芮曉霞 周小亮

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116)

我國目前采用的是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的環(huán)境管理體制，這種體制有一定的合理性，但也存在著諸多問題。面對(duì)嚴(yán)重跨界水污染及其背后的治理危機(jī)，學(xué)者們普遍認(rèn)為，我國“行政區(qū)行政”治理模式是造成跨界水污染日益嚴(yán)重的主要因素。曹厚良指出地方政府無法獨(dú)立有效解決環(huán)境污染問題，需建立跨流域治理機(jī)制，而地方政府合作機(jī)制是解決跨行政區(qū)環(huán)境問題重要途徑。[1]多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為跨界水污染治理的關(guān)鍵在于政府之間需要合作治理，合作可以為雙方帶來互惠共贏，但合作的實(shí)現(xiàn)需要借助于外部的互惠制度，羅小芳等指出互惠制度是合作得以進(jìn)行和延續(xù)的制度保障。[2]本章主要對(duì)“行政區(qū)行政”治理模式，即“經(jīng)濟(jì)人”條件下的地方政府水污染治理行為，與互惠條件下地方政府水污染治理行為選擇進(jìn)行比較討論。

一、經(jīng)濟(jì)人條件下的地方政府行為

探討政府是經(jīng)濟(jì)人或互惠有一個(gè)前提假設(shè)，是政府人格化。我國憲法規(guī)定地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。習(xí)近平指出各級(jí)政府“一把手”不是簡單的自然人，很大程度上是政府人格化代表。[3]由此，行政首長負(fù)責(zé)制使得地方政府呈現(xiàn)“人格化”特質(zhì)。在我國單一制體制下，形成地方政府利益主體，政府表現(xiàn)出了人格化的傾向，政府行為是政府人格化的表現(xiàn)。

傳統(tǒng)政治學(xué)假設(shè)政治家能夠代表民眾的利益統(tǒng)一做出決策，致力于社會(huì)福利的最大化。地方政府是執(zhí)行中央政府或上級(jí)政府政策的機(jī)構(gòu)，代表地方公共利益。但現(xiàn)實(shí)政府的目標(biāo)不一定是社會(huì)福利最大化。眾多學(xué)者對(duì)傳統(tǒng)政治學(xué)假設(shè)提出異議，認(rèn)為傳統(tǒng)政治學(xué)的假設(shè)，忽略了政府以及政府人員追求自身利益的傾向，過于理想化，并不符合實(shí)際情況。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)應(yīng)用到了政治學(xué)中。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)說明了制度的演變是經(jīng)濟(jì)人有意識(shí)或者無意識(shí)博弈選擇的結(jié)果，將經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為非正式制度，用于討論經(jīng)濟(jì)人如何在選擇中減少交易成本。而公共選擇理論則將經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法應(yīng)用到了政治學(xué)分析中，以布坎南為代表，認(rèn)為市場失靈并不是政府一味干預(yù)的充分理由。因?yàn)檎沃黧w也是經(jīng)濟(jì)人，政府也可能“失靈”，不能有效供給公共物品。[4]

臧乃康指出，政府有自己的利益追求，是經(jīng)濟(jì)人。[5]董建新從實(shí)然的角度出發(fā)，認(rèn)為政府并非不是經(jīng)濟(jì)人，并指出政府官員是經(jīng)濟(jì)人。[6]對(duì)于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的合理性，國內(nèi)外學(xué)者們一直爭執(zhí)不休，但正如王亞南所說的，“為了研究便利或研究需要，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上舍去人在經(jīng)濟(jì)生活以外的一切社會(huì)精神的性質(zhì)，就和在生理學(xué)上不涉及人的一切社會(huì)的精神的性質(zhì)一樣，用不著稀罕。”經(jīng)濟(jì)人假設(shè)有著理論研究的意義和應(yīng)用價(jià)值，也被廣泛應(yīng)用在我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活分析中。

2015年開始實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！靶姓^(qū)行政”治理模式其實(shí)可以理解成為是在“經(jīng)濟(jì)人”條件下的環(huán)境治理模式。董建新還指出，當(dāng)外在制度約束松懈時(shí)，政府或行政機(jī)關(guān)容易表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)人的行為。[7]我國環(huán)境的相關(guān)法律規(guī)定，加上財(cái)政分權(quán)、GDP績效考核制度對(duì)地方政府行為的引導(dǎo)性影響，使得地方政府在環(huán)境治理的時(shí)候會(huì)更多的考慮自身地區(qū)利益，對(duì)于跨界的環(huán)境問題則不愿多加管理，表現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)人的行為模式。

