李曉萍 朱巖福

生態(tài)文明是政治文明建設中持續(xù)推進國家治理能力和治理現(xiàn)代化的新要求，生態(tài)文明建設離不開嚴格實施的制度體系。黨的“十九大”強調：“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”和“人與自然和諧共生”的重要論斷，用制度和法治來建設生態(tài)文明等思想，這無疑為建設美麗海西構建了宏偉藍圖。當前，海西肩負著生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重使命和責任，在為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力支撐的同時，也要筑起體現(xiàn)海西價值、潛力、責任的生態(tài)高地。然而面對資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢下，如何建設海西生態(tài)文明既關乎海西人民福祉，又關乎海西未來發(fā)展的長遠大計。

一、海西生態(tài)文明建設的主要做法

（一）加強制度建設，積極推進綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展

法治是治國理政的基本方式，也是生態(tài)文明建設的重要保障。海西為了更好地貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，先后制定出臺了《海西州生態(tài)文明先行區(qū)行動方案》《海西州生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定》（試行）和《海西州生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》（試行）以及《海西州新環(huán)保十三條措施》《海西州全面推行河長制工作實施方案》等一系列政策措施，在海西各地區(qū)落地生根。一方面為海西生態(tài)文明建設提供了標準規(guī)范，另一方面“下猛藥”醫(yī)治生態(tài)環(huán)保中的“頑癥”。在這些制度措施保障下，海西在綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展的道路上高起點推動以鹽湖化工，油氣化工，有色金屬，煤化工，特色生物以及新興產業(yè)和新材料產業(yè)為主導的“七大”產業(yè)體系日趨成熟的基礎上，相繼投產鉀肥、純堿、氫氧化鎂、碳酸鋰，以及光伏、光熱發(fā)電等40多個重大基礎性產業(yè)項目，為海西生態(tài)文明建設奠定了產業(yè)基礎。

（二）創(chuàng)新治理理念，加大生態(tài)文明建設力度

近年來，海西積極培育和發(fā)展了科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少，有利于生態(tài)建設和環(huán)境保護的生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農業(yè)、生態(tài)服務業(yè)。實施了荒漠化治理、礦山整治修復、重要交通沿線周邊環(huán)境保護與治理、野生動植物保護等重點工程，深入推進退耕還林、青海湖流域和祁連山生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理等13類重點項目。實施了大氣、水域、土壤污染防治行動計劃和工業(yè)污染源全面達標排放計劃，加大了污染防治力度，實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管措施，清除生態(tài)環(huán)境安全隱患，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的局面得到鞏固。

截至目前，累計投入資金約8.3億元，強化工業(yè)集中區(qū)域污染治理，對水泥行業(yè)、重點企業(yè)余熱電廠實施脫硝工程、脫硫改造和除塵設施建設，實現(xiàn)達標排放。推行河長制，強化污水處理設施建設和運營管理。2013年至2016年，地級及以上城市集中式飲用水水源地達到Ⅲ類水質，達標比例100%。縣級城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地水質均達到Ⅲ類水質，保障了生活用水安全。建成5個集中式工業(yè)固廢場，4家危險廢物處置中心和2個醫(yī)療廢物處置中心并投入運營。深入實施“家園美化”行動，2013年以來，累計投入資金1.9億元。農村環(huán)境綜合整治涉及7個地區(qū)104個村莊，受益人口7.6萬人。農村環(huán)境衛(wèi)生，國省道交通沿線，旅游景區(qū)及周邊環(huán)境得到有效改善。還設立了環(huán)境應急治理準備金。州級財政設立1億元環(huán)境應急準備金，各地區(qū)相應設立專項準備金，企業(yè)建立生態(tài)保護專項基金，新建企業(yè)從投產之日起，按銷售收入的1‰提取，由企業(yè)專戶儲存，專項用于環(huán)境治理。

