陳 升，唐元杰

(1.重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400044；2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

中國(guó)是世界上蒙受地震災(zāi)害最為深重的國(guó)家之一，地震災(zāi)害使社會(huì)公眾遭受巨大的生命和財(cái)產(chǎn)損失[注]據(jù)EM-DAT國(guó)際災(zāi)害數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，1900年以來，中國(guó)發(fā)生死亡人數(shù)最多的前十大自然災(zāi)害中，地震災(zāi)害有4次(與洪水并列第一)。，而近年來尤為深重。2008年汶川地震造成近7萬人遇難，2010年玉樹地震造成約2 700人遇難，近27萬人受災(zāi)，2013年蘆山地震造成150余萬人受災(zāi)。在國(guó)務(wù)院于2008年、2010年、2013年分別制定的關(guān)于汶川地震、玉樹地震、蘆山地震災(zāi)后重建規(guī)劃中，三次強(qiáng)調(diào)了“地震災(zāi)后恢復(fù)重建關(guān)系到災(zāi)區(qū)群眾的切身利益和災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”，突出了災(zāi)后重建的重要性。那么，如何對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行測(cè)量？不同地震災(zāi)后重建績(jī)效有何不同，其差異原因何在。現(xiàn)有研究或是停留在對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效指標(biāo)的簡(jiǎn)單理論梳理和定性分析，或是基于受災(zāi)群眾角度進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，少量對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效的定量實(shí)證研究也僅是對(duì)單一地震災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行討論，少見對(duì)兩個(gè)或兩個(gè)以上地震災(zāi)后重建績(jī)效的對(duì)比分析。本文將在綜述相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量的理論模型，然后通過案例研究，對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行實(shí)際測(cè)量，對(duì)不同地震災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行對(duì)比分析，并對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效存在差異的原因進(jìn)行初步分析。

一、文獻(xiàn)回顧與概念界定

(一)災(zāi)后重建

對(duì)于災(zāi)后重建的概念，現(xiàn)有的研究主要集中在三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建的內(nèi)容。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為家庭、房屋[1-3]、商業(yè)的恢復(fù)[4-5]、社區(qū)甚至整個(gè)社會(huì)的恢復(fù)[6]等都是災(zāi)后重建的內(nèi)容。Olshansky[7]認(rèn)為災(zāi)后重建是一種復(fù)雜的、多維的、非線性的活動(dòng)，相比基礎(chǔ)設(shè)施和房屋的重建，災(zāi)后重建應(yīng)更加注重受災(zāi)群眾人身和生計(jì)恢復(fù)。二是強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建的過程。如Haas等[8]認(rèn)為災(zāi)后重建包括應(yīng)急、恢復(fù)、替代性重建、紀(jì)念性或發(fā)展性重建四個(gè)階段。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)將災(zāi)后重建劃分為重建、恢復(fù)、復(fù)原和災(zāi)后再發(fā)展[9]。三是強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建結(jié)果。Quarantelli[10]、Alesch[11]認(rèn)為災(zāi)后重建是通過災(zāi)后重建活動(dòng)將災(zāi)后情況恢復(fù)到某一特定的、可接受的水平，該水平可以是達(dá)到或者沒有達(dá)到災(zāi)前水平。

總體看，現(xiàn)有研究從不同方面對(duì)災(zāi)后重建進(jìn)行了較為清晰的界定，各有其合理之處。但結(jié)合中國(guó)地震災(zāi)后重建實(shí)際，本文更認(rèn)同災(zāi)后重建的第三種定義，即傾向于認(rèn)為災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建的結(jié)果。因?yàn)闊o論災(zāi)后重建可以劃分成幾個(gè)階段、包含哪些具體內(nèi)容，最終將實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)即增進(jìn)“災(zāi)區(qū)群眾的切身利益”和促進(jìn)“災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”，而劃分階段和重建內(nèi)容的確定只是服務(wù)于實(shí)現(xiàn)災(zāi)后重建目標(biāo)的手段?！盀?zāi)區(qū)群眾的切身利益和災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”最終也將建立在災(zāi)區(qū)情況恢復(fù)到災(zāi)前水平的基礎(chǔ)之上。因此本文認(rèn)為地震災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)理解為經(jīng)過一系列重建活動(dòng)使地震災(zāi)區(qū)情況恢復(fù)到災(zāi)前水平。

