鄧大松 賀 薇

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心 湖北武漢 430072）

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)家區(qū)域合作的加強(qiáng)，勞動(dòng)力跨省流動(dòng)越來(lái)越頻繁，現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌單位形成了各自為政、基金分割的狀態(tài)，無(wú)法形成相互共濟(jì)、相互分擔(dān)的社會(huì)效應(yīng)。基于此，黨的十九大報(bào)告指出，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，并盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。因此，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是完善我國(guó)社會(huì)保障制度的重要一步，是推行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建立公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和優(yōu)化勞動(dòng)力配置機(jī)制的基本保證。作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。無(wú)論基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資、運(yùn)營(yíng)與管理，都離不開(kāi)政府的干預(yù)和指導(dǎo)。因此，完善政府責(zé)任無(wú)疑是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的重中之重，是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的前提。

一、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌背景下完善政府責(zé)任的價(jià)值內(nèi)涵

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森（Paul A.Samuelson）的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品三類(lèi)，區(qū)別三類(lèi)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)是在享有時(shí)是否具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和收益上的排他性[1]。因此，根據(jù)薩繆爾森的觀點(diǎn)，社會(huì)保障一定程度上具有準(zhǔn)公共物品的屬性，需要政府承擔(dān)并逐漸完善相應(yīng)的責(zé)任。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府的財(cái)政收支能力逐漸提高，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次，完善政府責(zé)任同樣是政府保障廣大社會(huì)成員社會(huì)保障權(quán)益的重要舉措。

（一）政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任是完善政府責(zé)任的基本要求

現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障制度產(chǎn)生于德國(guó)，是資本主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物[2]。從社會(huì)保障制度建立時(shí)起，就存在政府究竟應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任的辯論。總體來(lái)看，政府在社會(huì)保障中的責(zé)任主要分為三類(lèi)：有限政府責(zé)任模式、兜底性政府責(zé)任模式和政府包辦模式。這三種模式雖然在政府應(yīng)該承擔(dān)多少責(zé)任上存在一定分歧，但無(wú)不強(qiáng)調(diào)政府不可替代的責(zé)任。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)生產(chǎn)和生活方式從傳統(tǒng)以家庭為主導(dǎo)向以社會(huì)為主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變。在此背景下，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的責(zé)任也由傳統(tǒng)被動(dòng)干預(yù)向積極主動(dòng)干涉的方向轉(zhuǎn)變。作為國(guó)家良性發(fā)展最重要的社會(huì)政策之一，社會(huì)保障制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面起到了“穩(wěn)定器”和“安全閥”作用。具體的社會(huì)保障制度無(wú)論從政策制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置還是推廣實(shí)施，都離不開(kāi)政府的干預(yù)[3]。養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，在保障老年群體晚年生活方面發(fā)揮著重要作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策制定、推行實(shí)施、監(jiān)督管理和基金運(yùn)營(yíng)都離不開(kāi)政府的大力支持。尤其是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，轉(zhuǎn)變政府的現(xiàn)有職責(zé)，提高政府責(zé)任意識(shí)不僅是現(xiàn)實(shí)需要，更是源于政府社會(huì)保障責(zé)任的基本要求。

