文/王喜孌 范國鑫

王喜孌：忻州市機構編制管理研究會會長；范國鑫：忻州市編辦科長

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)的加速發(fā)展以及人們生產(chǎn)生活方式的改變，農(nóng)村農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)污染、生活污染交叉凸顯，新舊污染積累問題十分突出，農(nóng)業(yè)污染已經(jīng)嚴重影響到我國的農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。同時，城鎮(zhèn)和農(nóng)村在環(huán)保方面的差距也在不斷拉大。農(nóng)村環(huán)境保護管理體制存在著明顯的薄弱環(huán)節(jié)和短板，難以有效應對當前日益嚴峻的農(nóng)村環(huán)境局面，改革勢在必行。

一、忻州市農(nóng)村環(huán)保問題現(xiàn)狀

忻州市位于山西省北中部，轄1區(qū)1市12縣，總面積2.5萬平方公里，常住人口315余萬，其中城鎮(zhèn)人口約151萬人，鄉(xiāng)村人口約164萬人，城鎮(zhèn)化率為47.9%。據(jù)2016年的數(shù)據(jù)顯示，按《環(huán)境空氣質量指數(shù)（AQI）技術規(guī)定（試行）（GB3095-1996）》評價，忻州市14個縣級城市環(huán)境空氣達標天數(shù)范圍在263-363天之間，忻州城區(qū)是山西首個大氣質量進入國家二級標準的城市。2016年末城市污水處理率達95.24%。城市生活垃圾無害化處理率100%。集中供熱普及率達88.97%。全市14個縣市區(qū)中，有13個縣市區(qū)成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市。城市基礎設施建設、城市面貌、城市管理、人居環(huán)境、投資環(huán)境都得到了很大提升。但是，農(nóng)村與城市相比，差距較大。空氣質量總體較好，但有些地方飲用水源和地表水受到不同程度的污染，耕地質量問題比較突出，區(qū)域性退化問題較為嚴重。

分析原因，若從污染物來源看，當前威脅農(nóng)村環(huán)境安全的因素大致可以分為三類。第一類是積累型污染，即長期以來一直未能得到有效解決的傳統(tǒng)污染源，多數(shù)屬于或接近面源污染，包括人、畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便及沖洗廢水，種植業(yè)秸稈焚燒和傾倒，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜使用造成的土壤、地表水和地下水污染，以及由于種種原因難以控制的污水灌溉和污水污染。第二類是新增型污染，主要是城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村生活方式改變帶來的污染。由于生產(chǎn)生活方式的改變，大量使用化肥，農(nóng)家肥使用量減少，大量未經(jīng)處理的生活污水直接排入溝渠，造成嚴重污染。農(nóng)村垃圾的成分也發(fā)生了很大變化，塑料和電子產(chǎn)品等產(chǎn)生的難以降解的廢品占比越來越大。加之，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生基礎設施建設滯后，生活垃圾不能及時規(guī)范填埋處理，導致對地下水和土壤環(huán)境造成的污染也日益嚴重。第三種是轉移型污染，主要是從城市向農(nóng)村轉移的工業(yè)污染和從農(nóng)村轉移到城市的空氣污染。目前，相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)游離于現(xiàn)有的環(huán)境管理之外，而秸稈焚燒已成為近年來春秋季節(jié)擴散條件較好時城市空氣污染的主要原因。

二、當前農(nóng)村環(huán)保管理體制存在的主要問題

1.體系設計有缺陷，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管先天不足

目前的環(huán)境管理體制是以城市和重要點源污染防治為主要目標進行設計，對農(nóng)村污染及其特點重視不夠。且在環(huán)境投入上，也是重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)。這導致農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃體系、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡體系、環(huán)境質量管理體系、環(huán)境污染防治體系、農(nóng)民環(huán)境文化教育體系等尚未真正建立，導致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上，不僅力量薄弱且適用性差，難以應對農(nóng)村環(huán)境問題的復雜性。

2.監(jiān)管職能分割，導致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管無法形成合力

現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境管理中涉及農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管職能的部門主要有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利和國土等多個部門。其中，市級環(huán)保部門在2009年政府機構改革時增加了職責，包括“擬定年初土壤污染防治規(guī)劃、地方性政策，監(jiān)督管理農(nóng)村土壤污染防治工作”，加強的職責有“加強環(huán)境治理和對生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境保護的指導、協(xié)調、監(jiān)督職責”，在十五項主要職責中有兩項中涉及到農(nóng)村環(huán)保，其中第（七）項負責全市環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理中有“制定水體、大氣、土壤……等的污染防治管理制度并組織實施；會同有關部門監(jiān)督管理飲用水源地環(huán)境保護工作；組織指導城鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作。”第（八）項指導、協(xié)調、監(jiān)督生態(tài)保護工作中有“協(xié)調指導農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護?！笔屑夀r(nóng)業(yè)部門在十九項主要職責的第十三項中有“承擔指導農(nóng)業(yè)面源污染治理有關工作。”市級水利部門在十二項主要職責的第（三）項負責全市水資源保護工作中有“審定水域納污能力和排污口的設置，提出限制排污總量意見，指導全市飲用水水源保護……?！痹谄渌马椀冢ǘ╉椝Y源保護與水污染防治的職責分工中有“市水利局負責水資源保護，市環(huán)保局負責水環(huán)境質量和水污染防治?！笔屑墖敛块T在十九項主要職責的第（十二）承擔地質環(huán)境保護的責任中有“監(jiān)測、監(jiān)督防止地下水過量開采和污染?！本C上，農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管職能不僅設置分散，而且比重很小。實際工作中又各自為政，難以協(xié)調一致，形成監(jiān)管合力。