(一)模型假設(shè)

本文模型由1個(gè)上級(jí)政府委托人和n個(gè)地方政府代理人組成。在行政區(qū)治理模式下，假定上級(jí)政府為中央政府或者省級(jí)政府，行為理性，風(fēng)險(xiǎn)中性。下級(jí)地方政府指市級(jí)及其以下地方政府，假定其行為理性。上級(jí)政府和下級(jí)地方政府都是在一定條件下以自身收益最大化作為行動(dòng)目標(biāo)。

假設(shè)1：地方政府收益包括地方固定收入、共享收入和財(cái)政撥款。假設(shè)上級(jí)政府與地方政府之間采取線性的激勵(lì)，si(π)=αi+βπi。其中si是地方政府的收入，αi是中央政府對(duì)地方水污染治理的財(cái)政投入。目前我國地方政府的財(cái)政預(yù)決算中節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目收入主要來源于財(cái)政撥款。βπi指地方政府分享的稅收收入，β為分享比例，β∈[0,1]。

假設(shè)2：我國地方政府有著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)等多種職能。本文為了簡化模型，假定地方政府只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水污染治理這兩個(gè)職能。地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力使上級(jí)政府獲得收益，而水污染治理努力同樣也使地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

地方政府收益和努力水平有如下關(guān)系：πi=kei+(1-k)gi+θ。其中i=n，ei為地方政府水污染治理努力，而上級(jí)政府很難直接觀察出地方政府治理水污染的努力程度；gi是地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展努力，很長的一段時(shí)間GDP增長在地方官員政績考核中占據(jù)了重要地位，也較為容易被觀察。k和1-k分別表示地方政府的水環(huán)境保護(hù)努力和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)努力對(duì)收益的影響系數(shù)，0

(二)模型建立

其中:ρ為地方政府的絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避系數(shù)，并且有ρ>0。

此時(shí)的參與約束就可以表示成為：

xi=s(πi)-ci

上級(jí)政府問題就是最大化其確定性收入：

將參與約束條件(IR)和激勵(lì)約束條件(IC)代入maxEU(V)，可得：

(三)模型討論

1. 地方政府水污染治理保護(hù)努力ei、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)努力gi，與其努力對(duì)收益的影響系數(shù)k、稅收分享比例β、努力成本系數(shù)b有關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸廴局卫肀Ｗo(hù)努力對(duì)收益的影響系數(shù)、稅收分享比例較大時(shí)，地方政府水污染治理保護(hù)努力程度較高；當(dāng)努力成本系數(shù)較高時(shí)，地方政府水污染治理保護(hù)努力程度降低。地方政府投入水污染治理所付出的代價(jià)如果比較大，收益較少，那么地方政府進(jìn)行水污染治理的意愿就會(huì)比較低。

由于存在環(huán)境保護(hù)行為的正外部性和環(huán)境污染的負(fù)外部性，在涉及跨界污染時(shí)，地方政府只對(duì)本地水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，在現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)和績效評(píng)價(jià)制度下，存在著通過轉(zhuǎn)移污染的外部成本獲得本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的可能，地方政府更有動(dòng)機(jī)采取地方保護(hù)主義行為。

當(dāng)?shù)胤秸兄姸嗦毮軙r(shí)，上級(jí)政府對(duì)不同職能任務(wù)的監(jiān)管能力不同。水污染治理保護(hù)努力相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展更難監(jiān)督與衡量績效。不同的職能任務(wù)的努力成本不同，收益不同，水污染治理保護(hù)努力投入大且需要一段時(shí)間才能見效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入見效比較快，收益也大。若中央政府想提高地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)治理的重視程度，可以提高地方政府的生態(tài)環(huán)境績效考核權(quán)重影響系數(shù)，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的激勵(lì)，促使地方政府將更多的時(shí)間和精力投入到環(huán)境保護(hù)治理任務(wù)上；或者降低地方政府經(jīng)濟(jì)增長績效考核權(quán)重影響系數(shù)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的激勵(lì)。

