戴祥玉

（青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266071）

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，我國各地政府涌現(xiàn)出了許多各具地方特色的治理模式，充分顯示出地方政府在公共治理過程中立足本地實(shí)際、勇于創(chuàng)新探索的能動(dòng)性和自主性，這對(duì)加快各地治理轉(zhuǎn)型，構(gòu)建開放、競(jìng)爭(zhēng)的治理環(huán)境具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。比較、挖掘各地治理創(chuàng)新典型案例之中的基本差異與內(nèi)在規(guī)律，是指引、改進(jìn)各地政府治理創(chuàng)新實(shí)施行為、構(gòu)建長效創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制的基礎(chǔ)性工作，也是加快地方政府現(xiàn)代化治理體系建設(shè)走向深入的重要課題?，F(xiàn)階段，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的研究主要集中于創(chuàng)新獎(jiǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新類型、影響因素和持續(xù)性發(fā)展，這為探尋地方政府可持續(xù)的創(chuàng)新路徑提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是，相關(guān)研究較少涉及治理創(chuàng)新類型與區(qū)域分布、主體層級(jí)及機(jī)構(gòu)類型的關(guān)聯(lián)性分析，對(duì)于各地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的共性創(chuàng)新路徑還有待進(jìn)一步的系統(tǒng)闡釋。

一、“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”概要

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”是由中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心于2000年聯(lián)合創(chuàng)辦的，每兩年舉行一次，七屆中國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目為158個(gè)，其中，優(yōu)勝獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目70個(gè)，提名獎(jiǎng)和其他獎(jiǎng)項(xiàng)目88個(gè)。就宗旨而言，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”以發(fā)現(xiàn)各地治理創(chuàng)新先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、鼓勵(lì)各級(jí)政府進(jìn)行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的改革，對(duì)地方政府創(chuàng)新行為進(jìn)行研究和理論總結(jié)為主要目標(biāo)，堅(jiān)持以非營利性、獨(dú)立性、公正性和透明性為原則，申報(bào)此獎(jiǎng)項(xiàng)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目需符合組織性、自愿性、公益性、創(chuàng)新性、效益性和實(shí)效性等申報(bào)條件。就創(chuàng)新內(nèi)容而言，大體上分為政治類創(chuàng)新、行政類創(chuàng)新、公共服務(wù)類創(chuàng)新和社會(huì)管理類創(chuàng)新四種，不同項(xiàng)目類別的創(chuàng)新內(nèi)容詳見表1。

表1 “中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的項(xiàng)目類別及具體內(nèi)容

總體而言，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”以其全面性和公正性等評(píng)獎(jiǎng)原則，評(píng)選出許多具有風(fēng)向標(biāo)意義的典型創(chuàng)新項(xiàng)目，為我們審視地方政府治理創(chuàng)新實(shí)踐，了解地方政府治理創(chuàng)新最新動(dòng)向，探索各地政府治理創(chuàng)新的適應(yīng)性差異和路徑共性特點(diǎn)提供了具有真實(shí)性、代表性和可獲得性的案例支撐，有助于我們從整體上了解我國地方政府在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展過程中的具體創(chuàng)新內(nèi)容與創(chuàng)新策略。2015年，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”更名為“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”，保留原有的評(píng)比目標(biāo)和原則，但評(píng)比時(shí)間由兩年一次變?yōu)橐荒暌淮危⒂?015年12月評(píng)選出十個(gè)“中國政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”、十個(gè)“中國政府創(chuàng)新優(yōu)秀實(shí)踐”和一個(gè)“公共服務(wù)最佳實(shí)踐”。為保障分析數(shù)據(jù)的連續(xù)性和統(tǒng)一性，以前七屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)為主要案例素材，嘗試性闡釋各地、各級(jí)、各類地方政府治理創(chuàng)新主體之間的創(chuàng)新差異以及長效創(chuàng)新路徑的共性特征。通過對(duì)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)優(yōu)勝獎(jiǎng)的相關(guān)案例統(tǒng)計(jì)分析和篩選歸納，沿用政府創(chuàng)新獎(jiǎng)中政治改革、行政改革、公共服務(wù)和社會(huì)管理四類創(chuàng)新分類標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合國內(nèi)學(xué)者對(duì)于地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的類型特征研究，歸納出地方政府長效創(chuàng)新路徑的基本要素，如價(jià)值驅(qū)動(dòng)、決策取向、主體定位、客體定位和過程導(dǎo)向等。

