李愛民 袁浚

城市更新，是指將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)做必要的、有計劃的改建活動。隨著城市化的加速推進，城市空間拓展成為城市發(fā)展的制約，城市從增量擴張時代進入到存量調(diào)整時代，城市更新將成為城市發(fā)展的新增長點。國外城市更新走過了較長的歷史進程，可以為我國城市更新提供經(jīng)驗借鑒。

一、國外主要國家城市更新實踐

（一）英國城市更新

1、城市更新歷程

伴隨著城市人口規(guī)模的擴大和失業(yè)率顯著上升，城市貧困現(xiàn)象急劇涌現(xiàn)，貧民窟大量存在，20世紀(jì)30年代英國開啟清除貧民窟計劃，真正意義的城市更新開始。隨著城市人口規(guī)模的持續(xù)增多，“大城市病”較早涌現(xiàn)，1946年開始推行新城建設(shè)計劃，將建立衛(wèi)星城作為城市更新的主要手段。二戰(zhàn)后，英國開始了郊區(qū)化過程，英國城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰退，20世紀(jì)60年代末轉(zhuǎn)向住宅整修和改善以及中心區(qū)商貿(mào)區(qū)的復(fù)興。前40多年英國城市更新多采取“自上而下”的方式，20世紀(jì)80年代開始過渡到“自下而上”的“社區(qū)規(guī)劃”方式，讓公眾廣泛參與到城市更新過程中。

2、城市更新重要舉措

建立財政補貼制度。財政補貼是英國政府推行城市更新的重要舉措，從20世紀(jì)30年代格林伍德法實施的按人口安置補貼的制度開始，至今已有80多年的歷史。

成立城市開發(fā)公司。1980年，為解決內(nèi)城衰退，實現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興，英國成立了城市開發(fā)公司，一個開發(fā)公司對應(yīng)著一個特定的城市區(qū)域，擔(dān)負著吸引私人投資、改造內(nèi)城地區(qū)、實現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興的重任。

在更新的過程中注重文物保護。英國在城市更新的過程中采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環(huán)境中。

（二）法國城市更新

1、城市更新的歷程

巴黎城的第一次大變身，是在拿破侖三世時代，通過拆除舊建筑改造巴黎，以“大”為美，開辟出一條條寬敞的大道，基本奠定了今天的城市格局。到了20世紀(jì)60年代，巴黎開始了第二次改造，通過建設(shè)新城區(qū)，將工業(yè)、金融業(yè)等行業(yè)遷出中心區(qū)域，并通過修建配套工程、高等級公路、高速地鐵等措施，將巴黎市與巴黎大區(qū)聯(lián)系起來。2008年，法國政府推出“大巴黎計劃”，目的是解決交通、生態(tài)環(huán)境和社會融合等城市病。

2、城市更新重要舉措

注重法律政策在城市更新中的指導(dǎo)性作用。法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀(jì)末的《工人階級住宅法》，要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊社區(qū)房屋進行改造；1958年頒布法令，提出了優(yōu)先城市化地區(qū)（ZUP）和城市更新的修建性城市規(guī)劃制度。1967年《土地指導(dǎo)法》的頒布，成為法國國家政府嘗試與地方集體合作的轉(zhuǎn)折點。1982年頒布《權(quán)力下放法》，結(jié)束了大規(guī)模建設(shè)時期。此后，1991年頒布《城市指導(dǎo)法》，1995年頒布《規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》，1999年頒布《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》。2000年頒布《社會團結(jié)與城市更新法》（SRU）標(biāo)志著法國城市規(guī)劃法建設(shè)步入了一個新階段。

注重對舊城區(qū)的保護性更新。在對舊城區(qū)的活化和再利用中，法國十分注重保護性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對建筑物進行維修，改造現(xiàn)有城市街區(qū)。

公共部門在保障城市更新資金上發(fā)揮重要作用。為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。例如：巴黎市政府出資占51%的股份，與私營公司合資成立一個舊城改造的專業(yè)化投資公司。

