合并適用”為原則。行政處罰與刑事處罰競合時(shí)原則上采用“合并適用”。主要理由在于：一是行政犯罪既違反了行政法規(guī)范又違反了刑法規(guī)范，但行政處罰與刑事處罰并不能互相吸收，因?yàn)槎叩男再|(zhì)、形式、理論基礎(chǔ)等存在差異，對(duì)違法行為同時(shí)適用行政處罰和刑事處罰并不違反“一事不再理”原則。 “一事不再罰款”，并不排斥其他行政處罰種類的多次適用，如果二者不能同時(shí)適用，那么是選擇已經(jīng)作出的行政處罰適用，還是將行政處罰撤銷、適用刑事處罰，無論采用哪一種方式，都抹殺了行政處罰與刑事處罰二者本質(zhì)的區(qū)別，也給行政執(zhí)法和刑事司法實(shí)踐帶來難題，有損法律的公正性和權(quán)威性。二是行政處罰與刑事處罰的形式和功能不同，兩者同時(shí)適用可以彌補(bǔ)對(duì)方的不足，達(dá)到懲治和預(yù)防犯罪的效果。一方面刑事處罰比行政處罰嚴(yán)厲，而行政處罰形式多樣，一定程度上可以緩解刑罰的過于剛性和嚴(yán)厲性。另一方面行政處罰形式靈活多樣，但其嚴(yán)厲性受限、威懾力不足，對(duì)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行政犯罪，無論適用何種行政處罰，都會(huì)顯得力不從心，只有同時(shí)適用刑事處罰，才能達(dá)到懲治犯罪的目的。例如，針對(duì)走私武器、彈藥等具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的行為，適用何種行政處罰都不能消除其社會(huì)危害性，只有同時(shí)適用自由刑等刑事處罰，預(yù)防與懲治犯罪的目的才能實(shí)現(xiàn)。

第二，以“擇一適用”為例外。行政處罰與刑事處罰二者在性質(zhì)、形式和功能等方面都存在不同，對(duì)于行政犯罪法理上應(yīng)該同時(shí)適用行政處罰與刑事處罰，但是實(shí)踐中并非任何情況下同時(shí)適用行政處罰與刑事處罰都具有合理性和必要性，為防止對(duì)行為人同一性質(zhì)權(quán)益的過度剝奪，對(duì)于功能相同或相似的行政處罰與刑事處罰在適用時(shí)應(yīng)該受到一定的限制。例如，罰款與罰金、行政拘留與拘役、有期徒刑等。因此，應(yīng)將“擇一適用”作為合并適用原則的例外情形。

第三，應(yīng)注意的問題。當(dāng)行政處罰與刑事處罰競合，在采用上述處理模式時(shí)，還應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：一是在合并適用行政處罰與刑事處罰時(shí)，應(yīng)遵循刑事優(yōu)先原則，以刑事處罰為主，行政處罰為輔。一般情況下，執(zhí)法過程中，一旦刑事法律程序啟動(dòng)，行政執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)暫停，待刑事司法機(jī)關(guān)處理后視案件的情況，再?zèng)Q定是否還需要對(duì)行為人進(jìn)行行政處罰。但是，有原則就有例外，有些案件并不能在作出刑事判決后才進(jìn)行行政處罰。因?yàn)樾姓幜P有及時(shí)性的特點(diǎn)，有的案件刑事追訴過程期限較長，如果不先對(duì)此進(jìn)行行政處罰，就可能造成更嚴(yán)重的危害結(jié)果。特別是在食品安全犯罪、環(huán)境安全犯罪中，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證在及時(shí)遏制危害后果擴(kuò)散、打擊行政違法行為方面的作用是顯著而有效的。二是作為合并適用的例外情形，“擇一適用”的前提是行政處罰已經(jīng)被執(zhí)行完畢但刑罰尚未開始執(zhí)行，對(duì)于性質(zhì)或功能相似的刑事處罰與已執(zhí)行完畢的行政處罰就存在折抵的問題。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為還未作出行政處罰或行政處罰還未執(zhí)行，在此情形下若法院對(duì)違法行為判處刑事處罰，鑒于司法權(quán)的優(yōu)先性和終局性，只執(zhí)行刑事處罰即可，因而不存在折抵的問題。

行政處罰與刑事處罰適用方法上的銜接

在行政處罰與刑事處罰銜接實(shí)踐中，包括“先罰后刑”、“先刑后罰”和“免刑后再罰”三種情形。

第一，先罰后刑的適用銜接。雖然對(duì)于行政犯罪的處理，原則上應(yīng)遵循刑事優(yōu)先，但是實(shí)踐中有許多行政犯罪案件在移送司法機(jī)關(guān)處理前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)行為人予以警告、罰款、行政拘留等行政處罰措施。究其原因，復(fù)雜多樣，可能是行政執(zhí)法人員主觀認(rèn)識(shí)問題，抑或可能基于部門利益考慮等，無論何種原因?qū)е碌倪@種先罰后刑情形的發(fā)生，都涉及到行政處罰與刑事處罰結(jié)果的銜接問題，對(duì)此種情形，依前述所確立的處理模式，具體銜接如下。