3.基層環(huán)保機構人員編制緊缺，導致農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力不足

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門環(huán)保機構，也沒有環(huán)保專職工作人員?？h級環(huán)保部門是我國環(huán)保系統(tǒng)中最基層的環(huán)境保護行政機構，但是，人員編制偏少。以忻州市為例，14個縣市區(qū)的環(huán)保局行政編制只有89名，每個縣平均只有6.36名，50萬人口的縣級市也不到10名，最少的縣只有4名。在市一級，環(huán)保局的九個職能科室中，污染防治科、生態(tài)科技與農(nóng)村環(huán)境保護科（生態(tài)市建設辦公室）兩個科涉及農(nóng)村環(huán)保。這兩個科各承擔著近20項職能，其中涉及農(nóng)村環(huán)保的職能各2到3項，編制每個科僅有2名。市農(nóng)業(yè)、國土、水利等涉及農(nóng)村環(huán)保的部門，也只有1個科室在職能中有1到2項涉及到農(nóng)村環(huán)保，而科室的人員編制也只有2名。如此，面對全市4900個行政村點多、面廣、量大的農(nóng)村環(huán)境問題，要求監(jiān)管到位，顯然是不可能的。

4.對農(nóng)村環(huán)保缺乏應有重視，導致制度保障缺失、人力物力投入不足

人們更多關注城市、工業(yè)等點源污染，關注霧霾等。而對廣大農(nóng)村的土壤、水源、農(nóng)用塑料膜、生活垃圾等面源污染則認識不到位。政府部門在環(huán)保工作的重心、人力、物力、精力的投入上也多在城市、工業(yè)等點源污染防治方面。從上到下的觀念意識決定和導致了對農(nóng)村環(huán)保問題的不重視，隨之而來的制度機制缺失、投入不足，導致農(nóng)村面源污染問題日益嚴重。

三、關于農(nóng)村環(huán)保管理體制改革的思考和建議

農(nóng)村環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，建議盡快提上重要議事日程。農(nóng)村環(huán)境保護的短板和缺陷是多方面的。我們僅從農(nóng)村環(huán)保管理體制機制的角度提出如下思考和建議。

1.建議將農(nóng)村環(huán)境保護立法提上重要日程。我國關于農(nóng)村環(huán)保方面的法律法規(guī)尚不健全，現(xiàn)行法規(guī)中一些規(guī)定的針對性和可操作性不強。截至目前，還未出臺一部關于農(nóng)村環(huán)境保護方面的專門法規(guī)，農(nóng)村環(huán)保立法的空白給農(nóng)村的環(huán)境保護和環(huán)保執(zhí)法造成一定的困難。建議加快推動制定和完善相應的農(nóng)村環(huán)境保護法規(guī)和政策，從法律制度上為農(nóng)村環(huán)境保護提供保障。

2.建議健全農(nóng)村環(huán)境保護制度體系。完善的環(huán)境保護制度是破解農(nóng)村環(huán)境問題的關鍵，建議各地可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、自然條件差異、農(nóng)村環(huán)境狀況，重點圍繞農(nóng)村環(huán)境保護目標責任制、資金投入機制、環(huán)境治理市場機制、環(huán)境保護基礎設施長效運行機制、監(jiān)督檢查機制、部門協(xié)調機制、考核督查機制、公眾參與和村民自治機制等方面，分類推進農(nóng)村環(huán)境保護體制機制的完善，提高農(nóng)村環(huán)境治理能力。明確各部門職責和管理權限邊界。建立部門間協(xié)調聯(lián)動機制，形成合力。

3.建議強化有關部門關于農(nóng)村環(huán)境保護的職能職責。農(nóng)村環(huán)境保護職能職責分散在若干相關部門，且在相關部門的職能中體現(xiàn)的不足。建議在相關部門職能職責中進一步予以明確強化、加大分量。人員編制上也應根據(jù)工作量大小予以加強、傾斜。

4.建議探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)保機構。目前，我國環(huán)保機構基層只設在縣一級。而農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管對象是面對農(nóng)村的廣闊天地，建議延伸農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管職能，補足基層環(huán)保力量短板。農(nóng)村環(huán)保機構的設置，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某個內設機構加掛牌子。明確履行環(huán)保職責，業(yè)務上接受縣（市區(qū)）環(huán)保部門的指導。建議在村級設立環(huán)境保護聯(lián)絡員，可以劃片方式，在環(huán)保重點地區(qū)推行網(wǎng)格化管理。人員公開聘用，明確環(huán)保職責，給予一定報酬。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構能順利運行，建議把鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機制建設與運行，所需經(jīng)費列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度財政預算，實行專項支付。同時在縣級財政預算中也應專門編制相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保經(jīng)費預算，通過轉移支付等方式確保該領域的資金投入。