（三）創(chuàng)新治理手段，構建生態(tài)文明建設新格局

海西州著力構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾參與的環(huán)境監(jiān)管治理體系，初步構建“大環(huán)保”“大執(zhí)法”“大監(jiān)督”工作格局。成立全州環(huán)境保護委員會，建立環(huán)保監(jiān)督員、稽查員、信息員、聯(lián)絡員隊伍，在州縣兩級環(huán)保部門設立“兩代表一委員”環(huán)境直通車工作室，將各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員按行業(yè)、界別混合編組，深入各行業(yè)、各地區(qū)做政策“宣傳員”、群眾“聯(lián)絡員”、矛盾“調解員”和部門“監(jiān)督員”，形成了以州委五人督察組、市縣督察委、專家組等不同力量交叉督察、明察暗訪的督察格局，逐步建立社會力量參與環(huán)境保護和生態(tài)建設“大監(jiān)督”工作機制。同時，全面開啟第三方環(huán)境預評估和第三方環(huán)境治理措施。在州內工業(yè)園區(qū)、工礦區(qū)、自然保護區(qū)和所有排污企業(yè)主動開展環(huán)境風險第三方評估，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題，及時編制整治方案，引進有實力、有擔當、有經(jīng)驗的生態(tài)污染環(huán)境第三方治理機構迅速整改，消除環(huán)境隱患。對所有排污企業(yè)強化監(jiān)督管理，在污染物排放口、尾礦庫、渣場等部位安裝視頻監(jiān)控，24小時監(jiān)控運行情況，對各工業(yè)園區(qū)、重點礦山企業(yè)、尾礦庫、自然保護區(qū)等敏感區(qū)域利用無人機等開展不定期空中巡查，強化監(jiān)管力度。截至目前，全州累計檢查工業(yè)企業(yè)及建設項目6420余次，對261家違法違規(guī)企業(yè)下達責令改正決定書。對轄區(qū)內50余家企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案，20家企業(yè)完成環(huán)境污染責任保險工作。

（四）筑牢底線思維，完善生態(tài)文明建設考評機制

州委、州政府和各市縣行委分別深入環(huán)境問題整改點，現(xiàn)場召開以“堅定四個意識，扎扎實實推進生態(tài)環(huán)境保護”為主題的專題民主生活會，深刻檢查生態(tài)環(huán)保工作推進和落實情況，深入剖析存在的問題和產生問題的根源，提出整改方向及措施。與此同時，海西將生態(tài)環(huán)境保護責任落實工作作為“一把手工程”和當前頭號任務抓實抓好，將生態(tài)環(huán)保工作納入“4+3”責任內容，即：與黨風廉政建設、意識形態(tài)工作、“三基”建設、維護穩(wěn)定和民族團結四項主體責任和改革發(fā)展、生態(tài)保護、安全生產三項重要責任打包。并與各地區(qū)、州直各相關部門簽訂了《海西州落實生態(tài)環(huán)境保護責任書》，實現(xiàn)年度環(huán)境保護目標“一票否決”。建立環(huán)?！昂诿麊巍睉徒錂C制，對存在生態(tài)環(huán)境保護責任落實不到位、多次違規(guī)、發(fā)生重大環(huán)境事件等輕型企業(yè)，列入環(huán)?！昂诿麊巍保皶r向社會公布，納入社會懲戒體系，依法依規(guī)從嚴懲處，且兩年內不得參與海西州內新的項目建設、資源開發(fā)、生產經(jīng)營管理活動等。完善重大環(huán)境舉報熱線、微信、短信、網(wǎng)絡郵箱受理平臺，對舉報屬實的重大環(huán)境污染違規(guī)行為，給予線索提供人獎勵。