二、現(xiàn)階段我國地方政府治理創(chuàng)新的主要差異

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的優(yōu)勝獎(jiǎng)項(xiàng)目是各地政府為適應(yīng)治理環(huán)境發(fā)展形勢(shì)和治理問題而探索出的可資借鑒、傳播的優(yōu)秀創(chuàng)新案例，對(duì)七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的創(chuàng)新內(nèi)容、區(qū)域分布、屆別差異等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，有助于從宏觀上了解地方政府自主推進(jìn)治理創(chuàng)新的基本概況、創(chuàng)新差異情況，窺見各地治理創(chuàng)新中的一般性發(fā)展趨勢(shì)，并為提煉地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的適應(yīng)性創(chuàng)新路徑提供實(shí)踐基礎(chǔ)。結(jié)合這些獲獎(jiǎng)案例，現(xiàn)階段我國地方政府治理創(chuàng)新差異主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，就“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的創(chuàng)新內(nèi)容而言，七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”共評(píng)選出158個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，除北京市西城區(qū)人民政府獲得“最具責(zé)任感地方政府獎(jiǎng)”，創(chuàng)新內(nèi)容為“綜合型”以外，其他獲獎(jiǎng)項(xiàng)目均是圍繞政治類創(chuàng)新、行政類創(chuàng)新、公共服務(wù)類創(chuàng)新和社會(huì)管理類創(chuàng)新四個(gè)方面而開展創(chuàng)新實(shí)踐的。與政治類創(chuàng)新項(xiàng)目相比，行政類創(chuàng)新、公共服務(wù)類創(chuàng)新和社會(huì)管理類創(chuàng)新是各地政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容，其中，行政改革類獲獎(jiǎng)項(xiàng)目占項(xiàng)目總數(shù)的33.76%，公共服務(wù)類創(chuàng)新占項(xiàng)目總數(shù)的25.48%，社會(huì)管理類創(chuàng)新占項(xiàng)目總數(shù)的24.84%，政治改革類創(chuàng)新只占項(xiàng)目總數(shù)的15.92%，優(yōu)勝獎(jiǎng)與入圍獎(jiǎng)具體創(chuàng)新內(nèi)容比重情況詳見表2。同時(shí)，因優(yōu)勝獎(jiǎng)和入圍獎(jiǎng)及其他獎(jiǎng)項(xiàng)的卡方檢驗(yàn)α值為0.598，未通過統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)（P值＞0.05），說明不同創(chuàng)新內(nèi)容在獲獎(jiǎng)級(jí)別上不存在顯著差異，所以不對(duì)優(yōu)勝獎(jiǎng)和入圍獎(jiǎng)各自的創(chuàng)新內(nèi)容差異進(jìn)行進(jìn)一步分析。此外，從獲獎(jiǎng)項(xiàng)目創(chuàng)新內(nèi)容的屆別分布情況圖（如圖1所示）可以看出，政治類改革在總體上呈現(xiàn)明顯的下滑趨勢(shì)，行政類改革在第六屆后也有所下降，公共服務(wù)類創(chuàng)新和社會(huì)管理類創(chuàng)新是近年來各地政府推進(jìn)治理創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域。

第二，就“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的區(qū)域分布情況而言，七屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目表現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域分布不平衡特點(diǎn)。東部地區(qū)是我國地方政府治理創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)，入圍獲獎(jiǎng)項(xiàng)目高達(dá)95個(gè)（59.86%），占總獲獎(jiǎng)數(shù)目的一半以上；西部地區(qū)地方政府，獲得42個(gè)（26.75%）入圍獎(jiǎng)項(xiàng)；相比較而言，中部地區(qū)地方政府獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)最低，只有21個(gè)（13.38%）入圍獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。剔除不含具體創(chuàng)新內(nèi)容的 “北京市西城區(qū)人民政府”這一獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，各區(qū)域的不同創(chuàng)新內(nèi)容占比情況詳見表3。此外，具體到獲獎(jiǎng)項(xiàng)目所在的省份而言，獲獎(jiǎng)數(shù)目超過10個(gè)的省份有：浙江?。?4 個(gè)）、四川?。?6個(gè)）、廣東省（14 個(gè)）、江蘇?。?1個(gè)）。在獲得少于4個(gè)創(chuàng)新獎(jiǎng)的省份中，中部和西部省份占了71.43%，說明這些中西部地區(qū)的地方政府創(chuàng)新積極性還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

