易波 路琨

城市政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放開發(fā)，能夠激活整體社會數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府管理與經(jīng)濟(jì)社會活動相融，是智慧城市未來發(fā)展的核心。但是目前城市政務(wù)數(shù)據(jù)的開放開發(fā)效果不佳，究其原因，主要在于城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放模式不清，開放路徑不明，成為當(dāng)下亟待解決的難題和挑戰(zhàn)。

一、城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放模式分類

政務(wù)數(shù)據(jù)是指政務(wù)部門在依法履行職能過程中生成、采集的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的數(shù)據(jù)資源等。

目前從業(yè)務(wù)應(yīng)用角度來看，數(shù)據(jù)風(fēng)險和數(shù)據(jù)需求是政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)的關(guān)鍵要素?；诖?，我們將城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放分為四大類模式：普遍開放、定向開放、按需開放和不予開放。

其中普遍開放模式是針對市場需求強(qiáng)烈且開放風(fēng)險程度低的政務(wù)數(shù)據(jù)資源所采取的開放模式，主要指政務(wù)數(shù)據(jù)通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺對社會各類主體開放，允許社會主體進(jìn)行自由免費(fèi)地開發(fā)利用。定向開放模式是針對市場需求強(qiáng)且風(fēng)險程度高的政務(wù)數(shù)據(jù)資源所采取的開放模式，主要通過政府授權(quán)許可，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)通過特定渠道，按照特定的條件要求，向特定主體開放。按需開放是針對風(fēng)險程度低且市場需求低的政務(wù)數(shù)據(jù)一般采取的開放模式。不予開放模式，主要是針對市場需求低且風(fēng)險程度高的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，一般采取暫緩開放的措施予以管制。此外，隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度提升，還可以衍生出數(shù)據(jù)市場交易開放模式，即通過市場化交易，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)等其它數(shù)據(jù)資源相互交易、自由流通。

二、城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)模式內(nèi)涵

（一）普遍開放模式

政務(wù)數(shù)據(jù)普遍開放主要涉及數(shù)據(jù)匯集、平臺開放、數(shù)據(jù)獲取、開發(fā)利用四個核心環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)匯集主要由政務(wù)部門完成相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的匯集整理，形成統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)集；平臺開放則是政務(wù)數(shù)據(jù)集通過開放平臺對社會開放；數(shù)據(jù)獲取則是各類社會主體自由獲取開放數(shù)據(jù)集的過程；開發(fā)利用是基于獲取的開放數(shù)據(jù)資源開發(fā)相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)?？傮w而言，普遍開放模式主要體現(xiàn)供給導(dǎo)向特征，即通過擴(kuò)大供給來激發(fā)市場需求：

一是數(shù)據(jù)資源供給決定市場需求。普遍開放模式下，政務(wù)部門匯集數(shù)據(jù)資源是數(shù)據(jù)開放開發(fā)的起點(diǎn)，數(shù)據(jù)開發(fā)則是市場主體積極響應(yīng)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的結(jié)果。因此，開放的政務(wù)數(shù)據(jù)資源的數(shù)量和質(zhì)量決定著其滿足市場需求的情況，甚至能夠創(chuàng)造新的需求內(nèi)容。

二是數(shù)據(jù)開放平臺為唯一的開放渠道。在普遍開放模式下，政務(wù)數(shù)據(jù)資源集中統(tǒng)一通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺對外開放。其中政務(wù)數(shù)據(jù)資源的開放、數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)需求響應(yīng)以及數(shù)據(jù)資源的主要管理活動都需要通過政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺完成。政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺是數(shù)據(jù)開發(fā)的唯一的、權(quán)威的渠道。

三是政務(wù)數(shù)據(jù)資源單向流動為主。政務(wù)數(shù)據(jù)普遍開放模式下政務(wù)數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)由內(nèi)而外單向流動的特點(diǎn)。即政務(wù)部門負(fù)責(zé)通過平臺對外提供數(shù)據(jù)，但是一般不涉及外部數(shù)據(jù)通過平臺直接流入政務(wù)部門。政務(wù)部門據(jù)此把控?cái)?shù)據(jù)開放風(fēng)險，對數(shù)據(jù)開發(fā)利用進(jìn)行合理引導(dǎo)。

（二）定向開放模式

政務(wù)數(shù)據(jù)定向開放主要包括開放申請、數(shù)據(jù)審核、合作授權(quán)、數(shù)據(jù)開放、開發(fā)利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中開放申請是指政府部門或社會主體按照政務(wù)數(shù)據(jù)管理要求提出明確的數(shù)據(jù)開放需求；數(shù)據(jù)審核是指政務(wù)數(shù)據(jù)管理部門根據(jù)所提交的申請資料，按照管理規(guī)定對申請主體、渠道、用途、風(fēng)險等進(jìn)行全面審核；合作授權(quán)是針對通過審核后的數(shù)據(jù)開放申請，由政府部門通過合作協(xié)議或開放許可等方式向社會主體進(jìn)行數(shù)據(jù)資源的開放授權(quán)，授權(quán)形式可以是單向的授權(quán)協(xié)議，也可以是雙向的數(shù)據(jù)合作等多種形式；數(shù)據(jù)開放是政府部門通過不同渠道對社會主體開放相應(yīng)的政務(wù)數(shù)據(jù)資源；最后由社會主體完成對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)?？傮w上，定向開放突出目標(biāo)導(dǎo)向下限定數(shù)據(jù)資源供需匹配的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一是基于需求目的的條件限定。政務(wù)數(shù)據(jù)定向開放前提是數(shù)據(jù)需求的目標(biāo)明確。無論是公益性開發(fā)還是增值性開發(fā)，市場主體在申請使用數(shù)據(jù)資源的時候，必須明確數(shù)據(jù)開發(fā)利用的目標(biāo)，并確定具體數(shù)據(jù)需求內(nèi)容。政府部門據(jù)此對數(shù)據(jù)需求的合法性以及開放數(shù)據(jù)風(fēng)險性等方面進(jìn)行審核，只有符合條件才能給予開放。

