文/翟 青

翟 青：生態(tài)環(huán)境部副部長

生態(tài)環(huán)境部高度重視生態(tài)環(huán)境體制改革工作，與中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)等單位連續(xù)三年舉辦以生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制為主題的研討會(huì)，圍繞生態(tài)環(huán)境管理體制、監(jiān)測執(zhí)法體制、農(nóng)村環(huán)保管理體制、區(qū)域流域機(jī)構(gòu)改革等議題開展交流，主題鮮明，成果顯著，為我國生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的參考和借鑒。生態(tài)環(huán)境部一直非常重視研討會(huì)的舉辦，李干杰部長參加了2016年會(huì)議，趙英民副部長參加了2017年會(huì)議。李干杰部長還對本次會(huì)議專門作出批示，要求認(rèn)真準(zhǔn)備，由于出訪在外，委托我參加這次會(huì)議。根據(jù)會(huì)議安排，我談三點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)，與大家交流。

一、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要支撐保障

推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，加快解決生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國目標(biāo)的根本要求，也是適應(yīng)決勝全面建成小康社會(huì)，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的基礎(chǔ)保障，意義十分重大。

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央始終把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在治國理政的突出位置，謀劃開展了一系列具有根本性、長遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性工作，特別是對生態(tài)文明體制改革作出了一系列重大部署，推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化，思想認(rèn)識(shí)程度之深、污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、執(zhí)法督察尺度之嚴(yán)、環(huán)境改善速度之快前所未有，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，美麗中國建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。黨的十九大把污染防治作為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，提出要加快生態(tài)文明體制改革，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。2018年5月18日至19日，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京勝利召開，習(xí)近平總書記出席大會(huì)并發(fā)表重要講話，為全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作出全面系統(tǒng)部署。習(xí)近平總書記在大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建生態(tài)文明五大體系，包括構(gòu)建以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，強(qiáng)調(diào)要通過加快構(gòu)建生態(tài)文明體系，確保到2035年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。到本世紀(jì)中葉，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明全面提升，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實(shí)現(xiàn)，建成美麗中國。2018年6月16日，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，對改善完善生態(tài)環(huán)境治理體系作出具體安排。

我們要深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策部署，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制改革工作放在更加突出的位置，加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理體系，不斷提升生態(tài)環(huán)境治理能力，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供重要支撐保障。

二、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化成效明顯，任重道遠(yuǎn)

過去幾年，我們不斷推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革，生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力建設(shè)取得重要進(jìn)展，“四梁八柱”性質(zhì)的生態(tài)文明制度體系初步建立。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過40多項(xiàng)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革方案，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、中央環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)保護(hù)紅線、控制污染物排放許可制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、禁止洋垃圾入境、綠色金融體系等一批標(biāo)志性、支柱性的改革舉措陸續(xù)推出，開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度、區(qū)域流域機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等改革試點(diǎn)，為深化改革積累經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境法治保障進(jìn)一步強(qiáng)化，環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、環(huán)境影響評價(jià)法、環(huán)境保護(hù)稅法、核安全法和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)完成制修訂。最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)辦理環(huán)境污染刑事案件的司法解釋，北京、陜西、河北等10個(gè)省（市）組建環(huán)保警察隊(duì)伍，生態(tài)環(huán)境司法保障得到切實(shí)加強(qiáng)。

特別是這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，組建生態(tài)環(huán)境部，整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，進(jìn)一步充實(shí)污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全三大職能領(lǐng)域，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)打通”：一是劃入原國土部門的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，打通了“地上和地下”；二是劃入水利部門的組織編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)，以及南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，打通了“岸上和水里”；三是劃入原海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，打通了“陸地和海洋”；四是劃入原農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，打通了“城市和農(nóng)村”；五是劃入發(fā)展改革委的應(yīng)對氣候變化和減排職責(zé)，打通了“一氧化碳和二氧化碳”。同時(shí)，貫通了污染防治和生態(tài)保護(hù)。新組建的生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，重點(diǎn)強(qiáng)化了統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法和統(tǒng)一督察問責(zé)四大職能，充分體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，尤其是體現(xiàn)了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀和用最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)密法治觀，實(shí)現(xiàn)了所有者和監(jiān)管者分開，相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的要求，將在一定程度上解決長期以來我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域體制機(jī)制方面存在的部門職能交叉重復(fù)、疊床架屋、多頭治理問題，以及監(jiān)管者和所有者職責(zé)邊界不清、既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”等問題。