(二)災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量

關(guān)于災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量要重點(diǎn)解決兩個(gè)問題，即“測(cè)量什么”以及“如何測(cè)量”[12]。因此，目前災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量研究主要集中在重建績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)設(shè)置及績(jī)效測(cè)量方法的選擇上。

關(guān)于重建績(jī)效指標(biāo)體系，在國(guó)外相關(guān)研究中，Hoogenboezem[13]指出績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該分內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)兩類。Christophe等[14]主張以“效果”和“效率”作為災(zāi)害管理績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。Abramson 等提出了住房穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性、身體健康、心理健康，以及社會(huì)適應(yīng)性相結(jié)合的災(zāi)后重建績(jī)效評(píng)價(jià)的社會(huì)生態(tài)模型[15]。在國(guó)內(nèi)相關(guān)研究中，陸奇斌等[16]構(gòu)建了基層政府重建績(jī)效指標(biāo)體系，陳升等則在構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)基礎(chǔ)上研究了災(zāi)后重建績(jī)效與受災(zāi)群眾滿意度之間的關(guān)系[17-18]。鐘煒、陸春曉[19]從資金管理、工程效果、規(guī)劃與執(zhí)行一致性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益四個(gè)方面構(gòu)建重建項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)。此外，宋偉等[20]、楊月巧等[21]也對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效指標(biāo)體系進(jìn)行了相應(yīng)研究。

有關(guān)災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量方法，在國(guó)外相關(guān)研究中，Bates等[22]建立了基于國(guó)際比較視角的災(zāi)害影響和恢復(fù)測(cè)量框架，依靠收集一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行分析。Bolin通過訪談法、觀察法、文本分析和實(shí)地調(diào)查等方法獲取分析數(shù)據(jù)進(jìn)行重建績(jī)效測(cè)量[23]。一些學(xué)者采用重復(fù)攝影技術(shù)，對(duì)同一地點(diǎn)的不同時(shí)間點(diǎn)的遙感影像圖進(jìn)行賦值，對(duì)比分值的變化實(shí)現(xiàn)對(duì)重建過程和重建結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)[24]。還有學(xué)者運(yùn)用統(tǒng)計(jì)資料的相關(guān)數(shù)據(jù)設(shè)定績(jī)效指標(biāo)體系，并將其運(yùn)用到地震災(zāi)后重建績(jī)效評(píng)價(jià)中[25]。在對(duì)2004年佛羅里達(dá)州和2005年密西西比州颶風(fēng)災(zāi)后重建績(jī)效的測(cè)評(píng)中，Bevington等綜合運(yùn)用了遙感影像資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和訪談資料分析等多種方法[26]。國(guó)內(nèi)少有的災(zāi)后重建績(jī)效研究通常立足于公眾感知角度，將居民對(duì)政府滿意度作為政府災(zāi)后重建績(jī)效的一種評(píng)價(jià)方法[27-28]，并在此基礎(chǔ)上研究不同重建階段政府重建能力對(duì)重建績(jī)效的影響[29]。

上述研究為災(zāi)后重建績(jī)效研究提供了較好的參考和借鑒。但是，當(dāng)前為數(shù)不多的災(zāi)后重建績(jī)效研究大多是從受災(zāi)群眾角度進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，存在主觀性較強(qiáng)、客觀性不足的問題；采用遙感等技術(shù)手段進(jìn)行重建績(jī)效測(cè)量不僅技術(shù)難度大，而且容易存在影像或數(shù)據(jù)資料因地震災(zāi)害的不可預(yù)見性而有缺漏的問題。盡管有較多研究梳理了重建績(jī)效的指標(biāo)體系，然而看似全面的指標(biāo)體系既難以形成共識(shí)，也難以付諸實(shí)踐。