二、制約海西生態(tài)文明建設的瓶頸

當前，海西已進入“經(jīng)濟增長換檔期”“結構調整陣痛期”和“前期刺激政策消化期”。“三期疊加”已經(jīng)成為當前及今后較長時期海西經(jīng)濟發(fā)展的重要階段性特征。在全面建成小康社會的決勝階段，海西將繼續(xù)面臨創(chuàng)新能力不夠強，部分行業(yè)產能過剩，企業(yè)效益下滑，資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本扭轉等不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的突出問題。其主要表現(xiàn)在：

從歷史的角度來看：海西州位于青藏高原北部，平均海拔3000米，年平均氣溫4℃，年平均降水量177毫米，常年干旱、多風、少雨，是典型的高原大陸性氣候。這些特征表明，海西資源環(huán)境總體上處于較差的狀態(tài)，除礦產資源較為豐富外，其他資源多處于稟賦不足的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境非常脆弱。海西自建州以來，由于生產力水平相對比較低，科技水平不高，優(yōu)秀人才匱乏，為了生存不得不向大自然索取資源來解決溫飽問題，加之我們對生態(tài)環(huán)境保護重要性的認識不足，不夠系統(tǒng)，過度索取所需資源使得環(huán)境的自我修復能力超過了其自身的限值和違背了自然界的發(fā)展規(guī)律，過度排放、肆意開發(fā)自然資源超過了環(huán)境的自凈范疇。此時，僅僅依靠自然環(huán)境的自我修復已經(jīng)不能使環(huán)境得以恢復，對環(huán)境污染和資源開發(fā)的“欠賬”相比之下較多，導致生態(tài)不斷惡化，各類污染物不斷增多，超過了環(huán)境對污染物所承受的最高限度和容納能力，生態(tài)系統(tǒng)面臨不可逆轉的結構性變化和功能性退化。

從制度建設的角度來看：建州初期，由于相關政策、法律、制度不完善，缺乏治理環(huán)境經(jīng)驗，沒有探索出系統(tǒng)的生態(tài)文明建設思路。直到1973年8月，第一次全國環(huán)境會議在北京召開，并通過了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》（試行草案），我國才逐漸開始正式環(huán)境立法和生態(tài)建設，但對此規(guī)定落實的力度也不是很大。黨的十八屆三中全會對中國特色社會主義生態(tài)文明建設進行了新部署，強調要用制度來保障生態(tài)文明建設，對生態(tài)文明制度進行了構建，用制度來推進和保障生態(tài)文明建設，并寫進黨的重要會議文件中，這在中國共產黨的思想史上屬于第一次。同時，從四個方面對“加快生態(tài)文明建設制度的建立完善”進行了詳細的部署：一是從自然資源保護方面，要健全自然資源資產產權制度和用途管理制度。二是生態(tài)保護方面，要劃定生態(tài)保護紅線。三是從自然資源使用方面，要實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。四是從生態(tài)環(huán)境管理方面，要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。

從資源開發(fā)利用的角度來看：隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略推進，當初由于對生態(tài)文明建設宣傳力度不夠，未能全面調動民眾和社會組織參與生態(tài)文明建設實踐，致使人為破壞導致自然災害頻發(fā)（盲目開墾、超載放牧、濫采濫挖）。加之人類活動的足跡增加，環(huán)境問題受人類活動的影響也逐漸增大，能源資源的開發(fā)極易使環(huán)境遭到破壞和進一步惡化，加大了生態(tài)文明建設的難度。

從現(xiàn)實的角度來看：盡管海西州在生態(tài)文明建設方面采取了一系列新舉措，啟動了一系列保護工程，取得了一定的成效，但也存在一些棘手問題。一是現(xiàn)存經(jīng)濟結構和發(fā)展方式，生態(tài)保護與建設工程的規(guī)劃、設計、實施和可持續(xù)發(fā)展方面仍存在不少弊端。二是當前資源能源短缺、水污染、空氣污染、土壤沙化日益嚴重。三是對環(huán)保中的不作為現(xiàn)象和亂作為行為的問責懲處力度不是還很到位。四是對環(huán)保科研、生態(tài)治理資金的投入相對不足，企業(yè)也不注重對生態(tài)文明建設的資金投入和技術研發(fā)。五是生態(tài)文明建設相對缺乏先進生產技術支撐，人才引進和培養(yǎng)重視不夠等。