第三，就“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的主體層級(jí)分布情況而言，地市級(jí)政府和區(qū)縣級(jí)政府是近年來地方政府創(chuàng)新的主力軍，占總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的76.58%，其中，以地市級(jí)政府為核心創(chuàng)新行動(dòng)者的創(chuàng)新項(xiàng)目占總項(xiàng)目的44.93%，以區(qū)縣級(jí)政府為核心創(chuàng)新行動(dòng)者的創(chuàng)新項(xiàng)目占總獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的31.65%。就不同政府層級(jí)的創(chuàng)新傾向而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)政府的創(chuàng)新內(nèi)容主要以政治類、行政類和社會(huì)管理類創(chuàng)新為主，村社級(jí)則主要以公共服務(wù)類和社會(huì)管理類創(chuàng)新為主，其所推進(jìn)的創(chuàng)新在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及上述兩類政府。近年來，隨著我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給方面還面臨財(cái)政資源短缺、公共服務(wù)供給碎片化等問題，亟需進(jìn)一步提高其治理創(chuàng)新的積極性；而村社在當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展中同樣也是構(gòu)建合理治理結(jié)構(gòu)和治理體系中不可或缺的重要力量，其自主創(chuàng)新積極性的發(fā)揮還需要政策環(huán)境和創(chuàng)新資源等方面的大力支持，這也是現(xiàn)階段兩類創(chuàng)新主體創(chuàng)新項(xiàng)目還十分有限的主要原因。

SSD算法同時(shí)采用低層特征圖和高層特征圖進(jìn)行檢測(cè),在不同大小的特征圖中都有一系列固定大小的默認(rèn)框。在網(wǎng)絡(luò)訓(xùn)練階段,將這些默認(rèn)框和真實(shí)框進(jìn)行匹配,一個(gè)真實(shí)框可以匹配多個(gè)默認(rèn)框。SSD算法引入預(yù)測(cè)框來預(yù)測(cè)目標(biāo)物體的位置信息,通過損失層,計(jì)算真實(shí)值與預(yù)測(cè)值之間的誤差,進(jìn)而指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)的學(xué)習(xí)方向,其原理如圖2 所示。默認(rèn)框不需對(duì)應(yīng)每層卷積中實(shí)際的感受野,只需學(xué)習(xí)輸入圖像中特定區(qū)域和對(duì)象的特定尺寸。

謝忠寶，江西應(yīng)用科技學(xué)院學(xué)生；郭明德，江西應(yīng)用科技學(xué)院博士；楊國榮，江西應(yīng)用科技學(xué)院副教授；鄭昌保，江西應(yīng)用科技學(xué)院團(tuán)委書記；于尊廠，江西應(yīng)用科技學(xué)院教師；張爐城，江西應(yīng)用科技學(xué)院學(xué)生。

表2 “中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的創(chuàng)新內(nèi)容概況表

圖1 “中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”創(chuàng)新內(nèi)容的屆別分布情況

