萬國威

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

社會政策是指一個區(qū)域內(nèi)的權(quán)威組織通過施政來解決社會問題、促進(jìn)社會安全和增進(jìn)社會福祉的一系列政策、準(zhǔn)則與規(guī)定的總稱。與經(jīng)濟(jì)政策不同，社會政策不以物質(zhì)財富的積累為主要目的，而是旨在通過公平分配各種資源、滿足民眾所需來促進(jìn)社會的良性運轉(zhuǎn)，因而對其予以探討有助于體察特定組織民生福祉觀的時代格局與歷史演變。然而可惜的是，當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界對于社會政策的研究具有兩個層面的缺陷：一是對于新中國成立后的社會政策進(jìn)行了較為有力的討論，但卻忽視了對新中國成立前社會政策的詳細(xì)梳理；二是注重考查國家或政府的社會政策體系，而忽視了政黨解決社會問題的決心和舉措。而作為中國歷史上的重要政黨，中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)黨以來就一直試圖通過社會政策的建構(gòu)來孜孜追尋民眾的福祉提升，因此對其早期社會政策進(jìn)行解讀有利于有利于回溯政黨建設(shè)過程中的時代 “初心”。基于此，本研究希望以中國共產(chǎn)黨1921年到1949年頒布的232份文件為基礎(chǔ)來厘清中國共產(chǎn)黨這一時期社會政策的宏觀概貌。

一、1921—1926年的政策初創(chuàng)階段：工人運動的斗爭方略

1921年到1926年是中國共產(chǎn)黨民生理念逐步形成的關(guān)鍵時期?？v觀這一時期的政策設(shè)計，可以看出以工人運動囿生而來的社會政策主要在勞動保障、社會保險和婦幼保護(hù)等方面發(fā)揮著重要的作用，且其背后深刻反映出三個鮮明的時代特征：首先，中國共產(chǎn)黨在這一時期的社會政策體現(xiàn)出了先進(jìn)性，無論是在政策的保障范圍還是在保障力度方面均大大超越了同時代的其他政黨。第二，中國共產(chǎn)黨早期的社會政策呈現(xiàn)出進(jìn)步性與幼稚性并存的時代特征，這不但表現(xiàn)在社會政策從無到有、從簡單到復(fù)雜、從模糊到清晰的形成過程，而且也清晰地體現(xiàn)于部分政策過于冒進(jìn)與不切實際。第三，中國共產(chǎn)黨這一時期的社會政策不但緣起于工人運動而且反作用于工人運動，其社會政策的制定著力圍繞工人階級的現(xiàn)實需求而開展，社會政策的目標(biāo)也旨在更好地指導(dǎo)工人運動的蓬勃發(fā)展。

由于階級屬性的原因，中國共產(chǎn)黨的社會政策最早發(fā)軔于工人階級的勞動保障訴求，并隨著各地“增加工資、縮短工時”等斗爭口號的提出孕育而生。隨后，這一理念在工人運動中被逐步明朗化，如二大期間就將“八小時工作制”設(shè)定為勞資談判的基礎(chǔ)，最低工資制度也成為工人運動的六大核心議題之一。改善工作環(huán)境也是早期勞動保障政策關(guān)注的要點，《中國共產(chǎn)黨黨章草案》就明確規(guī)定“工廠衛(wèi)生及勞動條件以法律規(guī)定，由國家設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)行”，《經(jīng)濟(jì)斗爭決議案》則進(jìn)一步提出“一切企業(yè)機(jī)關(guān)，應(yīng)設(shè)法消除或減少于工人身體有害的工作及生產(chǎn)方法，并當(dāng)預(yù)防不幸的事情之發(fā)生”。同時，早期的社會政策還著力于解決勞動過程中的虐待問題，1925年的政策中就有“反對一切虐待，務(wù)要將廠中不合理之管理苛章與無人道之管工人員盡行撤除及驅(qū)除”的規(guī)定。