三、積極推進海西生態(tài)文明建設的對策建議

生態(tài)文明建設是實現(xiàn)海西經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要基礎，是一項復雜而艱巨的歷史使命，資源節(jié)約、環(huán)境保護等方面的厲行不能僅依靠道德方面的約束，必須有一套系統(tǒng)完備、科學規(guī)范的制度體系，以制度為依托來推進生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。落實生態(tài)文明建設任務，更重要的是讓生態(tài)修復、國土空間優(yōu)化、資源節(jié)約、環(huán)境保護為海西經(jīng)濟社會發(fā)展的內在要求，把生態(tài)文明理念貫穿政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設和社會建設等方面。

（一）加強組織領導，強化宣傳力度

生態(tài)文明建設不是一朝一夕所能完成的事，是一項長期的工程，通過組織領導和宣傳教育，讓每個人都清醒地認識到，生態(tài)文明建設功在當代、利在千秋，將生態(tài)文明優(yōu)化的理念內化于心，外化于形。要以高度的責任感和使命感，牢固樹立底線思維、紅線意識，絕不可去觸碰。要始終把生態(tài)文明建設放在突出的重要位置，正確處理好經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)生產與生態(tài)建設的關系，劃定并嚴守生態(tài)紅線和環(huán)境底線，強化節(jié)能減排和環(huán)境治理，推進綠色低碳循環(huán)發(fā)展的理念。同時，要廣泛開展節(jié)約型機關、綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)和綠色行動等活動，倡導群眾生活方式簡約適度、綠色低碳，養(yǎng)成不奢侈浪費和合理消費的好習慣。最終形成一個節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，還自然寧靜、和諧。

（二）建立健全生態(tài)文明建設評價指標體系

構建生態(tài)文明評價指標體系，有利于把握海西生態(tài)文明發(fā)展水平，及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設進程中存在的問題和不足。目前，海西發(fā)展主要以第二產業(yè)為主，占總GDP67.5%，但資源利用率、環(huán)境治理水平顯然處于落后水平，在發(fā)展工業(yè)的同時需要關注生態(tài)建設問題，應在現(xiàn)有城鎮(zhèn)布局的基礎上進一步集約開發(fā)、集中建設，重點規(guī)劃和建設資源環(huán)境承載能力相對較強的中心城鎮(zhèn)，提高綜合承載能力，加強中心城鎮(zhèn)的基礎設施建設，保持生態(tài)系統(tǒng)完整性。要按照海西各地區(qū)資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展所處階段，其面臨的資源環(huán)境約束和生態(tài)文明建設過程中的挑戰(zhàn)等不同，找準生態(tài)文明建設切入點，對海西生態(tài)文明建設進程進行科學、客觀評價。構建評價指標體系要結合生態(tài)文明建設的層次性和差異性，制定更為系統(tǒng)、具體、科學的差異化生態(tài)文明建設評價體系。在指標體系的構建中，應當考慮科學性與客觀性、定量化與可操作性、權威性與典型性、區(qū)域獨特性等原則。指標體系應從生態(tài)文明基礎指數(shù)指標、生態(tài)文明建設指數(shù)指標、“一票否決”思想三個子系統(tǒng)，從生態(tài)基礎、國土空間優(yōu)化，資源管控、環(huán)境保護行動、綠色轉型發(fā)展、生態(tài)制度、紅線指標等七個二級子系統(tǒng)構建生態(tài)文明評價指標體系。