表3 地方政府創(chuàng)新內(nèi)容與地區(qū)分布情況交叉表

圖2 “中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中的活躍省份

在地方政府治理創(chuàng)新實(shí)施過程中，實(shí)現(xiàn)建立 “創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)地方政府之間應(yīng)相互借鑒、學(xué)習(xí)，更加努力地進(jìn)行制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和文化創(chuàng)新。[1]近年來，由“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”所評(píng)選出的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目顯示出各級(jí)地方政府在適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的積極能動(dòng)作用，但是也面臨諸多挑戰(zhàn)。社會(huì)各界和學(xué)者們逐漸關(guān)注到地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目缺乏持續(xù)性的問題，有學(xué)者通過追蹤地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)其中差不多三分之一的項(xiàng)目已經(jīng)名存實(shí)亡了[2]，還有學(xué)者認(rèn)為目前地方政府創(chuàng)新實(shí)踐存在美化宣傳甚于實(shí)際功效、注重形式而非制度化鞏固完善、被動(dòng)型創(chuàng)新居多等問題[3]。結(jié)合獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的分析結(jié)果，我國地方政府治理創(chuàng)新面臨的問題包括：在創(chuàng)新內(nèi)容方面，隨著各地的政治改革和行政改革進(jìn)入深水期，相較于地方政府推進(jìn)公共服務(wù)和社會(huì)管理創(chuàng)新積極性逐漸高漲，政府管理體制的創(chuàng)新更具緊迫性，其在政治類和行政類改革方面的內(nèi)源性動(dòng)力還有待進(jìn)一步挖掘。在創(chuàng)新區(qū)域分布方面，區(qū)域發(fā)展水平和治理基礎(chǔ)、地方政府治理創(chuàng)新能力及政社關(guān)系都影響著各地政府創(chuàng)新能力和創(chuàng)新內(nèi)容。此外，我國各地政府創(chuàng)新的區(qū)域不均衡特征較為明顯，東部地區(qū)作為我國改革開放的先頭兵，無論是在治理能力、治理方式還是治理理念上，都處于絕對(duì)領(lǐng)先地位，其他地區(qū)政府創(chuàng)新的積極性有待進(jìn)一步提升。在創(chuàng)新主體層級(jí)方面，地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)政府是現(xiàn)階段地方政府自主創(chuàng)新的主力軍，但是基層政府由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱、基層自治能力弱化和缺失，及“等、靠、要”的傳統(tǒng)治理理念等因素影響著其在推進(jìn)創(chuàng)新中的作用顯現(xiàn)，未來還需進(jìn)一步提升基層政府自主創(chuàng)新的職能權(quán)限、資源支持和創(chuàng)新文化氛圍。[4][5]總體而言，如何避免成功創(chuàng)新項(xiàng)目無法持續(xù)，如何將地方政府治理創(chuàng)新的項(xiàng)目與社會(huì)治理創(chuàng)新需求結(jié)合起來，如何提高地方政府適應(yīng)性創(chuàng)新的能力，不但需要認(rèn)識(shí)到地方政府治理創(chuàng)新過程是一個(gè)持續(xù)不斷的發(fā)展和完善的過程，還需積極探尋暗含在獲獎(jiǎng)項(xiàng)目之中的優(yōu)秀創(chuàng)新案例的關(guān)鍵因素。

三、地方政府長效治理創(chuàng)新路徑的共性要素檢視

“舊世界的特點(diǎn)是管理實(shí)務(wù)，新世界的特點(diǎn)需要處理復(fù)雜性?！盵6]（P119）在復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的治理環(huán)境中，地方政府治理創(chuàng)新理念和價(jià)值需依托于囊括政府職能及其限度、政府與市場(chǎng)組織關(guān)系、政府與社會(huì)及其自主組織關(guān)系的一系列基本制度設(shè)計(jì)與選擇來實(shí)現(xiàn)[7]，地方政府的治理創(chuàng)新路徑是不同治理結(jié)構(gòu)和治理制度的結(jié)合形式。隨著中央政府制度性權(quán)力回撤和社會(huì)參與政治空間的增強(qiáng)，地方政府治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了從制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)為制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新、理念創(chuàng)新并重，由外壓型治理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)生型治理創(chuàng)新，以行政治理創(chuàng)新為主發(fā)展為政治、行政和社會(huì)公共服務(wù)并重的獨(dú)具地方政府治理特點(diǎn)的創(chuàng)新之路?？v觀“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的實(shí)踐發(fā)展，雖然每屆創(chuàng)新獎(jiǎng)的創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境各異，創(chuàng)新側(cè)重點(diǎn)也各不相同，但構(gòu)成長效創(chuàng)新路徑的關(guān)鍵要素是基本一致的。結(jié)合獲獎(jiǎng)創(chuàng)新案例不難發(fā)現(xiàn)，成功的治理創(chuàng)新項(xiàng)目一般以提高地方政府的管理效率和增進(jìn)公共利益為創(chuàng)新的首要目標(biāo)；以穩(wěn)定的、增量的機(jī)制改革和技術(shù)創(chuàng)新為創(chuàng)新的主要形態(tài)；以制度建構(gòu)和完善為保障創(chuàng)新秩序的主要方式，在價(jià)值驅(qū)動(dòng)、決策導(dǎo)向、主體和客體定位、過程導(dǎo)向等方面呈現(xiàn)出明顯的共性特征。