除了勞動保障政策以外，早期的社會保險制度也被加以建立。1922年，《中國共產(chǎn)黨關(guān)于時局的主張》率先提出“制定保護(hù)童工女工的法律及一般工廠衛(wèi)生工人保險法”，從而成為中國共產(chǎn)黨構(gòu)建社會保險制度的第一次嘗試。之后擬定的《勞動法案大綱》明確了社會保險的覆蓋人群及征繳策略，并明文規(guī)定“保險費完全由雇主或國家出之，受保險者絕不分擔(dān)”。 1923 年，社會保險制度的“強(qiáng)制性”原則得以確定，中共中央明確規(guī)定“制定強(qiáng)迫的勞工保險法，工人有權(quán)參與辦理保險事項之權(quán)”。至五卅運動后，以工傷和醫(yī)療為主要用途的社會保險制度開始在黨的政策中頻繁出現(xiàn)，《勞動運動復(fù)興期中的幾個重要問題》提出“應(yīng)限令資本家對于工人因工作上及其他故障，不能做工的時候，給以經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)助，以維持工人本身的醫(yī)療和生活”，《經(jīng)濟(jì)斗爭的決議案》也規(guī)定“應(yīng)實行社會保險制度，使工人于工作傷亡時，能得以賠償”。 至 1926 年底，中國共產(chǎn)黨治下的社會保險已經(jīng)逐步擴(kuò)展到了疾病、衰老、殘疾和失業(yè)等項目。

在工人運動的過程中，女工和童工兩類群體的特殊訴求被尤其加以關(guān)注。其中，女工的特殊保護(hù)主要體現(xiàn)在三個特定領(lǐng)域：一是同工同酬問題，1923年頒布的《關(guān)于婦女運動的決議案》就明確的倡導(dǎo)男女工人應(yīng)當(dāng)“平等工價”。二是生育保護(hù)問題，如1923年規(guī)定“體力的女工產(chǎn)前、產(chǎn)后各八星期修工，其他工作之女工產(chǎn)前、產(chǎn)后各六星期休工，均照常領(lǐng)取工資”，至 1925 年又進(jìn)一步擴(kuò)展到了有害工種保護(hù)、懷孕與哺乳期保護(hù)、產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)等多項內(nèi)容。三是繼續(xù)教育問題，教育自建黨以來就被中共中央視為 “改良社會的最好工具”，并以《勞動法案大綱》為契機(jī)積極推動性別均等的法定繼續(xù)教育。與此相類似，童工的勞動保護(hù)也受到黨中央的高度重視：一方面，早期的社會政策雖然對于童工的年齡上限具有不同的理解，但主要政策對于“禁止使用童工”這一原則都做出了清晰的表述；另一方面，黨的相關(guān)政策對于未成年工人的勞動時間、薪資標(biāo)準(zhǔn)、工作種類和義務(wù)教育等問題也均做出了明確的規(guī)定，并根據(jù)其身心健康的發(fā)展規(guī)律提出了針對性的措施。

二、1927—1936年的政策拓展階段：土地革命的理念再造

國民革命失敗以后，中國共產(chǎn)黨在城市地區(qū)面臨更為復(fù)雜的建設(shè)環(huán)境，由工人運動發(fā)軔而來的社會政策被迫進(jìn)行了三大調(diào)整：首先，在原有工人政策的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了政策覆蓋人群，社會政策的保障對象開始由工人階級轉(zhuǎn)變?yōu)楣まr(nóng)聯(lián)盟，失業(yè)工人、農(nóng)村貧民和退伍軍人成為社會政策的重點關(guān)注對象。其次，限于當(dāng)時的國共對立而對勞資之間的合作進(jìn)行了更為針對性的批判，并要求在工人運動中“打倒欺騙工人的改良主義”，涉農(nóng)社會政策則突出了土地革命在農(nóng)民運動中的積極作用。第三，社會政策的法治化程度不斷加強(qiáng)，紅色政權(quán)不但先后成立了“市政部”、“社會保證部”等管理機(jī)構(gòu)，而且陸續(xù)制定出了《勞動法》、《土地法》、《婚姻法》等法律制度，這使得這一時期的社會政策具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性。