總之，不考慮其他客觀因素時(shí)，為了增進(jìn)中央政府的總效用，應(yīng)引導(dǎo)地方政府將努力更多地向中央政府認(rèn)為重要的工作任務(wù)上增加，具體方法有兩種：一是直接增大該工作任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度；二是減少該工作任務(wù)的機(jī)會(huì)成本，即降低其他工作任務(wù)的激勵(lì)強(qiáng)度。目前我國以GDP為核心的績效考評(píng)制度和分稅制必然會(huì)使地方政府將較多工作努力放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而忽視水污染治理就成為經(jīng)濟(jì)人條件下地方政府的必然行為選擇。

二、互惠條件下的地方政府行為

(一)政府互惠偏好的形成

互惠是人類的本性，但并不是所有的組織和制度都能夠促成互惠的形成。馬克思和恩格斯認(rèn)為，公共權(quán)力源自于社會(huì)的公共需要，社會(huì)決定了政府。政府的本性受到環(huán)境影響，不同情況下政府的身份定位，使得政府的動(dòng)機(jī)與行為有著經(jīng)濟(jì)、利他、互惠等傾向。對(duì)于國家政府間互惠合作的形成，黃真認(rèn)為人的實(shí)踐以及由此構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系，是互惠動(dòng)機(jī)的來源。[8]政府關(guān)系的互惠利他行為源于自我延續(xù)需求、未來收益需求和維系共同體需求。周小亮和韓涌泉也指出，生產(chǎn)力是偏好演化的最原始動(dòng)力。[9]政府偏好的產(chǎn)生受到利益、意識(shí)形態(tài)等眾多因素的影響，制度和政府偏好之間的關(guān)系是互為因果，相互影響。政府的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和能力等因素都是影響制度的重要因素，而制度也是影響政府偏好形成和變化的關(guān)鍵因素。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府偏好也會(huì)不斷地發(fā)生變化。改革開放前，我國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣，人民生活貧困。十一屆三中全會(huì)明確了，我國社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾。此后，黨和政府始終把大力發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作中心。通過實(shí)行分稅制和政績考核機(jī)制，給地方政府帶來“做對(duì)激勵(lì)”的效果，促進(jìn)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。通過財(cái)政分權(quán)，地方政府分享經(jīng)濟(jì)增長帶來的稅收增加，為吸引企業(yè)入駐本地，地方政府積極提供各種稅務(wù)減免、降低環(huán)評(píng)門檻等優(yōu)惠政策。地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)人行為極大地促進(jìn)了GDP的增長，對(duì)于需要互惠合作的外部性很強(qiáng)的跨界水污染治理，地方政府則缺乏協(xié)同治理動(dòng)力，使得水環(huán)境持續(xù)惡化。

我國目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，仍要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，但人民生活水平已極大提高。隨著水污染問題的日益突出，民眾對(duì)環(huán)境保護(hù)治理愈加重視。人民論壇對(duì)于五中全會(huì)公報(bào)的公眾關(guān)注度調(diào)查顯示，“最嚴(yán)環(huán)保制度”“美麗中國與健康中國”居民眾關(guān)注的前三位。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，民眾需求不同，政府動(dòng)機(jī)與行為也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。我國政府性質(zhì)決定了政府是人民意旨的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者。在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和人民群眾對(duì)環(huán)境訴求壓力下，十五大提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略；十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局；十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要理念。十九大作出的我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治論斷。中央政府密集出臺(tái)一系列法律政策，顯示了改善和治理環(huán)境污染的決心。

中央政府和人民群眾對(duì)環(huán)境的要求逐漸趨于一致，形成共同水污染治理目標(biāo)。饒異認(rèn)為利益取向的一致性會(huì)影響互惠的形成。[10]水的重要自然屬性是整體性和流動(dòng)性，水污染會(huì)隨著水的流動(dòng)而擴(kuò)散。水污染自身的特殊性，中央政府政策的不斷變化，民眾的壓力以及對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的考慮，使得地方政府不得不改變環(huán)境治理的行為方式，由原先經(jīng)濟(jì)人的“行政區(qū)管理”模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榛セ莸目缃缢廴緟f(xié)同治理。

近年來各個(gè)地方政府紛紛簽訂相關(guān)協(xié)議協(xié)同治理水污染。2014年廣東省通過了《關(guān)于加強(qiáng)廣佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭練江、湛茂小東江污染整治的決議》，由省級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)，多地聯(lián)動(dòng)，跨區(qū)域協(xié)作、區(qū)域內(nèi)分工合作，其治理經(jīng)驗(yàn)被提煉進(jìn)國家治水方案。2018年浙江嘉興秀洲區(qū)與江蘇蘇州吳江區(qū)簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合治理省際界河清溪河。