同時(shí)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步深化放管服改革，不斷加大簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變力度，大力清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，充分釋放發(fā)展活力，激發(fā)有效投資空間，創(chuàng)造公平營商環(huán)境，引導(dǎo)穩(wěn)定市場預(yù)期，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相統(tǒng)一，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)提供有力支撐。

經(jīng)過不懈努力，我國生態(tài)環(huán)境治理模式進(jìn)一步優(yōu)化，新的生態(tài)環(huán)境治理體系正在形成。在工作理念上，對保護(hù)與發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識(shí)更加深刻，人與自然是生命共同體、綠水青山就是金山銀山等理念正在牢固樹立，抓生態(tài)環(huán)保就是抓發(fā)展、就是抓可持續(xù)發(fā)展逐步深入人心；在工作動(dòng)力上，從以自上而下為主，向自上而下、自下而上相結(jié)合轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，努力構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系；在工作目標(biāo)上，從以抓污染物總量減排為主，向以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心轉(zhuǎn)變，努力提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要；在工作任務(wù)上，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，著力解決突出生態(tài)環(huán)境問題的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，推動(dòng)加快形成綠色生產(chǎn)和生活方式；在工作格局上，從生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗的“小生態(tài)環(huán)?！?，向地方黨委、政府及其有關(guān)部門落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的“大生態(tài)環(huán)?！鞭D(zhuǎn)變；在工作對象上，從以監(jiān)督企業(yè)為重點(diǎn)，向“督政”與“督企”并重轉(zhuǎn)變；在工作手段上，從以環(huán)境影響評價(jià)制度為主，向環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、“三線一單”等制度一起抓轉(zhuǎn)變；在工作保障上，著力強(qiáng)化環(huán)境法治、科技支撐、資金投入、基礎(chǔ)能力和國際合作等保障，并取得顯著進(jìn)展。

在看到成績的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域還存在不少短板，基礎(chǔ)仍很薄弱，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。本次研討會(huì)圍繞生態(tài)環(huán)境管理體制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制、應(yīng)對氣候變化管理體制等方面開展討論，十分必要?？傮w而言，這些領(lǐng)域的改革工作正在積極推進(jìn)并取得重要進(jìn)展，但仍然還有不少工作要做。

從生態(tài)環(huán)境管理體制來看，生態(tài)環(huán)境部按照“先立后破、不立不破”“編隨事走、人隨編走”原則和“先轉(zhuǎn)隸、再‘三定’”步驟要求，積極推動(dòng)相關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)和人員編制劃轉(zhuǎn)事宜。截至目前，生態(tài)環(huán)境部“三定”規(guī)定已經(jīng)印發(fā)，機(jī)關(guān)和部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)隸任務(wù)已基本完成。但還存在一些問題，一是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境管理體制與生態(tài)環(huán)境事業(yè)發(fā)展需要、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的繁重任務(wù)相比，依然需要進(jìn)一步完善，政府職能有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。二是機(jī)構(gòu)改革后，新組建部門在事權(quán)劃分、職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面仍有待進(jìn)一步完善，中央與地方之間的分工仍然存在一些需要磨合和進(jìn)一步明確的問題。三是生態(tài)環(huán)?！包h政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的制度政策還不完善，在改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)倒逼高質(zhì)量發(fā)展方面還存在不足。