中國共產(chǎn)黨首先在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化了工人保障政策。一方面，失業(yè)保險、失業(yè)救濟(jì)和就業(yè)指導(dǎo)政策開始逐步出現(xiàn)。1927年開始，《中共運動決議案》提出“向商人與工廠主征稅救濟(jì)失業(yè)工人”、“政府開發(fā)社會工作給失業(yè)工人做”、“發(fā)給失業(yè)工人經(jīng)常的津貼”等具體要求，至1932年初又明確規(guī)定“對于失業(yè)工人，蘇維埃政府將設(shè)立勞動介紹與失業(yè)津貼”。另一方面，鑒于當(dāng)時嚴(yán)峻的物價上漲趨勢，“工資與物價掛鉤”的原則得到了確立，并在 《最近職工運動決議案》、《反軍閥戰(zhàn)爭中的工作方針》、《關(guān)于職工運動的指導(dǎo)信》等政策文件中均有明確的聲明。除此以外，這一時期職工福利政策也開始被廣泛的加以細(xì)化，公共宿舍、公共食堂等相關(guān)設(shè)施的建設(shè)陸續(xù)被 《關(guān)于職工運動的策略》、《在蘇維埃政權(quán)下工會的作用與任務(wù)》等文件加以倡導(dǎo)。

這一時期社會政策的重大突破還體現(xiàn)在涉農(nóng)政策和涉軍政策方面。自1927年開始，中共中央有關(guān)農(nóng)民的保障政策開始在短短的三年時間中大量涌現(xiàn)，《最近農(nóng)民斗爭的決議案》、《對于農(nóng)民問題的意見》等一系列涉農(nóng)文件均成為其典型代表，1930年頒布的《蘇維埃土地法》更是明文規(guī)定“須立即沒收一切私人的或團(tuán)體的田地、山林、池塘、房屋，歸蘇維埃政府公有，分配給無地、少地的農(nóng)民及其他需要的貧民使用”。開始長征后，中共中央將土地革命帶到了所經(jīng)地區(qū)，并在《關(guān)于目前政治形勢與黨的任務(wù)的決議》、《關(guān)于白區(qū)的黨與群眾工作》等文件中增強(qiáng)了對貧困農(nóng)民的保護(hù)。與此類似，作為戰(zhàn)時社會政策的一部分，軍人優(yōu)撫政策在這一時期也得到了空前的發(fā)展。在中共廣東區(qū)委提出的“保障退伍兵士生活”、“優(yōu)待陣亡軍人家族”和“規(guī)范殘廢軍人年金”三原則基礎(chǔ)上，《紅軍撫恤條例》對紅軍戰(zhàn)士及其家屬的生活費用、養(yǎng)老費用、傷殘補(bǔ)助費用和撫恤費用都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，《關(guān)于優(yōu)待紅軍家屬的決定》也明文規(guī)定“凡屬國家商店及合作社等，賣給紅軍家屬的貨物一律九五折；當(dāng)糧食油鹽等日常必需品遇到貨物缺乏時，須首先供給紅軍家屬”。

中國共產(chǎn)黨在這一時期的進(jìn)步性還體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)和法治建設(shè)等三個方面。首先，社會政策的執(zhí)行部門開始在黨的各個層級逐步形成。1928年“市政部”和“社會保證部”相繼成為蘇維埃政權(quán)五大中樞組織的兩員，其中前者負(fù)責(zé)“管理學(xué)校、自來水和救助病人”，后者負(fù)責(zé)“執(zhí)行勞動法和住房分配”。至1934年第二次全國蘇維埃代表大會，相關(guān)部門“已建立在蘇區(qū)各個城市中”。其次，福利服務(wù)機(jī)構(gòu)相繼成立。自1928年中共中央第一次明確提出要“組織兒童院和幼稚院”以來，《關(guān)于蘇區(qū)婦女工作計劃》、《關(guān)于三八婦女節(jié)工作的指示》和《關(guān)于對待在華外國僑民政策的指示》等文件都相繼對兒童醫(yī)院、嬰兒院補(bǔ)習(xí)學(xué)校、殘廢院、保育員和托兒所等福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，成為現(xiàn)行民政福利制度的雛形。再次，以法律為基礎(chǔ)的構(gòu)建理念逐步得以落實。由于紅色政權(quán)的相繼建立帶來了法治性的增強(qiáng)，以《憲法大綱》、《勞動法》、《婚姻法》、《土地法》等一大批法律法規(guī)為代表的新制度開始逐步取代原有的決定、決議、報告、指示和宣言，從而形成了更為穩(wěn)定的社會政策。