（三）美國城市更新實踐

1、城市更新歷程

美國的城市更新也是從大規(guī)模清除貧民窟開始，20世紀(jì)30年代，通過國會立法，制定全國統(tǒng)一的規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，確定更新運動的重點及聯(lián)邦撥款額度。1954年對城市更新政策進行修正，提出加強私人企業(yè)的作用、地方政府的責(zé)任和居民參與。20世紀(jì)70年代末，聯(lián)邦政府實施“城市復(fù)興”政策，取消或減少對“城市計劃”的資助，讓州及地方政府對城市計劃負責(zé)，在這一政策傾向下，城市復(fù)蘇以贏利能力高的商業(yè)、辦公樓用地取代了居住用地。

2、城市更新重要舉措

基于稅收獎勵措施。美國推動舊城更新改造的模式實施的是基于稅收獎勵措施。實施方式主要有三種：第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進地區(qū)的再開發(fā)；第三種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是一種基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。

政府采取多種方式對城市開發(fā)提供資助。以“新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃”為例，聯(lián)邦政府利用社區(qū)開發(fā)街道資金資助城市開發(fā)，期望給私人投資以資助。1977 年的《住房和社區(qū)開發(fā)法》實行使用城市開發(fā)活動津貼資助私人和公私合營的開發(fā)計劃，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等于投資在其他地方的一定水平的回報。

（四）新加坡城市更新

1、城市更新歷程

獨立之前城市核心極度擁擠，二戰(zhàn)后遺留下來的中心區(qū)住房狀況極度混亂，城市的物質(zhì)環(huán)境日趨惡化，成為城市更新的前奏（1945—1959年）。1960年成立了建屋發(fā)展局（Housing Development Board），政府成為公共住房主要的開發(fā)者，隨后，清理貧民窟，中心區(qū)產(chǎn)業(yè)升級、中心分散等策略相繼實施，成為城市更新早期（1960—1970年）的典型特征。在聯(lián)合國專家的協(xié)助下，新一版的概念規(guī)劃于1971年4月被政府采納，加速了城市更新的進程，進入概念規(guī)劃的實施（1971—1990年）階段，大規(guī)模拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐漸消失。1990年代，新加坡成為重要國際金融中心之一，提供高品質(zhì)的居住環(huán)境，成為吸引全球智慧精英和資本的關(guān)鍵因素。

2、城市更新重要舉措

設(shè)立專門的城市更新管理部門。新加坡城市更新管理部門經(jīng)歷多次演變——從最早的SIT（改良信托局）發(fā)展到現(xiàn)在的URA（城市更新局），對新加坡的舊城改造起到很大作用。

重視概念規(guī)劃的指導(dǎo)作用。概念規(guī)劃于1971 年得到聯(lián)合國開發(fā)計劃署的援助，并指導(dǎo)新加坡城市的長期開發(fā)。20世紀(jì)90年代初期，新加坡原先的城市規(guī)劃不能滿足城市發(fā)展的長期目標(biāo)，需要進行變革。URA實施了兩級計劃，第一級計劃就是修訂概念規(guī)劃——從策略上提出城市長期發(fā)展的愿景；第二級計劃是55個DGPs（Development Guide Plan，發(fā)展引導(dǎo)計劃）——在1991年修訂概念規(guī)劃實施的基礎(chǔ)上針對每一塊土地進行更詳盡的規(guī)劃。

注重引入私人資金。新加坡的舊城改造在20世紀(jì)70年代就開始引入了私人投資。在新的規(guī)劃體系（DGPs）實施時，政府通過集中整合土地，進行相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為私人投資者提供各種激勵政策實現(xiàn)土地開發(fā)收益。

城市開發(fā)保護相結(jié)合。1996年新加坡政府對保護方針進行了修改，以便在賦予舊的建筑新的用途方面給予業(yè)主更大的靈活性，鼓勵創(chuàng)造性的修復(fù)以便使保護區(qū)更具地方特色。

（五）日本城市更新

1、城市更新歷程

為修復(fù)戰(zhàn)爭對大城市的毀滅性破壞，日本以政府為主導(dǎo)對102座城市實施了土地區(qū)劃整理。隨著新興工業(yè)發(fā)展和技術(shù)提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工業(yè)廠房和商業(yè)用地已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，20世紀(jì)60年代開始發(fā)展新城，在東京灣區(qū)發(fā)展臨海新城，形成一個人口達三千萬的巨大都市圈。1977年，面對突出的城市問題，為限制東京的無序擴張，日本政府推行綠帶計劃。80年代開始更新利用地下深層空間設(shè)施。