表4 地方政府不同創(chuàng)新內(nèi)容的政府層級(jí)分布情況

第一，民本政府的價(jià)值驅(qū)動(dòng)要素?！肮步M織是為公共利益而運(yùn)作的，必須反映服務(wù)對(duì)象的需求及期望。”[8]（P9）“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”是我國政府執(zhí)政為民的根本要求。民本政府價(jià)值導(dǎo)向，不僅體現(xiàn)在注重自身權(quán)力的制約，還體現(xiàn)在注重公民利益的增進(jìn)。地方政府通過民主制度創(chuàng)新、權(quán)力制衡機(jī)制改進(jìn)，推動(dòng)民生、民權(quán)、民主多層次的發(fā)展，并從制度上切實(shí)維護(hù)民本政府的根本屬性。各地成功的治理創(chuàng)新實(shí)踐，重視公民作為公共服務(wù)和社會(huì)管理受益者的利益和要求，通過信訪等社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，暢通群眾訴求渠道，重構(gòu)與社會(huì)之間的對(duì)話與合作機(jī)制；通過一站式服務(wù)的聯(lián)合、集中辦理方式，促進(jìn)行政權(quán)力的集中化和透明化；同時(shí)，還將群眾滿意度作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)，以強(qiáng)化地方政府官員的服務(wù)意識(shí)。

第二，民主化、技術(shù)化的決策取向要素?！霸诂F(xiàn)代民主國家的政府決策過程中，群眾性利益輸入與表達(dá)，是政治系統(tǒng)正常運(yùn)作和作出合理輸出行為的前提條件?！盵9]（P63）黨的十八大報(bào)告明確提出，要健全決策機(jī)制及決策問責(zé)、糾錯(cuò)制度。在深化改革階段，實(shí)現(xiàn)地方治理決策共商、資源共享、事務(wù)共管，更有效實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所有、權(quán)為民所謀、權(quán)為民所用，去除“官本位”“政府本位”意識(shí)對(duì)決策的消極影響，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和治理的相關(guān)政策，必須保證決策的科學(xué)化、民主化和技術(shù)化。為了更好地落實(shí)這種決策取向，獲獎(jiǎng)的地方政府不僅通過加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)轉(zhuǎn)變地方官員的政績觀，還通過計(jì)算機(jī)輔助調(diào)查技術(shù)、信息中心數(shù)據(jù)庫等政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共信息傳遞過程的零消耗，注重提高決策的制度化、規(guī)范化、透明化和互動(dòng)化，以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，多元合作的主體定位要素。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益多元化發(fā)展和公民利益表達(dá)意識(shí)增強(qiáng)成為政府治理所要考慮的現(xiàn)實(shí)問題之一。構(gòu)建市場(chǎng)和社會(huì)參與共治的公共服務(wù)提供模式，充分體現(xiàn)了政府的善治理念和多元合作的地方政府治理主體定位，同時(shí)也是貫徹黨的十八大關(guān)于社會(huì)管理體制改革要求的有效路徑。與傳統(tǒng)的一元治理不同，地方政府治理創(chuàng)新的主體不僅包括地方政府、公共部門、非政府組織、企業(yè)和社會(huì)公眾的互動(dòng)，還包括地方政府各層級(jí)之間、市場(chǎng)組織之間、社會(huì)組織之間的多向互動(dòng)。在各地治理創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例中，地方政府通過堅(jiān)持政府統(tǒng)籌的開放式?jīng)Q策理念，發(fā)揮部門聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建保障社會(huì)和市場(chǎng)主體參與治理的政治合法性的制度環(huán)境，現(xiàn)已成為形成穩(wěn)定治理體系的有力保障。

第四，多層次、寬領(lǐng)域的客體定位要素。多中心協(xié)作的主體結(jié)構(gòu)所形成的主體互動(dòng)、部門銜接的治理網(wǎng)絡(luò)，為建立多層次的治理網(wǎng)絡(luò)提供了可能。多元合作現(xiàn)已成為各地政府推進(jìn)治理創(chuàng)新的重要元素，而多元的治理主體凝聚了各治理主體的碎片化功能，通過平等合作整合主體的資源優(yōu)勢(shì)提高了地方治理的廣度、速度和深度。這種多層次的治理目標(biāo)和客體范圍囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)的方方面的治理內(nèi)容，治理的觸角深入到基層社區(qū)，公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能下沉到民生的具體內(nèi)容，更加符合地方治理回應(yīng)性的發(fā)展要求和群眾利益訴求的多樣化。具體來看，成功的治理創(chuàng)新案例通過公共行政體制、機(jī)制和技術(shù)的不斷創(chuàng)新，公共服務(wù)提供方式、內(nèi)容的不斷完善，社會(huì)管理形式、內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，治理得以跨越地域、部門，連接了專業(yè)社會(huì)組織和專家智囊。同時(shí)，治理信息依托政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體、服務(wù)熱線等形式，形成縱橫交錯(cuò)的治理組織網(wǎng)絡(luò)和治理信息，加強(qiáng)了政府與公民間就政府改革和社會(huì)重大問題解決的互動(dòng)，治理內(nèi)容體系更加完備。