三、1937—1944年的政策優(yōu)化階段：聯(lián)合抗日的柔性調(diào)整

自1937年全面抗戰(zhàn)以來，囿于當(dāng)時戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)實約束與聯(lián)合抗日的政治考量，中國共產(chǎn)黨的社會政策開始進(jìn)入到政策優(yōu)化階段：一是在國共雙方合作的大背景下積極緩和了階級矛盾，將以往工人運動和土地革命過程中較為激進(jìn)的社會政策逐步調(diào)整為一種相對溫和的社會政策，即在工業(yè)生產(chǎn)中推行政府仲介下的勞資契約協(xié)商制度和在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中實行地主減租減息與農(nóng)民交租交息相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)合作制度。二是在邊區(qū)政府財政不足的前提之下對民間互助進(jìn)行積極鼓勵，改變了以往僅由資本家或地主階層單獨承擔(dān)福利建設(shè)費用的政策取向。三是逐步調(diào)整了福利多元主體的責(zé)任，改變了原有的被動式社會救濟(jì)模式，通過“以工代賑”等方式來降低生活救助或災(zāi)害救助的財政開支，并通過倡導(dǎo)義務(wù)勞動和調(diào)動勞動熱情來增強(qiáng)工農(nóng)階層的福利責(zé)任。

“七七事變”之后，中國共產(chǎn)黨出于民族大義首先將原有較為激進(jìn)的斗爭政策調(diào)整為符合全面抗戰(zhàn)訴求的柔性政策。其中，1937年8月開始，中共中央就明確提出國統(tǒng)區(qū)的工人運動應(yīng)當(dāng)“盡可能利用一切合法的斗爭方式，求得群眾生活的改善”。1939年這一政策又被明確化為“仲介制度”，即“在政府仲介之下，勞資雙方訂立勞動契約，根據(jù)各地不同的生活條件，酌量增加工資，減少工作時間，改良工人生活待遇”。 此后，《論政策》、《對晉察冀邊區(qū)根據(jù)地建設(shè)的主張》和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》等文件又進(jìn)一步要求在工人運動中保障資本家的合法利益，并提出“勞資間在訂立契約后，工人必須遵守勞動紀(jì)律”。農(nóng)民運動的情況與此大致相仿。全面抗戰(zhàn)一個月后，中共中央發(fā)布的《抗日救國十大綱領(lǐng)》和《為動員一切力量爭取抗戰(zhàn)勝利而斗爭》就逐步通過“廢除苛捐雜稅”和“減租減息”的規(guī)定緩和了農(nóng)民階級和地主階級的尖銳矛盾。這一理念被之后的《為抗戰(zhàn)四周年紀(jì)念宣言》、《中國共產(chǎn)黨與中華民族》、《中共中央發(fā)布抗戰(zhàn)七周年紀(jì)念口號》等文件所堅持，并成為在抗日戰(zhàn)爭期間的主要涉農(nóng)政策。

與此同時，中國共產(chǎn)黨還著力推動民間互助的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)黨初期的政策制定過程中尤其強(qiáng)調(diào)資本家、地主在公益事務(wù)開支中的完全責(zé)任，并在《“二七”失敗后的安源工會》、《關(guān)于職工運動的策略》和《宣傳工作的目前任務(wù)》、《關(guān)于白區(qū)的黨與群眾工作》中都有所體現(xiàn)。然而自1938年開始，民間互助開始在各地實踐中得到了更為明確的鼓勵，其中華北戰(zhàn)區(qū)在工作總結(jié)中談到“此外還可以舉行募捐，自愿捐，要絕對禁止用強(qiáng)迫的派捐”；陜甘寧邊區(qū)在1939年也通過依靠廣大群眾的“互助互濟(jì)”來解決社會問題；晉察冀邊區(qū)在政策實施過程中也建議“發(fā)揮高尚的民族友愛的互助精神，以縣區(qū)或村為單位，建立大眾互助的儲蓄互相救濟(jì)組織”?；诟鞯貙嵺`，民間互助也得到了中共中央的高度認(rèn)可，不但在資金互助以外發(fā)展出了“生產(chǎn)互助”形式，而且也肯定了陜甘寧邊區(qū)、晉察冀邊區(qū)、豫鄂邊區(qū)等地形式多樣的民間互助小組。