2、城市更新重要舉措

團地再生——現(xiàn)代化社區(qū)復(fù)興再造。團地是日本在二戰(zhàn)后經(jīng)濟高速發(fā)展的產(chǎn)物，80年代開始，團地社區(qū)中老齡化、商業(yè)凋謝、基礎(chǔ)設(shè)施老化問題凸顯，團地更新計劃正式啟動。團地再生更多圍繞社區(qū)生活中心的再造、生活相關(guān)設(shè)施的提供，以及交通和景觀環(huán)境的改善等內(nèi)容開展。

民間復(fù)合開發(fā)——多方聯(lián)合的“PPP”架構(gòu)。20世紀(jì)80年代，日本推行“都市再開發(fā)政策”，允許私有部門參與日本都市中心區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)，并于1988年將此政策寫入更新法。自此，民間多方聯(lián)合的城市更新開始大規(guī)模盛行。日本的私有產(chǎn)權(quán)制度與政府對大規(guī)模再開發(fā)的政策誘導(dǎo)，共同促成東京各區(qū)與私人資本聯(lián)手打造新都市。

自發(fā)社區(qū)更新——自下而上的良性改造。日本城市發(fā)展的整個過程，貫穿著“自下而上”的力量。最早出現(xiàn)是在20世紀(jì)70年代，由于日本經(jīng)濟飛速增長帶來的城市病等負面影響開始顯現(xiàn)，以“自治會”為代表的市民自發(fā)組織開始進行反對運動，這種運動最后逐漸向改善社區(qū)環(huán)境、振興城市經(jīng)濟和歷史文化保護方向發(fā)展。隨著日本政策體系不斷完善，城市規(guī)劃權(quán)力不斷下沉，出現(xiàn)了所謂的“地區(qū)規(guī)劃”。日本針對郊區(qū)住宅地區(qū)和市中心商業(yè)區(qū)，積極推進“地域管理”事業(yè)，“地域管理”的組織主要依靠居民委員會、NPO組織、城市規(guī)劃組織和各類協(xié)會團體，政府充當(dāng)協(xié)助支持的作用。

二、國外城市更新的比較分析

國外城市更新實踐經(jīng)歷了不同的城市更新歷程，面臨不同的經(jīng)濟社會問題，城市更新的側(cè)重點也存在不同，使得城市更新的實施主體、城市更新的具體方式和資金保障存在一定的不同。

在城市更新歷程上，歐美國家城市更新都經(jīng)歷了從大規(guī)模的清除貧民窟運動到中心區(qū)商業(yè)的復(fù)興，再到注重整體社會經(jīng)濟效果（如改造后的城區(qū)就業(yè)、歷史街區(qū)風(fēng)貌的延承等），在改造思想上從物質(zhì)環(huán)境的更新改造到街區(qū)社會、經(jīng)濟、人文等全方位的復(fù)興。新加坡的城市更新歷程和歐美國家大致相當(dāng)，日本的城市更新則從修復(fù)戰(zhàn)爭對大城市的毀滅性破壞開始，更加注重城市綠帶在城市規(guī)劃中的運用，以及注重對地下公共空間設(shè)施的更新，更多的是從硬件方面加強城市更新。

在城市更新實施主體上，歐美國家以及新加坡、日本基本都經(jīng)歷了從中央、地方政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發(fā)的過程。過程中，政府成立相似職能的組織對城市更新授權(quán)，執(zhí)行政府的財政措施，對授權(quán)區(qū)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施進行經(jīng)營開發(fā)，實現(xiàn)更新改造的目標(biāo)。為確保城市更新進程，歐美國家提供大量的財政補貼（如英國的城市發(fā)展基金、美國開發(fā)活動津貼等），利用資金的杠桿效應(yīng)力圖更多私人資金投入到城市更新中。

在城市更新方式上，英國和法國以及后期的新加坡比較注重在原有城市的基礎(chǔ)上進行改造和修繕，提出保護性更新理念，尤其注重對歷史文化建筑物的保護。而美國、新加坡都經(jīng)歷了將影響城市整體功能發(fā)揮的破舊房屋予以拆除，代之以嶄新的建筑物和街區(qū)的過程，美國注重在清除地段的土地進行市場出售，實現(xiàn)地盡其用，日本更多的是借助于建設(shè)新城，強調(diào)城市建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)性作用以及精細化利用公共空間，實現(xiàn)對存量土地、存量住宅的再開發(fā)。

