● 周 望

改革開放以來，在豐富的改革實踐尤其是新時代全面深化改革實踐中，一些持續(xù)性長、遍及性廣、活躍度高的中觀層次改革機制值得關注，這其中的一個重要機制就是領導小組。領導小組機制是對廣泛存在的領導小組、協(xié)調小組、工作小組、聯(lián)席會議、委員會等議事性、協(xié)調性工作機構和機制的總稱。為加強對改革行動的組織和領導，成立相應的改革領導小組，已成為一種改革工作慣例。尤其是全面深化改革啟動以來，縱向上從中央到地方、橫向上各個具體領域已存在的全面深化改革領導小組，以及其他為數(shù)眾多的專項專題改革領導小組，全方位地主導著各層級、各領域的改革活動（見表1）。

領導小組的功能，主要在于對改革工作的組織領導。改革事項的復雜性、跨部門、跨地域等特征日趨明顯，單一部門往往難以勝任，這就需要新的組織運行模式和機制。領導小組的作用方式，就是通過對常規(guī)序列機構中相關因素進行“定向選取”和“重新組合”，黨政主要領導人擔任領導小組的正副組長，職責相關聯(lián)的若干常設部門根據業(yè)務相近程度重新排列組合成為領導小組的成員單位。于是，改革啟動之后，各種事項的組織、溝通、協(xié)調，得以通過領導小組這一新平臺實現(xiàn)并順利運轉。在領導小組正副組長的“高位推動”下，領導小組各成員單位“各領其命”“分頭去辦”，改革工作能夠很快有效運轉起來。

一、領導小組機制的延續(xù)性

對若干重要領導小組的歷史基因進行整體式回溯，可把領導小組機制的發(fā)展演化劃分為三個主要階段。即從最初的中央工作5小組體系，進階到較為齊全的中央領導小組6門類體系，再到當前的中央全面深化改革領導小組及6專項小組體系。在類型分布、功能定位、職責配置等方面，各個不同時期的領導小組呈現(xiàn)出較為明顯的前后承繼性（見圖1）。

領導小組機制開始進入到中國治理舞臺的標志性事件，是中央工作5小組的成立和運行。1958年6月10日，黨的八屆四中全會結束后，中共中央發(fā)出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》（以下簡稱《通知》），決定成立財經、政法、外事、科學及文教等5個小組?！锻ㄖ分赋觯骸包h中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組。這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書記處，向它們直接做報告。大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。政府機構及其黨組和黨中央一同有檢查之權”。這一通知較為全面地提出在中共中央層面設立相應的小組，并確立了其在治理體系中的基本功能和地位。

經過反復的調整、重組與新設，領導小組機制在中國治理體系中的運行逐漸趨于穩(wěn)固和常態(tài)化。到黨的十八屆三中全會之前，中共中央層面的各個領導小組已經穩(wěn)定分布在組織人事、宣傳文教、政治法律、財政經濟、外事統(tǒng)戰(zhàn)、黨建黨務這六大門類中。除了這些保持著常規(guī)性運行的重要領導小組之外，中共中央出于工作需要，還會經常性地設立一些臨時性的領導小組。這些領導小組在特定領域、一定時間段內發(fā)揮重要作用，待任務完成后同步撤銷。

表1 中央全面深化改革領導小組歷次會議中有關于“領導小組”的表述

隨著全面深化改革事業(yè)的啟動，領導小組機制繼續(xù)在新時期、以新的形式發(fā)揮作用。為完成重大戰(zhàn)略性任務、有效推進各項重大改革，一批新的高層次領導小組陸續(xù)產生并開始運轉，如2012年下半年成立的中央海洋權益工作領導小組、2013年12月30日成立的中央全面深化改革領導小組、2014年2月27日成立的中央網絡安全和信息化領導小組、2014年3月15日成立的中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、2015年7月30日成立的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作領導小組等。其中最引人注目的是中央全面深化改革領導小組及6個專項小組。成立伊始，中央全面深化改革領導小組就被定位為改革的“頂層設計者”，負責承擔改革的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實等。同時，從該領導小組被賦予的具體職責內容來看，基本覆蓋了改革的所有領域和全部重要環(huán)節(jié)。因此，中央全面深化改革領導小組實際上是一個改革的“全面負責者”。為了與自身職責設計更加匹配，同時也為了更好地完成承擔的重任，中央全面深化改革領導小組還在其下設置了經濟體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革6個專項小組，它們分工負責、分口把關，各自獨立承擔著改革任務。以此為開端，各個業(yè)務部門、地方各個層面的全面深化改革領導小組陸續(xù)成立，全面深化改革領導小組形成了一套完整的組織體系。