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制來看，根據(jù)中央改革要求，生態(tài)環(huán)境部正在牽頭開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，推進(jìn)整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。目前已形成《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》。江西等地方已開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法體系的探索，并取得了不少成功經(jīng)驗(yàn)。目前存在的問題主要包括，一是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法涉及部門多，職責(zé)分割嚴(yán)重，缺乏協(xié)調(diào)，分散執(zhí)法觀念根深蒂固，整合難度較大。二是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法保障能力普遍較弱。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，越到基層，力量不足的問題越突出，“小馬拉大車”現(xiàn)象未得到根本改觀，需要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革中著重考慮。

從應(yīng)對氣候變化管理體制來看，已相應(yīng)調(diào)整國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員。積極開展試點(diǎn)示范，先后三批開展低碳省市試點(diǎn)，推動(dòng)了應(yīng)對氣候變化相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)計(jì)制度的建立與實(shí)施，一些城市制定了溫室氣體排放達(dá)峰時(shí)間表和路線圖，探索運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)排放統(tǒng)計(jì)與管控。以發(fā)電行業(yè)為突破口，啟動(dòng)了全國碳排放交易體系，積極構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場，積極探索氣候投融資試點(diǎn)，推進(jìn)低碳技術(shù)研發(fā)推廣。存在的問題主要有，一是應(yīng)對氣候變化的法治體系還不健全，目前直接規(guī)范溫室氣體排放的部門規(guī)章或規(guī)范性文件法律位階較低，在發(fā)揮制度效力方面受到限制。二是如何使應(yīng)對氣候變化和大氣污染治理的各項(xiàng)措施協(xié)同增效，還有待進(jìn)一步研究實(shí)踐。三是地方應(yīng)對氣候變化能力有待提高，全國碳交易市場還不完善，應(yīng)對氣候變化投融資體制、溫室氣體排放源管控措施等還存在缺位。

三、加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決打好打勝污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

下一步，生態(tài)環(huán)境部將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全面落實(shí)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)各項(xiàng)決策部署，堅(jiān)持以解決制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制問題為導(dǎo)向，以強(qiáng)化地方黨委、政府及其有關(guān)部門生態(tài)環(huán)保責(zé)任和企業(yè)生態(tài)環(huán)保守法責(zé)任為主線，以提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善效果為目標(biāo)，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制、激勵(lì)約束并舉的制度體系、政府企業(yè)公眾共治體系，顯著增強(qiáng)綜合管理、執(zhí)法督察、社會(huì)服務(wù)能力，大幅提升專業(yè)素質(zhì)和保障支撐水平。具體舉措包括：改革生態(tài)環(huán)境管理體制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的整合組建，加強(qiáng)包括應(yīng)對氣候變化在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)人才隊(duì)伍。

在生態(tài)環(huán)境管理體制方面，繼續(xù)做好生態(tài)環(huán)境部機(jī)構(gòu)改革相關(guān)工作，推進(jìn)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，加快組建流域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，按海域設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全面完成省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，完善中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察體系，推動(dòng)督察工作向縱深發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制方面，配合有關(guān)部門加快出臺(tái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見，推進(jìn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍特別是基層隊(duì)伍的能力建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一執(zhí)法人員著裝，提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)硬件裝備水平。推動(dòng)移動(dòng)執(zhí)法系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)國家、省、市、縣四級(jí)現(xiàn)場執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。

在應(yīng)對氣候變化管理體制方面，充分發(fā)揮國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。推動(dòng)地方應(yīng)對氣候變化工作隊(duì)伍建設(shè)，開展應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)和人員培訓(xùn)，不斷提升應(yīng)對氣候變化工作水平。進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)對氣候變化工作的政策協(xié)同，將應(yīng)對氣候變化管理融入現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、督察、執(zhí)法等政策體系，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理、協(xié)同控制，促進(jìn)應(yīng)對氣候變化與改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有機(jī)融合，增強(qiáng)控制常規(guī)污染物及溫室氣體排放的協(xié)同效益，助力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，提高增長質(zhì)量、形成增長新動(dòng)能。