在城市更新資金來源上，所有國家都特別注重將公共部門資金與吸納私人投資相結(jié)合的方式解決城市更新資金保障問題。英國和美國特別重視政府通過財政補貼和其他多種方式對城市更新提供津貼；法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。亞洲國家新加坡和日本從城市更新伊始就注重引入私人投資，發(fā)揮民間資本在城市更新中的重要作用。

三、國外城市更新實踐對我國的啟示

（一）注重規(guī)劃政策法律引領(lǐng)，保持城市更新的整體性

各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系，詳細規(guī)定了實施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序以及各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以法制約束和指導(dǎo)管理工作，確保在有各方參與和資金保障的前提下，順利推進存量用地再開發(fā)。在我國，城市更新不是一個單一的現(xiàn)象，涉及城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境綜合治理、城中村整治改造等等，需要有關(guān)部門根據(jù)發(fā)展形勢、政策實施的效果適時做出調(diào)整，并對相關(guān)法律法規(guī)及時修訂。

（二）遵循有機更新原則，注重保護與開發(fā)相結(jié)合

城市更新要尋求保護、改造和發(fā)展的結(jié)合點，注重保護與開發(fā)相結(jié)合。城市更新應(yīng)遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，秉承有機更新的原則，從不同城市、不同地區(qū)發(fā)展實際出發(fā)，采用保護、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑實施。同時，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于整個更新過程，實現(xiàn)城市由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新向融合社會、文化、經(jīng)濟和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興，強調(diào)更新規(guī)劃的連續(xù)性及城市的繼承和保護，而不僅僅是舊建筑物、舊設(shè)施的翻新或重建，也不是單純以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟活動。

（三）充分發(fā)揮政府作用，建立多元化改造方式多樣化資金渠道

城市更新改造，政府的積極作用不可替代。在城市更新過程中，英美等國家政府既運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，又維護公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。在資金運作方式上，充分借鑒國外經(jīng)驗，我國可建立多樣化資金渠道，一方面通過政府利用財政、稅收等政策扶持舊城更新，對城市更新進行補貼；另一方面充分利用PPP等形式鼓勵私營機構(gòu)參與城市更新改造，實現(xiàn)投資主體多元化。

（四）堅持以人為本，提升人居環(huán)境和公眾參與度

國外城市更新的重要經(jīng)驗是注重公眾的參與度，城市更新建設(shè)是一個綜合的社會工程，主體是城市的居民，公眾的需求決定了城市更新的方向，政府要堅持以人為本的思想，做城市更新規(guī)劃決策前多吸取公眾意見。同時要積極營造宜人居的環(huán)境和空間，提升人居環(huán)境質(zhì)量，切實考慮人居需要。如在改造舊城公共空間的設(shè)計方法上，可以加強對步行街的保護和改造，提高舊城區(qū)開放空間的環(huán)境質(zhì)量，增強舒適性；針對舊城區(qū)公共空間缺乏的問題，為提高公共活動空間的品質(zhì)，根據(jù)舊城整體風(fēng)貌，增加供人們休息娛樂的開放公共活動空間。

（五）設(shè)立城市更新局，發(fā)揮在城市更新中的統(tǒng)籌作用

城市更新是一個系統(tǒng)工程，涉及到的利益主體多元，也關(guān)聯(lián)到土地、拆遷、民生、社會、規(guī)劃、建設(shè)等多個領(lǐng)域的相互協(xié)調(diào)，不可避免地就會與發(fā)改、國土、規(guī)劃、建設(shè)、民政、城管等多個部門發(fā)生業(yè)務(wù)往來，受到部門分割的影響，城市更新必然面臨諸多障礙。為推動城市更新工作的順利開展，可借鑒新加坡等國的經(jīng)驗，在城市更新任務(wù)緊迫且繁重的城市，建議設(shè)立城市更新局，發(fā)揮在城市更新中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，將其他部門與城市更新相關(guān)聯(lián)的職能歸并到城市更新局，確保城市更新有效、有序、有力展開。

（李愛民，國家發(fā)展改革委國地所。袁浚，中國人民銀行巴中市中心支行）