二、領導小組機制的現(xiàn)代化

就現(xiàn)實功效來看，領導小組機制在功能定位、組織架構、運作方式等方面都有著較為獨特的設計，能有效地克服部門主義、本位主義、地方主義等局限，進而確保整體性和戰(zhàn)略性治理目標的實現(xiàn)。同時，也要看到，領導小組機制在現(xiàn)實運行中也帶來了一些衍生影響。要更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，領導小組機制未來需在運行的法治化、標準化、公開化等方面有效提升。這包括強調領導小組運行的規(guī)范度和程序性、確立領導小組設置和撤并的標準化條件、明晰領導小組的權責關系、健全對領導小組的監(jiān)督和評估機制等。

在推進領導小組機制運行現(xiàn)代化所需盡快推進各項工作中，最為核心的是理順正式制度體系與領導小組機制之間的關系。領導小組機制承載著填補常規(guī)組織體系力不能及之處這一職責使命，同時又與正式制度體系中的各種要素存在著緊密聯(lián)系。一方面，為彌合、填補正式制度體系中的功能縫隙和職責空白，通過“定向選取”和“重新組合”各種制度性要素，在正式制度體系之外形成了領導小組機制這一“獨立設計”。正式制度體系自身的特點和需求決定著領導小組的規(guī)模、類型和存續(xù)等。另一方面，領導小組的功能發(fā)揮都需要借助和依賴正式制度體系中的各種資源。領導小組的設置及運行并非“自成一體”、“另起爐灶”，他們仍然需要借助、依靠常規(guī)組織機構中的相關要素，只有通過這些要素才能發(fā)揮其組織使命。領導小組機制在承擔著補充和協(xié)助性角色的同時，也對正式制度體系施加了相應的作用力。

圖1 領導小組機制演進簡示

在全面深化改革時期，幾乎任何一個方面的改革議題都具有跨部門、跨地域、系統(tǒng)性強、戰(zhàn)略意義深遠等特點。面對種種牽扯到各方面關系和利益的大問題、新問題，全面深化改革領導小組、各個承擔具體改革任務的領導小組，與正式序列機構中的相關部門一起，相互配合、形成合力，協(xié)同參與這一系統(tǒng)工程。由于參與到改革行動中的機構及人員范圍達到了前所未有的廣泛性，因而保持改革活動中協(xié)調、組織、實施等關鍵環(huán)節(jié)的順暢，就構成了全面深化改革工作本身的一個重要組成部分。即便是具有極大權威的中央全面深化改革領導小組，在成立伊始就已強調提出與正式制度體系中的其他要素保持有效互動的重要性。具體包括：專項小組、中央改革辦、牽頭單位和參與單位，要建好工作機制，做到既各司其職、各負其責又加強協(xié)作配合，形成工作合力；有關部門的改革責任機制也要盡快建立起來，并同領導小組形成聯(lián)系機制。需要強調的是，領導小組機制的建立及運行，雖然在某種程度上是對已有部門分工的一種超越，但決不是要代替這些部門行使職責，更不是要閑置現(xiàn)有組織體系。以治理現(xiàn)代化為目標，就是要將領導小組機制更為合理且有機地置于中國黨和政府治理結構中，更好地實現(xiàn)領導小組機制與正式制度體系中各種要素之間的互促、協(xié)同發(fā)展，共同對改革事業(yè)貢獻力量。