在借鑒上述研究的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為地震災(zāi)后重建績(jī)效是指在特定時(shí)間內(nèi)減輕地震災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響并在此基礎(chǔ)上恢復(fù)的程度，其內(nèi)涵在于強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建活動(dòng)或過程的效果和效率，主要反映參與災(zāi)后重建主體的總體績(jī)效而非單方面的績(jī)效。因此災(zāi)后重建績(jī)效可以用“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平所用的時(shí)間”這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行綜合衡量。

二、重建績(jī)效測(cè)量方法構(gòu)建

(一)分析框架

本文選擇以“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平所用的時(shí)間”來衡量災(zāi)后重建績(jī)效。通過這一標(biāo)準(zhǔn)，既可以衡量災(zāi)后重建的效果，也可以衡量災(zāi)后重建的效率。且以恢復(fù)所用時(shí)間作為災(zāi)后重建績(jī)效的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)，一方面借鑒了馬克思用社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間測(cè)度價(jià)值的理論，另一方面也充分考慮了在非常態(tài)性的自然災(zāi)害情況下時(shí)間對(duì)于救援和災(zāi)后發(fā)展的重要性。地震災(zāi)害破壞性強(qiáng)，對(duì)受災(zāi)群眾造成的影響持久、深刻，因此，時(shí)間對(duì)于處于非常態(tài)的受災(zāi)民眾具有更重要的意義。災(zāi)后重建所需時(shí)間越短，受災(zāi)群眾受到的物質(zhì)、心理沖擊越小，更能夠盡快恢復(fù)到常態(tài)。

使用這種方法對(duì)災(zāi)后重建及其績(jī)效進(jìn)行定義和評(píng)價(jià)，其好處在于：其一，可以避免在假定災(zāi)害沒有發(fā)生時(shí)，對(duì)所在地區(qū)可能出現(xiàn)的狀態(tài)的錯(cuò)誤評(píng)判，使研究更具科學(xué)性；其二，可以消除當(dāng)年物價(jià)水平、國(guó)際經(jīng)濟(jì)背景等所帶來的差異，使得不同地方和不同國(guó)家(地區(qū))之間的災(zāi)后重建績(jī)效衡量具有可比性；其三，可以消除災(zāi)后重建績(jī)效采用的受災(zāi)群眾導(dǎo)向評(píng)價(jià)和政府自身評(píng)價(jià)所帶來的主觀性。采用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過定量科學(xué)的測(cè)算方法進(jìn)行災(zāi)后重建績(jī)效評(píng)價(jià)更具客觀性和真實(shí)性，同時(shí)避免問卷設(shè)置不合理、對(duì)象選取不科學(xué)帶來的結(jié)論誤差等問題。因此，結(jié)合地震災(zāi)后重建的實(shí)際情況，可以建立以下分析框架，如圖1所示。

圖1 災(zāi)后重建績(jī)效分析框架

對(duì)于選定的災(zāi)后重建內(nèi)容，其災(zāi)后重建績(jī)效反映在重建的效果和效率上，而重建效果和效率則通過“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平所用的時(shí)間”來加以衡量。這樣做既考慮到了災(zāi)后重建的效果，即消除災(zāi)害帶來的影響并且恢復(fù)到災(zāi)前水平，也考慮到了災(zāi)后重建的效率，即恢復(fù)所用的時(shí)間。

(二)測(cè)量方法構(gòu)建

一般而言，地震災(zāi)害會(huì)導(dǎo)致災(zāi)區(qū)某一指標(biāo)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)或者是增速放緩，因此本文將“恢復(fù)到災(zāi)前水平”分解為“恢復(fù)到災(zāi)前絕對(duì)水平”和“恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平”?；謴?fù)到災(zāi)前絕對(duì)水平是指災(zāi)后某一指標(biāo)的值達(dá)到或者超過災(zāi)前一年的值，恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平是指災(zāi)后該指標(biāo)的增長(zhǎng)率達(dá)到或者超過災(zāi)前三年平均增長(zhǎng)率。需要說明的是，之所以選擇災(zāi)前三年平均增長(zhǎng)率作為相對(duì)水平的目標(biāo)值，是因?yàn)闉?zāi)前平均增長(zhǎng)率反映了某一指標(biāo)增長(zhǎng)的平均水平，對(duì)未來增長(zhǎng)具有重要參考價(jià)值，同時(shí)災(zāi)前三年因?yàn)榫嚯x重建時(shí)間較近，相比較長(zhǎng)跨度的災(zāi)前增長(zhǎng)率更具有參考價(jià)值。據(jù)此構(gòu)建地震災(zāi)后恢復(fù)用時(shí)測(cè)算方法，如圖2所示。