（三）建立健全生態(tài)文明制度體系，強化生態(tài)保護紅線

生態(tài)文明制度體系有效與否關系到海西經(jīng)濟社會和資源環(huán)境協(xié)調程度。生態(tài)文明制度體系建設使生態(tài)文明建設進入法治化、制度化和有序化軌道。為此，要進一步改革完善環(huán)境治理基礎制度，轉變環(huán)境保護部門角色，從“督企”轉向“督政”，對環(huán)境質量未達到要求的企業(yè)要有罰則，并與生態(tài)補償資金、實施財政獎懲等掛鉤，建立調動改善環(huán)境質量積極性、主動性的政策機制。

從目前看，對環(huán)境保護而言，企業(yè)存在“先污染—再懲罰—再治理”的不合理的管理模式。這種模式在治理生態(tài)和環(huán)境修復中，不利于海西生態(tài)文明建設推進。對執(zhí)法力度而言，環(huán)境保護部門沒有獨立的執(zhí)法權力，執(zhí)法過程中出現(xiàn)尷尬的局面。對此，只有建立健全生態(tài)文明制度體系，實行嚴格的制度，才能為生態(tài)文明建設提供可靠的制度保障。

（四）樹立生態(tài)文明理念，積極推行綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展要求在發(fā)展中秉承綠色環(huán)保理念，發(fā)展非但不能破壞環(huán)境，還要促使環(huán)境更加健康。綠色發(fā)展突出強調“綠水青山就是金山銀山”的科學發(fā)展理念，綠色發(fā)展必須堅持生產方式綠色化、生活方式綠色化發(fā)展。黨的“十九大”指出，加快建設綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。綠色轉型發(fā)展應重點關注綠色產業(yè)格局的形成以及綠色發(fā)展制度機制的完善。為此，要根據(jù)海西生態(tài)環(huán)境和資源氣候特點及生態(tài)承載能力大小等，選擇適合區(qū)域發(fā)展的生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)產業(yè)，用生態(tài)化的生產方式轉變原有產業(yè)發(fā)展模式，提高其生態(tài)物質文明水平，保護好生態(tài)環(huán)境。要努力尋找保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟穩(wěn)定增長之間的平衡機制，在確保經(jīng)濟增長帶來益處的同時，盡量消除其給生態(tài)環(huán)境帶來的潛在威脅。要著力推進綠色產業(yè)發(fā)展進程，淘汰落后產能、化解過剩產能，對于高能耗、高污染、安全隱患突出的落后產能逐步淘汰，可借助“一帶一路”倡議，謀求“走出去”，化解產能過剩。

（五）加強人才智力保障，完善考核評價體系和責任追究機制

人才是支撐生態(tài)文明建設的第一資源，也是海西經(jīng)濟社會發(fā)展中稀缺的資源，通過百人計劃、創(chuàng)新人才千人計劃、高技能人才萬人計劃平臺，引進生態(tài)文明建設方面的專業(yè)人才，大力培養(yǎng)本土環(huán)境保護方面的專業(yè)人才。同時，要逐步將生態(tài)保護紅線評估結果和“一票否決”納入各級黨政領導干部綜合考核評價體系，強化落實政府及相關部門負責的剛性要求。必須要徹底轉變觀念，一定要把生態(tài)環(huán)境放在經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系的突出位置，進一步完善環(huán)境質量考核問責機制。堅持事前防錯、事中糾錯和事后容錯的原則，建立健全激勵和糾錯機制，劃清容錯界限，對因不可預知因素主動攬責涉險、勇于創(chuàng)新積極擔當?shù)母刹吭斐傻倪^失，各級黨委政府客觀認定，為各級干部營造一個想干事、能干事、干成事的良好工作環(huán)境。對生態(tài)環(huán)境保護工作不重視、不到位，經(jīng)批評教育仍無悔改表現(xiàn)的失職瀆干部，以及決策嚴重失誤，發(fā)生重大事故、事件的，造成嚴重生態(tài)危機的人員，嚴厲問責和追究其相關法律責任。