第五，動(dòng)態(tài)治理的過程導(dǎo)向要素。從“總體-支配型”管控治理向“技術(shù)-治理型”共享共治過渡是地方政府未來治理創(chuàng)新的策略邏輯[10]，在技術(shù)性創(chuàng)新和制度性創(chuàng)新的作用下，民主協(xié)商、協(xié)同治理、治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展已使地方政府治理創(chuàng)新從傳統(tǒng)靜態(tài)的制度管理轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)的過程治理。在各地創(chuàng)新獲獎(jiǎng)案例中還可以看出，治理過程從決策到執(zhí)行、績效考核常表現(xiàn)出多元治理主體相互協(xié)調(diào)、彼此合作的動(dòng)態(tài)過程，在復(fù)合、多元的治理網(wǎng)絡(luò)中，有效保障了治理過程的動(dòng)態(tài)控制。加之行政過程的群眾和公共權(quán)力、新聞媒體的監(jiān)督機(jī)制，有效避免政府治理權(quán)力固化，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府治理過程的透明性。近年來，具有創(chuàng)新積極性的地方政府更加注重構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、信息化的綜合集成式的信息服務(wù)平臺(tái)，通過政務(wù)微博、信息超市等信息服務(wù)形式縮短了政府和公民之間的信息收集距離，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)部門的無縫對(duì)接，也提高了預(yù)防和處理治理問題的能力和效率。

結(jié)語

無論是地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容、創(chuàng)新的形式還是創(chuàng)新的持續(xù)性發(fā)展，都應(yīng)以其與社會(huì)發(fā)展、國家宏觀政策圖景的適應(yīng)性為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不能忽視地方政府在治理創(chuàng)新過程中的能動(dòng)性作用和策略性行為。地方政府治理創(chuàng)新的可持續(xù)性與創(chuàng)新的正當(dāng)性、合法性、社會(huì)認(rèn)同度及歷史文化傳統(tǒng)密切相關(guān)[11]，我國學(xué)者在研究地方政府治理創(chuàng)新時(shí)指出，治理并非固化的理論與實(shí)踐體系，而是一種動(dòng)態(tài)的、補(bǔ)充性的、回應(yīng)性的，且需要在實(shí)踐中不斷磨合、驗(yàn)證、充實(shí)并加以完善的理論與實(shí)踐框架[10]，基層治理創(chuàng)新最重要的是實(shí)踐而非不斷推出所謂的模式[12]，地方政府創(chuàng)新實(shí)踐要結(jié)合各地實(shí)際，形成適當(dāng)優(yōu)先、重視效率、兼顧合法性的三重邏輯[13]。地方政府治理創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展，在為我們呈現(xiàn)地方政府治理創(chuàng)新的功能、內(nèi)容和工具的同時(shí)，也從策略行為的形式展現(xiàn)著地方政府在治理創(chuàng)新中的能動(dòng)作用，創(chuàng)新效果與地方政府治理理念、創(chuàng)新能力、合作意識(shí)和創(chuàng)新管理水平密不可分。從這個(gè)意義上講，地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的自適應(yīng)創(chuàng)新類型、創(chuàng)新工具、創(chuàng)新策略是提升地方政府治理創(chuàng)新持續(xù)性的重要方式和前提，也是地方政府理應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)議題。[14]提升地方政府自我推進(jìn)型治理創(chuàng)新的效能建設(shè)和持存性發(fā)展，亟需加快構(gòu)建長效的治理創(chuàng)新適應(yīng)性實(shí)施基礎(chǔ)，在吸取各地治理創(chuàng)新獎(jiǎng)的典型經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，加強(qiáng)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的頂層設(shè)計(jì)，案例剖析研究和經(jīng)驗(yàn)推廣，不斷完善地方政府治理創(chuàng)新的體系化和制度化建設(shè)。