圖2 恢復(fù)到災(zāi)前水平的情形

(1)

(2)

三、案例研究

(一)案例與指標(biāo)選擇

汶川地震、玉樹地震和蘆山地震是中國(guó)近年來發(fā)生的大地震，其震級(jí)分別為里氏8.0級(jí)、7.1級(jí)和7.0級(jí)。根據(jù)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，汶川地震造成近7萬人遇難，37萬余人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8 000余億元；玉樹地震造成約2 700人遇難，約3.5萬平方公里、25萬人受災(zāi)；蘆山地震造成近200人遇難，1.5萬人受傷，約1萬平方公里、218萬人受災(zāi)，可見三次地震均造成了極其深重的生命和經(jīng)濟(jì)損失。三次地震的災(zāi)后重建均在國(guó)務(wù)院制定的重建規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行，且采取對(duì)口支援和災(zāi)區(qū)自救相結(jié)合的重建方式。因此，三次地震在災(zāi)害影響和災(zāi)后重建活動(dòng)上均具有較強(qiáng)的代表性和共性，故本文以此三次地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建績(jī)效作為研究對(duì)象。在案例樣本的選擇上，分別選擇三次地震中受災(zāi)程度相對(duì)較重的災(zāi)區(qū)。根據(jù)國(guó)務(wù)院制定的三次地震災(zāi)后重建總體規(guī)劃對(duì)受災(zāi)程度的認(rèn)定，選定汶川地震災(zāi)區(qū)汶川縣、北川縣，玉樹地震災(zāi)區(qū)玉樹縣(市)、雜多縣和蘆山地震災(zāi)區(qū)蘆山縣、寶興縣作為案例研究樣本。

本文選取經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為災(zāi)后重建績(jī)效的衡量指標(biāo)，主要基于以下考慮：(1)就當(dāng)前中國(guó)實(shí)際情況看，地震災(zāi)害影響常用死亡人數(shù)及經(jīng)濟(jì)損失等指標(biāo)來衡量，因此消除災(zāi)害影響主要表現(xiàn)為消除地震對(duì)于這兩方面的影響；(2)不同地震造成的死亡人數(shù)存在極大差異，但通常情況下，地震均會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。這意味著經(jīng)濟(jì)損失是地震災(zāi)害的共性特征，災(zāi)后重建的成效最終將集中反映在災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。而一方面“GDP”和“人均GDP”是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常用指標(biāo)，另一方面與“GDP”相比，“人均GDP”本身包含有人的因素在內(nèi)，同時(shí)也是衡量災(zāi)區(qū)群眾生活水平的一個(gè)重要指標(biāo)，因此更能夠體現(xiàn)災(zāi)后重建對(duì)“災(zāi)區(qū)群眾切身利益”的關(guān)切，更符合以人為本的災(zāi)后重建理念。因此主要選取“人均GDP”作為災(zāi)后重建績(jī)效的衡量指標(biāo)。通過計(jì)算災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)“人均GDP”的恢復(fù)用時(shí)，從而衡量災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建績(jī)效。