中國共產(chǎn)黨這一時期社會政策的調(diào)整還集中體現(xiàn)在災(zāi)害救助的責(zé)任轉(zhuǎn)變上。中國共產(chǎn)黨早期的災(zāi)害救助政策往往通過沒收資本家和地主階級的生產(chǎn)資料來協(xié)調(diào)統(tǒng)配災(zāi)民與貧民的糧食需要，國共全面合作抗戰(zhàn)以來，中國共產(chǎn)黨逐步改變了原有的被動式救災(zāi)思路。1939年，陜甘寧邊區(qū)在回顧自身抗戰(zhàn)工作的同時明確提出了救濟(jì)之后的分流問題，其文件明確規(guī)定“要使難民經(jīng)過一次救濟(jì)后，自行謀生，或則介紹到農(nóng)村，在農(nóng)民協(xié)助土地工具和糧食之下而參加生產(chǎn)，或則介紹到學(xué)校念書后再回到自己家鄉(xiāng)參戰(zhàn)”。之后，晉察冀邊區(qū)也對流亡學(xué)生的救濟(jì)做出了明確的界定，其文件要求“保護(hù)知識青年，救濟(jì)淪陷區(qū)流亡學(xué)生，分配一切抗日知識分子以適當(dāng)工作”。至1944年8月，中共中央在各根據(jù)地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上開始提出“以工代賑”的口號，即“對災(zāi)民應(yīng)普遍實行以工代賑，組織一切待救濟(jì)而又有勞動力之災(zāi)民開荒、開灘、開渠、打壩、打井及進(jìn)行各種手工業(yè)等，并實行貸款、貸糧給災(zāi)民進(jìn)行商業(yè)運輸，賺腳價及作小買賣等”，從而體現(xiàn)出其災(zāi)害救助政策已經(jīng)開始帶有一定的發(fā)展型福利理念。

四、1945—1949年的政策定型階段：建國前夕的宏觀布局

抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國共產(chǎn)黨在戰(zhàn)時局面下鞏固了既有的社會政策，并對既有政策進(jìn)行了一系列的整合：首先，中國共產(chǎn)黨在這一階段已經(jīng)初步完成了體系化的政策框架，其不但幾乎涵蓋了現(xiàn)代社會政策框架下的所有子政策，而且對其組織建設(shè)、財政撥款、人事行政等具體事宜都進(jìn)行了細(xì)致安排，這就為建國后各項制度的有序開展提供了政策支撐。其次，隨著這一時期黨的中心任務(wù)從農(nóng)村建設(shè)再次轉(zhuǎn)向城市建設(shè)，社會政策的中心也開始逐步回歸至城市中的工人階級，有關(guān)職工保障的相關(guān)政策重新大量出現(xiàn)。再次，中國共產(chǎn)黨這一時期的社會政策變得更為成熟，不但在制度設(shè)計中充分考慮了福利權(quán)利與福利義務(wù)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，而且在政策部署中對經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的沖突也進(jìn)行了有力的緩和。

這一時期中國共產(chǎn)黨社會政策的首要特征是政策體系的初步定型，即相關(guān)政策從簡單且分散的單一社會政策走向體系且關(guān)聯(lián)的社會政策框架。自創(chuàng)黨以來，中國共產(chǎn)黨雖然在社會政策的制定過程中具有較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)力，但是各個階段往往會依循當(dāng)時的斗爭環(huán)境而設(shè)計出“碎片化”的施政重點?？谷諔?zhàn)爭即將獲勝之際，中共中央頒布的《論聯(lián)合政府》第一次較為全面闡述了和平年代的各項社會政策，該文件不但對勞動保障、社會保險、優(yōu)撫安置、社會救濟(jì)、災(zāi)害救助、失業(yè)保障、婦幼保護(hù)等具體問題都進(jìn)行了明晰的闡釋，而且對稅收制度、行政體系和基金設(shè)置等具體管理制度也進(jìn)行了有益的探索。在此基礎(chǔ)上，1946年發(fā)布的《和平建國綱領(lǐng)草案》進(jìn)一步對軍人優(yōu)撫、難民救助、疾病救助、勞動保障和婦幼保護(hù)等事宜進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并對原有政策進(jìn)行了積極的細(xì)化，這使得各項單一社會政策逐步優(yōu)化成為了一項綜合的社會政策。至1949年9月，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商會議開始著力提出“中華人民共和國境內(nèi)各民族，均有平等的權(quán)利和義務(wù)”，且在勞動保障、社會保險、災(zāi)害救助、基礎(chǔ)教育、婦幼保護(hù)、少數(shù)民族權(quán)利等方面均做出了完整且清晰的規(guī)定。