（二）提高政府社會(huì)保障治理能力是完善政府責(zé)任的根本保證

黨的十八屆三中全會(huì)指出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。社會(huì)保障治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，同時(shí)也是社會(huì)治理機(jī)制的核心內(nèi)容。因此，提高政府社會(huì)保障治理能力是推行國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善社會(huì)治理機(jī)制的重要體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在社會(huì)保障治理中面臨一些挑戰(zhàn)，制約了治理能力的提高。首先，政府制定的政治效應(yīng)與科學(xué)理性之間存在偏差。作為一項(xiàng)重要的國(guó)家治理方略，社會(huì)保障以政府為主導(dǎo)，通過(guò)福利安排增進(jìn)國(guó)民的未來(lái)良好預(yù)期，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。但政府基于自身屬性和選擇傾向，導(dǎo)致過(guò)度重視政府效果而造成路徑偏差，難以保障根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，制度實(shí)踐中存在著精英集團(tuán)和部門(mén)利益之爭(zhēng)。作為一項(xiàng)國(guó)家治理實(shí)踐，社會(huì)保障在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中存在著部門(mén)利益之爭(zhēng)，通常會(huì)忽視公共利益。例如部門(mén)之間爭(zhēng)奪資源、制度實(shí)施的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，既得利益者和普通民眾之間的價(jià)值博弈等等。最后，制度構(gòu)建中的路徑依賴(lài)和非理性選擇[4]。受到多種因素的影響，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)在某些方面缺乏科學(xué)依據(jù)，部分制度實(shí)施缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)，不僅背離了制度設(shè)計(jì)的既定目標(biāo)，一定程度上還降低了政府在社會(huì)保障中的公信度。對(duì)于現(xiàn)有統(tǒng)籌層下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，受到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異的影響，養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳比例存在較大差別，各級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任不清，限制了政府發(fā)揮作用的空間。因此，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是提高政府治理能力的重要路徑。

（三）保障居民平等享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利是完善政府責(zé)任的必然選擇

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保險(xiǎn)中最重要的險(xiǎn)種之一。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活及衛(wèi)生條件的改善，我國(guó)的人口老齡化趨勢(shì)明顯并呈現(xiàn)出“未富先老”“未備先老”和“高齡化”的新特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年，中國(guó)60歲以上老年人口數(shù)量達(dá)到2.31億，老年人口占總?cè)丝诒戎氐谋壤s為16.7%（中國(guó)統(tǒng)計(jì)局，2017）。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的好壞關(guān)系到2億多老年群體的切身利益，是老年群體安度晚年最為重要的保障之一。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低帶來(lái)了一系列負(fù)面影響。首先，統(tǒng)籌層次過(guò)低有悖于“大數(shù)法則”，無(wú)法體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共濟(jì)性的特點(diǎn)。其次，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件，而養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低阻礙了地區(qū)之間的人才流動(dòng)。最后，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次過(guò)低造成資金使用率低下，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)?？梢?jiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施過(guò)程中存在的上述問(wèn)題嚴(yán)重影響了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次則有利于解決現(xiàn)階段由于省級(jí)統(tǒng)籌造成的企業(yè)職工養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)的難題，緩解現(xiàn)階段某些地區(qū)養(yǎng)老金收不抵支的壓力，確保老年群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。因此，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌不僅是健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排，也是保障全體居民平等享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益和完善政府有關(guān)民生責(zé)任的必然選擇。

二、我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的歷史演變及其政府責(zé)任分析

20世紀(jì)50年代，我國(guó)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)過(guò)不斷補(bǔ)充完善，在保障我國(guó)職工養(yǎng)老權(quán)益和社會(huì)長(zhǎng)治久安方面做出了重大貢獻(xiàn)。作為我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在建立和完善過(guò)程中，統(tǒng)籌層次也相應(yīng)發(fā)生變化。從整體上看，基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的變化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化是相輔相成的。

（一）全國(guó)統(tǒng)籌階段（1951—1965）

新中國(guó)建立后，毛澤東同志提出了“以福利促發(fā)展”的思想。在此背景下，我國(guó)政府開(kāi)始著手建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1951年，政務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式、基金管理和保險(xiǎn)待遇等具體事宜都做了詳細(xì)規(guī)定。隨后，1953年，政務(wù)院頒布了《關(guān)于中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例若干意見(jiàn)的決定》，對(duì)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的征繳進(jìn)行了補(bǔ)充完善[6]?！稕Q定》指出，“企業(yè)應(yīng)繳納職工工資總額的3%作為養(yǎng)老保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)，形成基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?；?0%上交全國(guó)總工會(huì)，形成中央調(diào)劑基金，對(duì)各地區(qū)和企業(yè)進(jìn)行調(diào)劑使用。其余70%劃入基層養(yǎng)老金管理部門(mén)，以保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡?！痹趪?guó)家百?gòu)U待興和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成的全國(guó)調(diào)劑的現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度適應(yīng)了我國(guó)的基本國(guó)情，對(duì)于保障職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益做出了巨大貢獻(xiàn)。