(二)數(shù)據(jù)來源與績(jī)效測(cè)算

1.數(shù)據(jù)來源

災(zāi)區(qū)人均GDP數(shù)據(jù)主要來自災(zāi)區(qū)所在省份的官方統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)或者官方年鑒，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。為實(shí)現(xiàn)計(jì)算人均GDP恢復(fù)用時(shí)的目的，本文所選取人均GDP數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度分別為災(zāi)前、災(zāi)后各4年。具體而言，汶川縣和北川縣數(shù)據(jù)主要從2005年至2013年四川省統(tǒng)計(jì)年鑒中獲取并整理，玉樹縣和雜多縣數(shù)據(jù)主要從2007年至2015年青海省統(tǒng)計(jì)年鑒和青海年鑒中獲取并整理，蘆山縣和寶興縣數(shù)據(jù)主要從2010年至2016年四川省統(tǒng)計(jì)年鑒和2016年四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)中獲取并整理。為減少甚至消除物價(jià)因素對(duì)計(jì)算結(jié)果的影響，災(zāi)區(qū)人均GDP數(shù)據(jù)盡可能以地震當(dāng)年為基準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成可比價(jià)進(jìn)行計(jì)算。具體見表1至表6。

表1 汶川地震前后汶川縣人均GDP(可比價(jià)計(jì)算，以2008年為基準(zhǔn))

注：數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)四川統(tǒng)計(jì)年鑒2005—2013整理

表2 汶川地震前后北川縣人均GDP(可比價(jià)計(jì)算，以2008年為基準(zhǔn))

注：數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)四川統(tǒng)計(jì)年鑒2005—2013整理

表3 玉樹地震前后玉樹縣人均GDP

注：表中數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)青海統(tǒng)計(jì)年鑒2007—2015及青海年鑒2007—2015整理。由于青海統(tǒng)計(jì)年鑒中玉樹縣不變價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)存在缺失，故表中人均GDP數(shù)據(jù)仍為當(dāng)年價(jià)

表4 玉樹地震前后雜多縣人均GDP(可比價(jià)計(jì)算，以2010年為基準(zhǔn))

注：數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)青海統(tǒng)計(jì)年鑒2007—2015及青海年鑒2007—2015整理

表5 蘆山地震前后蘆山縣人均GDP(可比價(jià)計(jì)算，以2013年為基準(zhǔn))

注：表中數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)四川統(tǒng)計(jì)年鑒2010—2016及雅安市2016年經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理

表6 蘆山地震前后寶興縣人均GDP(可比價(jià)計(jì)算，以2013年為基準(zhǔn))

注：表6數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)四川統(tǒng)計(jì)年鑒2010—2016及雅安市2016年經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理

2.重建績(jī)效測(cè)算

表7 三次地震災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建情況對(duì)比

(三)績(jī)效差異與原因分析

1.三次地震重建績(jī)效差異分析

汶川地震災(zāi)區(qū)汶川縣和北川縣人均GDP恢復(fù)用時(shí)分別為2年和3年，玉樹地震災(zāi)區(qū)玉樹縣和雜多縣人均GDP恢復(fù)用時(shí)均為1年，兩次地震中災(zāi)區(qū)重建均如期完成了國(guó)務(wù)院要求3年完成重建的既定任務(wù)，差別在于玉樹地震災(zāi)區(qū)在重建過程中人均GDP恢復(fù)用時(shí)更短，恢復(fù)效率更高。與前兩次地震相比，蘆山地震災(zāi)區(qū)人均GDP雖然在較短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)到了災(zāi)前絕對(duì)水平，但是在可觀察期內(nèi)同時(shí)也是目標(biāo)任務(wù)期內(nèi)并沒有恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平。

綜合比較三次地震災(zāi)后重建績(jī)效，可以發(fā)現(xiàn)，隨著地震災(zāi)害影響由大到小的變化(表1至表6中各個(gè)災(zāi)區(qū)地震當(dāng)年人均GDP增長(zhǎng)率的高低在一定程度上逆向反映了地震災(zāi)害影響的大小)，災(zāi)后重建績(jī)效表現(xiàn)出從絕對(duì)水平恢復(fù)用時(shí)大于相對(duì)水平恢復(fù)用時(shí)，到兩者基本持平，再到絕對(duì)水平恢復(fù)用時(shí)小于相對(duì)水平恢復(fù)用時(shí)的大致趨勢(shì)。這也符合災(zāi)害影響越大，災(zāi)后重建難度越大，彌補(bǔ)災(zāi)害損失的難度也越大的一般性認(rèn)識(shí)。同時(shí)受災(zāi)害影響越大的災(zāi)區(qū)，往往在災(zāi)后重建過程中出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，一定程度上說明災(zāi)害影響越大，災(zāi)后重建的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)越明顯。