中國共產(chǎn)黨社會政策建設(shè)重點的轉(zhuǎn)移也是這一時期的主要特征。雖然1945年頒布的《必須學(xué)會經(jīng)濟(jì)工作》、《論聯(lián)合政府》、《論解放區(qū)戰(zhàn)場》和《一九四六年解放區(qū)工作的方針》等諸多政策都還延續(xù)了以農(nóng)村社會政策作為主要著力點的政策特點，但自一年后發(fā)布《努力發(fā)動解放區(qū)群眾》以來，城市社會政策逐步回歸到了黨中央社會政策的中心舞臺，并在此后的《和平建國綱領(lǐng)草案》、《關(guān)于對解放區(qū)私人企業(yè)的政策方針給鄧子恢的指示》、《關(guān)于占領(lǐng)長春后的東北工作部署給彭真等的指示》和《再克洛陽給洛陽前線指揮部的電報》等文件中都有明確的體現(xiàn)。1948年后，中共中央又陸續(xù)頒布《當(dāng)前中國職工運動的總?cè)蝿?wù)》、《關(guān)于大量提拔培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)工人干部的指示》、《關(guān)于新解放城市職工工資薪水問題的指示》等政策，有關(guān)工人階級的工資收入、勞動時間、工作強(qiáng)度、工廠環(huán)境、社會保險、職工福利、女工保護(hù)和童工保護(hù)等各項事務(wù)均被全面地加以闡釋，從而使得有關(guān)工人階級的保障政策日趨完備。

權(quán)利保障與責(zé)任共擔(dān)并重是這一時期中國共產(chǎn)黨社會政策的第三個典型特征。中國共產(chǎn)黨初創(chuàng)期的社會政策往往強(qiáng)調(diào)工人斗爭而非勞資合作，因而整體上表現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)政策與社會政策的內(nèi)在沖突?？谷諔?zhàn)爭時期雖然勞資矛盾有所弱化，但是其政策制定的出發(fā)點仍然未能夠考慮到福利保障與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的共同成長。進(jìn)入到20世紀(jì)40年代中后期，中國共產(chǎn)黨在社會政策的制定過程中開始著力考慮經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定之間的密切關(guān)聯(lián)，開始全面強(qiáng)調(diào)福利責(zé)任與福利權(quán)利的內(nèi)在平衡：一方面，中共中央仍然延續(xù)了對災(zāi)害救助過程中“福利依賴”的防范，主張將災(zāi)民的就業(yè)引導(dǎo)工作視為強(qiáng)于災(zāi)害救濟(jì)的優(yōu)先方案，要求“把工人、貧民、知識分子等廣大群眾組織起來進(jìn)行城市各項建設(shè)”；另一方面，中國共產(chǎn)黨開始在保障職工權(quán)利的同時明確要求通過勞動紀(jì)律的約束來提高生產(chǎn)率，提出“解放區(qū)的職工和經(jīng)濟(jì)工作者，堅定不移地貫徹發(fā)展生產(chǎn)、繁榮救濟(jì)、公私兼顧、勞資兩利的工運政策和工業(yè)政策”。

五、結(jié) 語

“不忘初心，方得始終”。對于中國共產(chǎn)黨早期社會政策的細(xì)致梳理不但有助于回溯黨在各個階段社會建設(shè)中的歷史使命，而且有助于透過各時期的建設(shè)方略來更好地指導(dǎo)新時代的政策布局。本研究基于1921年到1949年間232份重要文件的文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨通過四個階段的歷史演變實現(xiàn)了社會政策從有限到豐沛、從單一到多元、從獨立到綜合的時代跨越，并在以民生福祉為中心的建設(shè)方略之中體現(xiàn)出了務(wù)實性、進(jìn)步性與漸變性相結(jié)合的轉(zhuǎn)型規(guī)律。