此階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金屬于完全現(xiàn)收現(xiàn)付制的基金運(yùn)營(yíng)管理體制。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，中央政府發(fā)揮著重要作用，地方政府配合中央政府的政策實(shí)施。具體來(lái)看，政府在基礎(chǔ)養(yǎng)老金中的職責(zé)主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一，建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架，并頒布了一系列相關(guān)的法律規(guī)章制度，體現(xiàn)了政府的政策制定職責(zé)和立法職責(zé)。第二，政府監(jiān)督各級(jí)工會(huì)開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的有效實(shí)施和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的征繳，體現(xiàn)了監(jiān)管責(zé)任。第三，政府在全國(guó)范圍內(nèi)建立中央調(diào)劑金制度，承擔(dān)了宏觀調(diào)控者的角色。第四，中央調(diào)劑金用于全國(guó)養(yǎng)老基金的調(diào)劑使用，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)際上扮演了最后兜底者的角色。

（二）企業(yè)統(tǒng)籌階段（1966-1982）

由于受多方面因素影響，1966—1976的十年間，我國(guó)剛剛建立完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展停滯，負(fù)責(zé)執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的各級(jí)工會(huì)陷入癱瘓，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸失去了轉(zhuǎn)移支付的功能。在此背景下，1969年，財(cái)政部頒布的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見(jiàn)草案》指出，“企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由企業(yè)內(nèi)部解決。”除此之外，全國(guó)總工會(huì)被取消，地方勞動(dòng)保障部門(mén)事實(shí)上成為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管部門(mén)。由于缺乏政府部門(mén)的直接干預(yù)，各企業(yè)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異顯著，部分企業(yè)的養(yǎng)老基金缺口較大，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的覆蓋面逐漸降低，統(tǒng)籌層次逐漸淪為企業(yè)統(tǒng)籌。

受?chē)?guó)內(nèi)外環(huán)境影響，這一時(shí)期，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展停滯，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展背離了健康發(fā)展的軌道。由于缺乏政府部門(mén)的支持干預(yù)，企業(yè)成為了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要責(zé)任承擔(dān)者。受行業(yè)和企業(yè)發(fā)展差異的影響，企業(yè)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇存在較大差別，不僅不利于企業(yè)減輕“包袱”，一心一意從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)和謀發(fā)展，而且也損害了企業(yè)職工長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)保障權(quán)益。

（三）縣市統(tǒng)籌階段（1983-1997）

1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)拉開(kāi)了建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的序幕，政企分開(kāi)使得企業(yè)成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)個(gè)體，企業(yè)逐漸進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期。隨著人口老齡化水平的提高，企業(yè)統(tǒng)籌的弊端日益顯現(xiàn)，企業(yè)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過(guò)重。在此背景下，1983年，我國(guó)召開(kāi)了全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)議，確立了全民所有制企業(yè)進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌的改革試點(diǎn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)的縣、市推行，全國(guó)有超過(guò)300個(gè)縣市加入了試點(diǎn)改革（馮彥君，2009）[7]。通過(guò)努力，截止1991年，全國(guó)超過(guò)2300多個(gè)縣市實(shí)現(xiàn)了縣市統(tǒng)籌。1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)﹝1991﹞33號(hào)），指出“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”。1995年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的通知》（國(guó)發(fā)﹝1995﹞6號(hào)），明確指出“建立統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)允許各地根據(jù)實(shí)際情況選擇不同的方案進(jìn)行實(shí)施”（見(jiàn)表1）?；诖耍?997年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)﹝1997﹞26號(hào)），指出要建立“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。并要逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過(guò)渡，待全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌后，原經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由有關(guān)部門(mén)和單位組織統(tǒng)籌的企業(yè)，參加所在地區(qū)的社會(huì)統(tǒng)籌。這項(xiàng)決定奠定了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，同時(shí)也明確了逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌及邁向全國(guó)統(tǒng)籌的基本目標(biāo)。

表1 “統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施方案及實(shí)施地區(qū)