汶川和玉樹地震災(zāi)區(qū)人均GDP均在既定目標(biāo)期限內(nèi)恢復(fù)到災(zāi)前水平，蘆山地震災(zāi)區(qū)人均GDP也在目標(biāo)期限內(nèi)恢復(fù)到災(zāi)前絕對(duì)水平，表明中國(guó)政府的災(zāi)后重建目標(biāo)設(shè)定是合理的，是可行的，3年完成重建也反映了中國(guó)政府在災(zāi)區(qū)重建中的信心、決心和能力。同時(shí)需要看到的是，一方面蘆山地震災(zāi)區(qū)人均GDP雖然如期恢復(fù)到災(zāi)前絕對(duì)水平，但是在觀察期內(nèi)并沒有恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平，另一方面盡管汶川和玉樹地震災(zāi)區(qū)人均GDP在重建前期實(shí)現(xiàn)了高增長(zhǎng)，但是在重建后期隨即出現(xiàn)增長(zhǎng)速度的急速下滑，玉樹縣甚至出現(xiàn)連續(xù)兩年負(fù)增長(zhǎng)，這表明地震災(zāi)害對(duì)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并沒有隨著災(zāi)后重建活動(dòng)的結(jié)束而完全消除，因此更多地關(guān)注災(zāi)區(qū)重建后的可持續(xù)發(fā)展顯得十分必要。

2.重建績(jī)效差異原因分析

由于社會(huì)宏觀條件和災(zāi)區(qū)內(nèi)在條件的復(fù)雜性和多樣性，災(zāi)后重建績(jī)效也會(huì)呈現(xiàn)出較大的差異性。三次地震災(zāi)后重建績(jī)效差異或許可以從以下兩方面尋求解釋。

其一，地震災(zāi)害程度對(duì)災(zāi)后重建績(jī)效具有基礎(chǔ)性影響。汶川地震為8.0級(jí)，而玉樹地震為7.1級(jí)，震級(jí)相差1級(jí)，能量相差30倍，汶川地震對(duì)于生產(chǎn)力的破壞要顯著強(qiáng)于玉樹地震，因此地震過后，汶川、北川基本夷為平地，如同一張白紙，多年苦心建設(shè)的數(shù)百家工業(yè)企業(yè)毀于一旦，汶川縣和北川縣在地震當(dāng)年人均GDP分別出現(xiàn)55%和28%的負(fù)增長(zhǎng)，而玉樹縣和雜多縣在地震當(dāng)年人均GDP僅有較低程度的負(fù)增長(zhǎng)，這也驗(yàn)證了汶川地震對(duì)災(zāi)區(qū)的破壞強(qiáng)于玉樹地震。因此玉樹地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)用時(shí)明顯短于汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)用時(shí)。

蘆山地震災(zāi)區(qū)蘆山縣和寶興縣均為汶川地震重災(zāi)縣，在5年時(shí)間內(nèi)接連遭受兩次地震災(zāi)害，無疑會(huì)使地震災(zāi)害對(duì)于災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響更為持久，這也導(dǎo)致蘆山縣和寶興縣人均GDP直到2016年仍然沒有完全恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平。還需要注意的是，蘆山縣和寶興縣均在較短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)到災(zāi)前絕對(duì)水平，這主要是因?yàn)榻?jīng)歷過汶川地震三年災(zāi)后重建，蘆山縣和寶興縣按照新的抗震減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)重建后，抗御地震災(zāi)害的能力有所提升，同時(shí)蘆山地震強(qiáng)度相對(duì)較小，對(duì)蘆山和寶興的破壞相對(duì)有所減弱，因此蘆山地震后蘆山縣和寶興縣人均GDP并沒有出現(xiàn)較大程度的負(fù)增長(zhǎng)。這從蘆山縣人均GDP在地震當(dāng)年僅有0.6%的負(fù)增長(zhǎng)和寶興縣在地震當(dāng)年盡管增速放緩但仍然呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)可以得到驗(yàn)證。