首先，同質(zhì)罰相折抵 。其一，以罰款折抵罰金。對(duì)于行政機(jī)關(guān)已處以罰款的案件，如果人民法院認(rèn)為所處罰款不足以懲治犯罪，對(duì)其有必要判處罰金刑時(shí)，可以對(duì)其再處以罰金刑，但在適用中人民法院應(yīng)考慮行為人已被罰款這一因素，根據(jù)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則，罰款應(yīng)折抵相應(yīng)數(shù)額的罰金。其二，以行政拘留折抵相應(yīng)刑期。根據(jù)《行政處罰法》以及相關(guān)法律規(guī)定，行政拘留的期限應(yīng)當(dāng)折抵拘役或有期徒刑的期限，具體方法是行政拘留1日，折抵相應(yīng)的刑期1日。至于行政拘留和管制刑能否折抵問題，法律沒有明確規(guī)定，實(shí)踐中認(rèn)識(shí)不一。筆者認(rèn)為，根據(jù)新的《刑法修正案（九）》第4條的規(guī)定精神，行政拘留與管制不應(yīng)該折抵，二者可以合并適用，因?yàn)樾姓辛襞c拘役、有期徒刑性質(zhì)功能相似，根據(jù)該規(guī)定精神，對(duì)行為人執(zhí)行行政拘留后，對(duì)法院判處的管制刑仍須執(zhí)行。

其次，不同罰各自適用。如果已作出的行政處罰和刑事處罰的種類性質(zhì)不相同，則二者各自適用，互不影響，不存在折抵問題。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政犯罪已適用了警告、罰款、吊銷許可證等處罰，若法院對(duì)其適用有期徒刑或無期徒刑等自由刑的處罰，二者當(dāng)然可以各自適用，不悖立法精神。

第二，先刑后罰的適用銜接。對(duì)于行政犯罪，如果已作出刑事處罰，若再對(duì)其進(jìn)行行政處罰，則應(yīng)當(dāng)采用以下處理方法使行政處罰與刑事處罰相銜接。

首先，同質(zhì)罰不應(yīng)再次處罰。其一，若法院對(duì)行政犯罪已經(jīng)判處罰金刑的，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再作出罰款處罰。因?yàn)椋P款與罰金二者內(nèi)容和目的相同，都是通過責(zé)令行為人交納一定數(shù)額的金錢，達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的制裁目的。但是罰金的制裁性質(zhì)比罰款更為嚴(yán)厲，通過法院判處罰金就已實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制裁目的，因此沒有必要也不宜再對(duì)其處以罰款處罰。其二，若法院對(duì)行政犯罪已判處拘役或有期徒刑等自由刑，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再作出與之性質(zhì)相同的限制人身自由的行政拘留處罰。

其次，不同罰則可予再處罰。其一，如果人民法院對(duì)行政犯罪行為人已判處拘役、有期徒刑等自由刑，抑或并處或單處罰金刑后，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為必要，還可以對(duì)行為人處以沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等性質(zhì)不同的處罰；如果沒有判處罰金刑，行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)案件情況處以行政罰款。例如，在追究生產(chǎn)、銷售有毒有害食品犯罪行為人刑事責(zé)任的同時(shí)，食品藥品監(jiān)督管理部門還可以對(duì)行為人處以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品，吊銷許可證等行政處罰。其二，對(duì)于單位有違法犯罪行為的，如果人民法院只依法追究個(gè)人的刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)還可以對(duì)單位進(jìn)行行政處罰。

第三，免刑后應(yīng)予再處罰。根據(jù)我國《刑法》第37條的規(guī)定，對(duì)于某些情節(jié)輕微的犯罪行為，法院可以判處免予刑事處罰，對(duì)免予處罰的犯罪行為，行政機(jī)關(guān)還可以對(duì)其處以行政處罰。當(dāng)然，應(yīng)該依據(jù)具體案件的實(shí)際情況，來決定是否對(duì)免于刑事處罰的行為人給予行政處罰。另外，在對(duì)免予刑事處罰的行為人適用行政處罰時(shí)，應(yīng)考慮行政犯罪的社會(huì)危害性大于一般行政違法行為，對(duì)之行政處罰要比一般行政違法行為相對(duì)要重一些，既要體現(xiàn)罪責(zé)性相適應(yīng)和錯(cuò)罰相當(dāng)原則，又要使行政處罰與刑事處罰科學(xué)、合理銜接。

（作者單位：河南警察學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

① 周佑勇、劉艷紅：《論行政處罰與刑罰處罰的適用銜接》，《法律科學(xué)》，1997年第2期。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