此階段，政府主導(dǎo)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)，推行并實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金縣市改革，建立了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。中央政府進(jìn)行了政策制定和實(shí)施，并頒布了一系列政策文件，承擔(dān)了政策制定責(zé)任。以國(guó)務(wù)院為主的政府部門(mén)頒布的政策文件規(guī)定了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資金來(lái)源，體現(xiàn)了財(cái)政責(zé)任。另外，雖然基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅實(shí)現(xiàn)了縣市統(tǒng)籌，但中央政府對(duì)統(tǒng)籌資金的收支進(jìn)行了監(jiān)督管理，并進(jìn)行協(xié)調(diào)控制，承擔(dān)了監(jiān)督職責(zé)。

（四）省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡階段（1998至今）

縣市統(tǒng)籌難以發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)功能。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)﹝1998﹞28號(hào)），再一次明確提出推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌的發(fā)展目標(biāo)。2003年，十六屆三中全會(huì)指出，“建立健全省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金，在完善市級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”。經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展完善，全國(guó)絕大多數(shù)省、市（直轄市）、自治區(qū)宣布實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，但需要說(shuō)明的是，當(dāng)時(shí)的省級(jí)統(tǒng)籌只是名義上的，而不是實(shí)質(zhì)性的省級(jí)統(tǒng)籌。2011年，“十二五”規(guī)劃指出，“要全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌?！?015年，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中表示要在未來(lái)五年的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了全國(guó)統(tǒng)籌的發(fā)展目標(biāo)。但關(guān)于全國(guó)統(tǒng)籌如何具體實(shí)施的政策文件并沒(méi)有出臺(tái)，也沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因此，這一階段，我國(guó)仍處于省級(jí)統(tǒng)籌不斷完善的時(shí)期，雖然明確提出了實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌并不斷向全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展，但受到多方面因素的影響，各地區(qū)之間的統(tǒng)籌制度差異較大，統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)度參差不齊。

這一階段，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展較快，政府在提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。具體來(lái)看，首先，政府根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)籌現(xiàn)狀，不斷明確基礎(chǔ)養(yǎng)老基金要實(shí)現(xiàn)的統(tǒng)籌層次，明確提出各地區(qū)要在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，承擔(dān)了政策設(shè)計(jì)責(zé)任。其次，政府加大對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)補(bǔ)貼力度，并對(duì)基金的使用進(jìn)行監(jiān)督管理，承擔(dān)了財(cái)政責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任。最后，政府制定并出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社會(huì)保險(xiǎn)法”），填補(bǔ)了我國(guó)社會(huì)保障國(guó)家立法的空白，政府的責(zé)權(quán)邊界更加明晰。

三、全國(guó)統(tǒng)籌背景下完善我國(guó)政府責(zé)任的實(shí)踐路徑

無(wú)論是企業(yè)統(tǒng)籌，還是縣市統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展都面臨一系列問(wèn)題，無(wú)法保障老年群體的基本權(quán)益。十九大明確提出推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌的基本目標(biāo)。然而，現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于改革和完善過(guò)程中，受到歷史因素、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等一系列因素的影響，政府在建立和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程中存在一些問(wèn)題，限制了全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一過(guò)程中，作為國(guó)家政府應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任呢？根據(jù)我國(guó)社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期實(shí)踐，我們認(rèn)為：

（一）完善全國(guó)統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)政府責(zé)任的法律基礎(chǔ)

完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的政策體系是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的前提，同樣是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的首要責(zé)任。另外，法律對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立及實(shí)施的重要性是不可替代的。因此，應(yīng)該完善全國(guó)統(tǒng)籌中的法律規(guī)范體系，以保障全國(guó)統(tǒng)籌的有效實(shí)施。

1.盡早完成基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌制度的頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)階段看，基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施路徑主要分為兩種，第一，直接實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在現(xiàn)有統(tǒng)籌層次的基礎(chǔ)上，直接實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度、繳費(fèi)比例、計(jì)發(fā)方法和管理機(jī)制。第二，逐漸過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)籌。主要包括三種措施，一是建立全國(guó)養(yǎng)老金調(diào)劑金制度；二是實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌；三是完善省級(jí)統(tǒng)籌過(guò)渡，然后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。無(wú)論政府選擇哪一種實(shí)施方案，都應(yīng)該做好制度實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)，制度的實(shí)施目標(biāo)、基本原則，政府職責(zé)權(quán)限等等都應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)界定，以保障統(tǒng)籌方案有效實(shí)施。