二是供需匹配的過程復(fù)雜。由于定向開放模式下，對開放數(shù)據(jù)的條件限制多，且市場需求多樣。因此，基于限定內(nèi)容和限定需求的基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)資源供需匹配，無疑增加了過程的復(fù)雜性，包括申請審批環(huán)節(jié)多、審核內(nèi)容多、審核標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格等等。

三是供需匹配方式的多樣性。定向開放模式下對目的要求先于條件要求，因此在符合目的要求前提下，具體數(shù)據(jù)資源開放的渠道和形式既可以選擇通過平臺開放，也可以選擇直接數(shù)據(jù)接口對接、專用網(wǎng)絡(luò)渠道等其它渠道開放。

（三）按需開放模式

按需開放從風(fēng)險角度，屬于普遍開放模式的一種，以低風(fēng)險數(shù)據(jù)為主；從需求角度，屬于個性化、定制化開放模式，更接近定向開放。所以政務(wù)數(shù)據(jù)按需開放模式，呈現(xiàn)出普遍開放模式與定向開放模式的綜合體特點(diǎn)：

一是以數(shù)據(jù)開放目標(biāo)為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)供需精準(zhǔn)匹配。按需開放的前提是市場主體對目標(biāo)數(shù)據(jù)資源有明確的需求，政府根據(jù)具體需求目標(biāo)不同，對其實(shí)行差異化、定制化的開放?；诖?，政務(wù)數(shù)據(jù)按需開放需要按照定向開放的模式進(jìn)行數(shù)據(jù)開放管理。

二是以滿足數(shù)據(jù)開發(fā)需求為主，靈活調(diào)整開放模式。按需開放模式以滿足市場需求為主，即使政府部門自身認(rèn)為不重要的數(shù)據(jù)，可能也會得到少數(shù)數(shù)據(jù)利用群體的青睞，需要針對特定領(lǐng)域的數(shù)據(jù)需求開放。同時，隨著數(shù)據(jù)資源需求增多，則按需開放可轉(zhuǎn)向普遍開放，直接通過平臺開放數(shù)據(jù)資源。

三、城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)路徑

城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放演進(jìn)路徑主要分為兩種：一是從風(fēng)險角度來看，隨著風(fēng)險程度的降低，數(shù)據(jù)開放的范圍將逐步擴(kuò)大，開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量將逐步提升。但由于數(shù)據(jù)內(nèi)容特殊，且需求不明顯，難以實(shí)現(xiàn)一步到位的普遍開放，此類數(shù)據(jù)將形成“不予開放—定向開放—普遍開放”的發(fā)展路徑。二是從需求角度來看，隨著外部市場對政務(wù)數(shù)據(jù)需求增多，政府從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度，必然考慮擴(kuò)大政務(wù)數(shù)據(jù)開放。但考慮風(fēng)險因素影響，此類數(shù)據(jù)將形成“不予開放—按需開放—普遍開放”的發(fā)展路徑。此外，還有政務(wù)數(shù)據(jù)由于技術(shù)條件、市場環(huán)境等多方面因素發(fā)展較快，可以由不予開放直接轉(zhuǎn)向普遍開放模式。

四、城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)政策建議

一是開展數(shù)據(jù)資源風(fēng)險評估。結(jié)合政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)容，建立專業(yè)化的數(shù)據(jù)風(fēng)險評價體系，將風(fēng)險要素納入統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放目錄。同時，結(jié)合智慧城市應(yīng)用建設(shè)，分部門、分領(lǐng)域開展數(shù)據(jù)風(fēng)險評估試點(diǎn)，劃定各領(lǐng)域適宜開放的數(shù)據(jù)范圍。

二是分領(lǐng)域試點(diǎn)不同開放模式。基于不同開放模式—普遍開放、定向開放、按需開放和不予開放（擇機(jī)開放）的特點(diǎn)，結(jié)合智慧城市業(yè)務(wù)領(lǐng)域需求，重點(diǎn)對普遍開放、定向開放模式開展試點(diǎn)，建立健全統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放目錄、數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)管理規(guī)范等內(nèi)容。

三是建立開放數(shù)據(jù)資源動態(tài)更新體系。針對不同內(nèi)容、不同性質(zhì)的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，建立與普遍開放、定向開放、按需開放、不予開放相匹配的開放目錄，并隨著技術(shù)發(fā)展和業(yè)務(wù)成熟及時調(diào)整數(shù)據(jù)資源開放屬性，形成完善的數(shù)據(jù)資源動態(tài)更新體系。

四是培育政務(wù)數(shù)據(jù)資源開發(fā)項(xiàng)目。政府部門可以聯(lián)合社會主體建立城市政務(wù)數(shù)據(jù)開放開發(fā)產(chǎn)業(yè)基金，以此為支點(diǎn)，撬動社會多方力量加入政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)利用項(xiàng)目建設(shè)；同時政府部門可通過舉辦數(shù)據(jù)開發(fā)大賽、建設(shè)數(shù)據(jù)資源孵化器、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園等方式，開展創(chuàng)新項(xiàng)目培育，深化開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。

（作者單位：陜西省大數(shù)據(jù)集團(tuán)北京時代遠(yuǎn)景信息技術(shù)研究院）