從其歷史使命來看，中國共產(chǎn)黨早期社會政策往往滲透到黨的時代任務(wù)之中，不但在制度設(shè)計中體現(xiàn)出了鮮明的階級屬性，而且在政策實踐中也具有典型的政治意涵：（1）1921年到1926年的政策初創(chuàng)階段發(fā)軔于工人運動且反作用于工人運動，其政策建構(gòu)的目的是在國共第一次合作的大背景下推動工人運動的蓬勃發(fā)展。在政策設(shè)計中，工人階級的勞動保障、社會保險和婦幼保護(hù)訴求被加以突出，構(gòu)成了早期工人運動的斗爭方略。（2）1927年到1936年的政策拓展階段在繼承原有工人政策的基礎(chǔ)上大大擴(kuò)展了涉農(nóng)和涉軍政策，其背后則反映出國民革命失敗后黨中央工作重心逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)的時代特征。同時，這一時期專門機(jī)構(gòu)和法律體系的逐步完備也凸顯出其社會政策的執(zhí)行力更為堅實。（3）1937年到1944年的政策優(yōu)化階段著眼于國共聯(lián)合抗日的大局，通過實行柔性社會政策的方式來緩和階級矛盾，并在城市與農(nóng)村地區(qū)積極推行勞資關(guān)系的協(xié)調(diào)。囿于邊區(qū)政府財政資金的有限，這一時期的社會政策還積極鼓勵民間互助和生產(chǎn)自救，因而在一定程度上使得其社會政策具有更強(qiáng)的可適性。（4）1945年到1949年的政策定型階段伴隨黨中央中心任務(wù)的轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)了城市社會政策的大量回歸，經(jīng)濟(jì)政策與社會政策之間的平衡也成為這一時期的典型特點。更為重要的是，這一時期中國共產(chǎn)黨開始對各項獨立的社會政策進(jìn)行了整合，提出了較為系統(tǒng)和全面的社會政策目標(biāo)，從而為建國后完整政策體系的建立提供了積淀。

從其建設(shè)方略來看，中國共產(chǎn)黨早期社會政策表現(xiàn)出了務(wù)實性、進(jìn)步性和漸變性相結(jié)合的典型特征，并明確地反映出社會政策隨著黨的成熟而逐步成熟的演進(jìn)脈絡(luò)：（1）社會政策的務(wù)實性在各個時代都得到了普遍的堅持。作為嵌入性的政策，中國共產(chǎn)黨早期的社會政策不但積極服從于各個時期黨中央的中心任務(wù)，而且著力考慮到了各個時期民眾的現(xiàn)實福利訴求，因而其政策設(shè)計背后的深層邏輯體現(xiàn)出了中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)實生產(chǎn)力水平之上著力為其所代表的階級民眾謀福利的責(zé)任承擔(dān)。（2）社會政策的進(jìn)步性在整體演變過程中也得到了明晰的闡釋。自創(chuàng)黨以來，中國共產(chǎn)黨的社會政策就沿著從有限到豐沛、從單一到多元、從獨立到綜合的嬗變過程加以前進(jìn)，其社會政策的覆蓋對象從單純的工人階級逐步擴(kuò)大為以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的全體民眾，社會政策的建設(shè)方案也從工人階級著力訴求的勞動保障政策逐步擴(kuò)展為含納勞動保障、社會保險、社會救助、社會福利、軍人優(yōu)撫和民間互助等多元體系的民生福祉框架，從而展現(xiàn)出黨組織從幼稚到成熟的福利理念演變進(jìn)程。（3）社會政策的漸變性在各個時期都得到了較好的展現(xiàn)?？v觀其發(fā)展脈絡(luò)，中國共產(chǎn)黨每個時期的社會政策不但都充分繼承了原有社會政策的建設(shè)思路，而且對既有的社會政策都進(jìn)行了積極的批判和吸收。同時，中國共產(chǎn)黨早期建立起來的諸多具體政策為后續(xù)整合性政策的建構(gòu)提供了前期探索，其政策設(shè)計、機(jī)構(gòu)建設(shè)、財政管理和人事安排等領(lǐng)域的諸多原則也都得到了建國后各項政策繼承，并逐步演化為當(dāng)今更為系統(tǒng)、充裕和豐沛的社會政策框架。

注釋：

（1）這一時期部分政策顯得比較冒進(jìn)，比如《勞動法案大綱》、《勞動運動復(fù)興期中的幾個重要問題》等政策認(rèn)為社會保險繳費主體應(yīng)當(dāng)為資本家的論述就與當(dāng)時的時代發(fā)展具有較大的差距。

（2）在早期的相關(guān)政策中，童工的年齡上限一直存在著差異，《勞動法案大綱》規(guī)定“禁止雇用十六歲以下之男女童工”，《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》中規(guī)定“禁止雇用十四歲以下的童工”。但自1925年《勞動運動復(fù)興期中的幾個重要問題》之后，中國共產(chǎn)黨相關(guān)規(guī)定才逐步將童工年齡穩(wěn)定在16歲的界限。

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