2.加強(qiáng)立法，明確全國(guó)統(tǒng)籌中政府責(zé)任的法律基礎(chǔ)。立法滯后、立法層次低是我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的基本現(xiàn)狀。政府制定頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以法律形式規(guī)范了社會(huì)保險(xiǎn)制度的推廣實(shí)施。雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)社會(huì)保障立法方面的空白，但現(xiàn)有關(guān)于中央和地方政府關(guān)系的規(guī)定也只停留在《通知》《條例》《辦法》等相關(guān)政策文件中。因此，在全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)程中，必須完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律責(zé)任規(guī)范，理清中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)關(guān)系，明確職權(quán)范圍和責(zé)任邊界，依法推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）優(yōu)化財(cái)務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，完善全國(guó)統(tǒng)籌的稅務(wù)支持體系

穩(wěn)定的資金來(lái)源是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性發(fā)展的基礎(chǔ)。政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要承擔(dān)者之一，在養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)兜底性責(zé)任。因此，優(yōu)化中央政府和地方政府的財(cái)務(wù)責(zé)任權(quán)限是保障養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，也是提高政府治理能力的基本要求。

1.規(guī)范中央政府和地方政府財(cái)政補(bǔ)貼和協(xié)調(diào)機(jī)制。合理的財(cái)政補(bǔ)貼與調(diào)節(jié)機(jī)制是我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要手段[9]。首先，增加政府公共財(cái)政補(bǔ)貼，形成固定補(bǔ)償機(jī)制。中央政府和地方政府的補(bǔ)貼額度和比例應(yīng)該和自身財(cái)政收入相匹配。其次，建立中央財(cái)政的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮中央和地方財(cái)政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

2.完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的稅務(wù)支持體系。在全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)程中，中央政府需要在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支和管理運(yùn)營(yíng)方面進(jìn)行相關(guān)稅務(wù)制度的設(shè)計(jì)與規(guī)范。首先，地方政府對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼力度較小，應(yīng)通過(guò)相關(guān)立法和制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地方政府的積極性，其次，進(jìn)一步優(yōu)化稅務(wù)體系結(jié)構(gòu)，建立公正、公開(kāi)、公平的運(yùn)作機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督與反饋，同時(shí)確保稅收增量。

（三）健全政府監(jiān)督管理機(jī)制，完善政府信息化建設(shè)

履行政府的監(jiān)督管理責(zé)任是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的根本保證。政府的監(jiān)管職責(zé)指的是在基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌政策的基礎(chǔ)上，制定規(guī)范的監(jiān)督管理準(zhǔn)則，以監(jiān)督、管理基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)施情況。

1.完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金的監(jiān)督管理體制。目前，在全國(guó)統(tǒng)籌背景下，當(dāng)務(wù)之急是政府建立全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑基金管理機(jī)構(gòu)和管理規(guī)則，確保調(diào)劑基金做實(shí)、安全與合理使用。其次，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)與監(jiān)管機(jī)制，凈化與優(yōu)化投資環(huán)境，明晰投資主體權(quán)責(zé)，以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全積累和保值增值，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的償付能力。再次，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府、各單位和個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的積極性，把社?；稹暗案狻弊龃?。

2.在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，加強(qiáng)信息化建設(shè)，完善政府監(jiān)管的信息共享平臺(tái)，是當(dāng)下政府的應(yīng)盡職責(zé)。首先，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，下?lián)軐?zhuān)款建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化的信息平臺(tái)；其次，嚴(yán)格信息數(shù)據(jù)的收集和錄用，保證數(shù)據(jù)真實(shí)有效；最后，加強(qiáng)信息平臺(tái)監(jiān)管，科學(xué)設(shè)置基礎(chǔ)信息共享權(quán)限，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)數(shù)據(jù)共建共享，為最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)提供技術(shù)支撐。