(二)上級(jí)政府與地方政府間互惠性的政府水污染治理行為

本文的互惠概念引用拉賓經(jīng)典定義，如果損失自身效益而增進(jìn)其他人效益，是你對(duì)他人友善；若損失自身效益，損害其他人的效益，是你對(duì)他人不善。[11]在互惠條件下，假定上級(jí)政府為中央政府或者省級(jí)政府，行為理性，風(fēng)險(xiǎn)中性。假設(shè)下級(jí)地方政府為市級(jí)及其以下地方政府，具有互惠偏好。參考蒲勇健思路，將互惠概念與經(jīng)典委托代理模型相結(jié)合[12]，構(gòu)建多個(gè)代理人的委托代理模型，研究在地方政府的激勵(lì)制度中考慮互惠偏好因素，以使得上級(jí)政府收益最大化。

地方政府“互惠偏好”分為兩種情況來探討，一種是縱向互惠，即如果上級(jí)政府給予地方政府更多的支持，那么地方政府會(huì)通過努力治理水污染來表達(dá)對(duì)上級(jí)政府的友善。另一種是橫向互惠，地方政府i在犧牲自己的利益情況下付出水污染治理努力對(duì)跨界水污染進(jìn)行治理，則地方政府j的“投桃報(bào)李”行為就表現(xiàn)為他們也會(huì)付出環(huán)境合作保護(hù)努力。

1. 模型建立和求解

求解，并舍去負(fù)根，可得：

2. 模型討論和分析

由地方政府環(huán)境治理財(cái)政支出的資金來源看，主要依靠中央對(duì)地方的財(cái)政撥款和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從我國實(shí)際情況來看，轉(zhuǎn)移支付制度也未對(duì)基層地方政府履行水污染治理等環(huán)境保護(hù)職能起到積極的激勵(lì)作用。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)能力的均等化，但由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府職能眾多，財(cái)政收入有限，必須優(yōu)先考慮關(guān)系社會(huì)基本穩(wěn)定、義務(wù)教育、公共醫(yī)療等重要的公共服務(wù)責(zé)任，容易忽視長遠(yuǎn)利益的環(huán)境保護(hù)治理職能。而我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)通常生態(tài)環(huán)境較好，若缺少環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制支持，這些地方政府將沒有資金和積極性進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府為支持地區(qū)發(fā)展，在涵養(yǎng)水源、保持水土等方面付出大量環(huán)境保護(hù)努力，可能使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展減緩，也需要以環(huán)境轉(zhuǎn)移支付來推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而跨界水污染更需要中央財(cái)政的支持以彌補(bǔ)地方政府水污染治理付出的成本。

近年來我國不斷增加環(huán)保資金的投入，“十一五”期間1.375萬億元左右，“十二五”期間達(dá)到3.4萬億。盡管我國環(huán)境保護(hù)資金投入絕對(duì)數(shù)增長較快，但環(huán)保投入占同期GDP比例長期低于1.5%。根據(jù)國際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，一國環(huán)保投入需要達(dá)到GDP比例的2%-3%，才能控制污染和改善環(huán)境質(zhì)量，而我國環(huán)保投入遠(yuǎn)低于這個(gè)比例。我國水污染防治行動(dòng)計(jì)劃已經(jīng)出臺(tái)，投資的缺口和壓力非常大，難以改變地方政府財(cái)政困難，用于環(huán)境保護(hù)資金匱乏的局面，也就無法起到激勵(lì)地方政府投入更多努力對(duì)水污染進(jìn)行治理的作用。

上級(jí)政府與地方政府之間存在互惠性的情況下，當(dāng)?shù)胤秸幕セ菪暂^強(qiáng)，上級(jí)政府給予地方政府更多的水污染治理的投入支持，地方政府將付出更多的治理努力，從而提高了上級(jí)政府的效益。轉(zhuǎn)移支付制度是否能夠達(dá)到上級(jí)政府所希望的激勵(lì)作用效果，還需要其他的配套制度政策，以及地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益與水污染治理利益之間的權(quán)衡，對(duì)上級(jí)政府制度政策的回應(yīng)。

(三)地方政府之間互惠性的水污染治理行為

除了上級(jí)政府給予地方政府更多的支持，地方政府“投桃報(bào)李”的縱向互惠外，流域水污染治理中更重要是平級(jí)地方政府之間互惠的協(xié)同治理，即橫向互惠。

1. 模型建立和求解

假設(shè)6：地方政府i的收益和努力水平有πi=k(ei+cji)+(1-k)gi+reicji+θ，r表示水污染協(xié)同治理努力對(duì)地方政府收益的潛在影響，且0≤r<1。cji表示基層地方政府j對(duì)i的水污染協(xié)同治理努力。

將(IR)和(IC)代入maxEU(V′)，解得：

2. 模型討論和分析

(1)互惠偏好與其他因素的關(guān)系

影響互惠偏好的因素眾多。地方政府間互惠性a，與努力成本系數(shù)b、地方政府的水污染治理保護(hù)努力對(duì)收益的影響系數(shù)k、稅收分享比例β、水污染協(xié)同治理努力對(duì)地方政府收益的潛在影響r、地方政府水污染協(xié)同治理努力cij有關(guān)。當(dāng)k、β、r增大，地方政府之間的互惠性a也隨之增強(qiáng)；而b、cij增大時(shí)，地方政府之間的互惠性a則減小。

(2)互惠偏好對(duì)地方政府水污染治理保護(hù)努力和協(xié)同治理努力的影響

地方政府間的互惠性屬于隱性的社會(huì)偏好，難以用實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)或調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)的方法測量，并且模型中的參數(shù)比較多，計(jì)算復(fù)雜。因此下面選擇數(shù)值分析的方法來對(duì)互惠條件下的地方政府行為模型進(jìn)行分析說明。

假設(shè)地方政府水污染保護(hù)努力對(duì)收益的影響較小，取k=0.2。并且假設(shè)其他的參數(shù)如下：ρ=1，r=0.2，b=0.4，k=0.2，β=0.1。代入模型，可以得到互惠偏好對(duì)水污染治理努力的影響，以及地方政府之間水污染協(xié)同治理努力的相互關(guān)系，如圖1。

由圖1和2可見，其他參數(shù)確定的情況下，隨著互惠偏好的增大，地方政府水污染治理保護(hù)努力和協(xié)同治理努力不斷減小，呈反比。這說明當(dāng)互惠偏好比較大的時(shí)候，地方政府得到的互惠越多，所需要付出的水污染治理保護(hù)努力和協(xié)同治理努力越小。

圖1 互惠偏好對(duì)水污染治理努力的影響

圖2 互惠偏好對(duì)水污染協(xié)同治理努力的影響

(3)互惠偏好對(duì)上級(jí)政府期望收入的影響。見圖3、圖4。

圖3 互惠偏好對(duì)上級(jí)政府期望收入的影響

圖4 互惠偏好對(duì)經(jīng)濟(jì)人和互惠條件下上級(jí)政府期望收入的影響

通過計(jì)算可得EU(V′)-EU(V)>0，當(dāng)?shù)胤秸g存在互惠性時(shí)，上級(jí)政府的期望收益總是大于經(jīng)濟(jì)人條件下的期望收益。隨著互惠偏好的增大，EU(V′)-EU(V)也隨之增加。地方政府收益x′-x>0，說明地方政府之間存在互惠性時(shí)，收益高于經(jīng)濟(jì)人條件下的收益。

影響地方政府之間互惠偏好的因素有很多，努力成本系數(shù)、地方政府的水污染治理保護(hù)努力對(duì)收益的影響、稅收分享比例、水污染協(xié)同治理努力對(duì)地方政府收益的潛在影響，以及地方政府水污染協(xié)同治理努力等因素都會(huì)對(duì)互惠偏好產(chǎn)生影響。地方政府水污染治理努力和協(xié)同治理努力隨著互惠偏好的增大而減少，也就是當(dāng)?shù)胤秸g的互惠偏好較大的時(shí)候，其所需要付出的治理水污染的工作努力和協(xié)同治理努力就越少。

當(dāng)?shù)胤秸g存在互惠性時(shí)，上級(jí)政府的期望收益和地方政府的自身收益都大于其在經(jīng)濟(jì)人條件下的期望收益，隨著互惠偏好的增大，上級(jí)政府的期望收益也隨之增加。

但互惠偏好并不是促進(jìn)地方政府協(xié)同治理水污染的絕對(duì)因素，只有互惠偏好大于某個(gè)值的時(shí)候，地方政府才會(huì)協(xié)同治理。

三、結(jié)論

本文通過比較討論了經(jīng)濟(jì)人條件下和互惠條件下的地方政府行為，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)人條件下，由于上級(jí)政府的監(jiān)督能力不同，加上分稅制與以GDP為核心的政績考核刺激，多任務(wù)的地方政府完成不同的任務(wù)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展易觀察有成效，而水污染治理投資大，短期效果不明顯，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展更難監(jiān)督。使地方政府重視發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，忽視水污染治理。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水環(huán)境不斷惡化，民眾要求提高環(huán)境質(zhì)量，上級(jí)政府對(duì)水污染治理日益重視，使得地方政府行為由原先經(jīng)濟(jì)人的行政區(qū)治理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榛セ莸膮f(xié)同治理模式。當(dāng)互惠偏好達(dá)到一定程度時(shí)，地方政府就會(huì)開始協(xié)同治理水污染。地方政府互惠偏好的存在，能夠增加雙方效益，是一種重要的激勵(lì)，有益于合作的開展，為水污染多邊協(xié)同治理形成奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)互惠偏好條件下縱向協(xié)同治理激勵(lì)機(jī)制

當(dāng)上級(jí)政府與地方政府間存在互惠性的情況下，地方政府水污染治理努力要大于經(jīng)濟(jì)人條件下的努力，說明上級(jí)政府可以通過增加水污染治理投入來激勵(lì)基層地方政府。財(cái)政分權(quán)使基層地方政府充滿了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，但也讓地方政府忽視環(huán)境保護(hù)治理，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付則是針對(duì)以上激勵(lì)機(jī)制缺陷的修正。財(cái)政困難的地方政府得到財(cái)政支持后，能更好地履行環(huán)保職能。

但生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度能否達(dá)到較好的激勵(lì)效果，需要上級(jí)政府提供超過地方政府水污染治理努力的激勵(lì)強(qiáng)度，上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府的成本損失，設(shè)計(jì)適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)其提供環(huán)境公共物品。還需要其他的配套制度政策，比如采取適合的轉(zhuǎn)移支付資金籌集方式，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金直接由地方政府籌集，并和地方財(cái)政利益相聯(lián)系，激勵(lì)效果可能會(huì)更加明顯。

出于互惠偏好的合作預(yù)期，地方政府互惠性較強(qiáng)時(shí)，上級(jí)政府給予地方政府更多水污染治理的投入支持，地方政府將付出更多治理努力，從而提高上級(jí)政府的效益。當(dāng)?shù)胤秸幕セ菪暂^弱時(shí)，則未必會(huì)提高上級(jí)政府效益。

上級(jí)政府若想要加強(qiáng)地方政府的互惠性，可以從以下幾個(gè)方面著手：第一，增強(qiáng)基層地方政府水污染治理保護(hù)努力對(duì)收益的影響，如提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度，部分地方政府將飲用水質(zhì)量變化、環(huán)保投資增減率等指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核，提高地方的環(huán)境考核權(quán)重。第二，提高環(huán)境的稅收分享比例。第三，提高水污染協(xié)同治理努力對(duì)地方政府收益的潛在影響，降低地方政府努力的成本，有利于激勵(lì)地方政府地方政府水污染協(xié)同治理。

(二)互惠偏好條件下橫向協(xié)同治理激勵(lì)機(jī)制

地方政府的互惠越強(qiáng)，需要付出的水污染治理保護(hù)努力和協(xié)同治理努力越小。地方政府在互惠情況下所付出的水污染治理保護(hù)努力比經(jīng)濟(jì)人條件下多，并且上級(jí)政府的期望收益大于經(jīng)濟(jì)人條件下的期望收益。隨著互惠偏好的增強(qiáng)，地方政府所要付出的水污染治理保護(hù)努力和協(xié)同治理努力減少，上級(jí)政府效益也會(huì)不斷增加。

互惠與努力成本系數(shù)、努力對(duì)收益的影響系數(shù)、稅收分享比例、基層地方政府水污染協(xié)同治理努力有關(guān)。上級(jí)政府想讓地方政府將更多努力投入到水污染治理，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)水污染治理的激勵(lì)強(qiáng)度，使得地方政府間互惠偏好的良性互動(dòng)持續(xù)進(jìn)行，以建立跨界水污染協(xié)同治理機(jī)制。

當(dāng)前以GDP為核心的績效評(píng)估體系等激勵(lì)制度，使上級(jí)政府對(duì)水污染治理的顯性激勵(lì)不足，那么互惠就是一種重要的隱性激勵(lì)機(jī)制(Simon Gachter)。[16]費(fèi)爾與施密特發(fā)現(xiàn)，具有互惠性時(shí)，獎(jiǎng)金這種隱性獎(jiǎng)勵(lì)將對(duì)代理人的努力產(chǎn)生積極影響。[17]朱學(xué)紅，鐘美瑞，黃健柏指出互惠使得隱性激勵(lì)發(fā)揮積極的正向影響。[18]上級(jí)政府可以建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，對(duì)于水污染協(xié)同治理工作優(yōu)良的基層地方政府，予以重點(diǎn)資金支持，以激勵(lì)互惠性的地方政府。

學(xué)者們研究還發(fā)現(xiàn)，存在互惠偏好時(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)被視為善意行為，而懲罰被認(rèn)為是充滿敵意的行為，具有互惠偏好的人會(huì)用較低的努力進(jìn)行報(bào)復(fù)。為了讓地方政府重視環(huán)境治理，上級(jí)政府使用了“一票否決”與問責(zé)制等“負(fù)激勵(lì)”措施，雖然起到了一定的作用，但并沒能扭轉(zhuǎn)地方政府的工作重心。我國上級(jí)政府掌握著對(duì)地方政府績效評(píng)估和任免官員的人事權(quán)力，可以通過設(shè)計(jì)和調(diào)整激勵(lì)機(jī)制來引導(dǎo)地方政府的行為偏好。跨界水污染的治理需要上級(jí)政府從管理體制、監(jiān)管機(jī)制等多個(gè)方面入手，設(shè)計(jì)合理的“正激勵(lì)”，使地方政府重視水污染治理，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。

注釋：

[1] 曹厚良：《跨界環(huán)境污染治理的環(huán)境執(zhí)法研究》，博士學(xué)位論文，山東大學(xué)，2013。

[2] 羅小芳、盧現(xiàn)祥、鄧 逸：《互惠制度理論和模型述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2008年第3期。

[3] 習(xí)近平：《干在實(shí)處走在前列:推進(jìn)浙江新發(fā)展的思考與實(shí)踐》，北京：中共中央黨校出版社，2006年，第420頁。

[4] 布坎南：《公共物品的需求與供給》，上海：上海人民出版社，2009年，第27頁。

[5] 臧乃康：《政府利益論》，《理論探討》1999年第1期。

[6][7][15] 董建新：《政府是否是“經(jīng)濟(jì)人”？》，《中國行政管理》2004年第3期。

[8] 黃 真：《國際互惠的基本類型及其倫理取向——兼論國家利他主義的動(dòng)力根源》，《教學(xué)與研究》2010年第6期。

[9] 周小亮、韓涌泉：《“唯物史觀”視角下偏好演化及其應(yīng)用分析——基于“生產(chǎn)方式-人的本質(zhì)-個(gè)體偏好”互動(dòng)演化》，《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2012年第4期。

[10] 饒 異：《互惠利他理論：歷史、問題與趨勢(shì)》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

[11] Rabin M，“Incorporating fairness into game theory and economics”，TheAmericaneconomicreview，vol.85，no.3(1993)，pp.1281-1302.

[12] 蒲勇健：《植入“公平博弈”的委托代理模型——來自行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)貢獻(xiàn)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2007年第3期。

[13] Irene Ring，“Ecological public functions and fiscal equalisation at the local level in Germany”，EcologicalEconomics，vol.42，no.3(2000)，pp.415-427.

[14] 劉 炯：《生態(tài)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府環(huán)境治理的激勵(lì)效應(yīng)——基于東部六省46個(gè)地級(jí)市的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)研究》2015 年第2期。

[16] Ernst Fehr，Simon Gachter. “Fairness and Retaliation: The Economics of Reciprocity”，JournalofEconomicPerspectives，vol.14，no.3(2000)，pp.159-181.

[17] Fehr E，Schmidt K M. “A theory of fairness，competition，and cooperation” ，QuarterlyJournalofEconomics， vol.114，no.3(1999)，pp.817-868.

[18] 朱學(xué)紅、鐘美瑞、黃健柏：《行為委托-代理激勵(lì)新模型及分析框架》，《經(jīng)濟(jì)管理》2007年第1期。