其二，對(duì)口支援質(zhì)量會(huì)影響災(zāi)后重建績(jī)效?！皩?duì)口支援是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的資源橫向轉(zhuǎn)移與跨界合作治理機(jī)制?！盵30]對(duì)口支援不僅僅是施援方對(duì)受援方簡(jiǎn)單的資金和物資投入，還包括優(yōu)秀人才、先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)管理理念等方面的支持。三次地震在災(zāi)后重建方式上均采取了對(duì)口支援的方式，但是三次地震對(duì)口支援質(zhì)量存在顯著差異。僅以資金和物質(zhì)援助為例，汶川地震災(zāi)區(qū)有來自全國(guó)19個(gè)省市的對(duì)口支援和不低于對(duì)口支援省份上一年度財(cái)政收入1%的援助資金，以及來自全國(guó)各地甚至是世界各國(guó)的援助資金和物資，其中汶川縣和北川縣在重建期間分別共接受廣東省和山東省援助資金112億元和120億元以上，來自對(duì)口支援省市的大力支援為汶川災(zāi)區(qū)重建提供了堅(jiān)實(shí)物資保障。玉樹地震災(zāi)區(qū)是既有的對(duì)口支援省市北京市和遼寧省參與對(duì)口支援，而蘆山地震災(zāi)區(qū)則主要是來自四川省內(nèi)各地市的對(duì)口支援以及對(duì)口支援地市上一年度財(cái)政收入0.5%的援助資金力度。此外三次地震由于施援方在人才、技術(shù)、管理理念等方面存在的層次差異化，也會(huì)對(duì)對(duì)口支援質(zhì)量形成顯著影響，從而影響災(zāi)后重建績(jī)效。因此盡管汶川縣和北川縣受到地震災(zāi)害的影響極其巨大，但是其所接受的較高的支援質(zhì)量，使其人均GDP能夠在目標(biāo)期限內(nèi)恢復(fù)到災(zāi)前水平，從而完成災(zāi)后重建目標(biāo)任務(wù)。與之形成鮮明對(duì)比的是，直到2016年蘆山縣和寶興縣人均GDP仍然沒有能夠恢復(fù)到災(zāi)前相對(duì)水平。

四、結(jié)語

本文從災(zāi)后重建的定義出發(fā)，認(rèn)為災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)災(zāi)后重建的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)理解為經(jīng)過一系列重建活動(dòng)使地震災(zāi)區(qū)情況恢復(fù)到災(zāi)前水平。只有恢復(fù)到災(zāi)前水平，災(zāi)區(qū)才能夠在此基礎(chǔ)上增進(jìn)災(zāi)區(qū)群眾的切身利益和實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。災(zāi)后重建績(jī)效也就是在特定時(shí)間內(nèi)將災(zāi)區(qū)情況恢復(fù)到災(zāi)前水平的程度，是對(duì)災(zāi)后重建的綜合衡量，可以從效果和效率兩個(gè)方面進(jìn)行測(cè)量，而效果和效率可以通過“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平的時(shí)間”來加以體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上本文構(gòu)建了災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量的方法，對(duì)汶川、玉樹、蘆山地震災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行了實(shí)際測(cè)算，并對(duì)三次地震災(zāi)后重建績(jī)效進(jìn)行了對(duì)比分析。結(jié)果表明三次地震災(zāi)后重建結(jié)果基本符合預(yù)期，且基本在中央政府設(shè)定的目標(biāo)期限內(nèi)完成了災(zāi)后重建任務(wù)。但是由于災(zāi)害程度不同，作為主要重建方式的對(duì)口支援的質(zhì)量不同等原因，三次地震災(zāi)后重建績(jī)效存在一定差異。本文測(cè)算結(jié)果符合預(yù)期，證明本文所用災(zāi)后重建測(cè)量方法具有可行性。鑒于目前尚無確定且標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量方法，本文為災(zāi)后重建績(jī)效測(cè)量提供了一種有益的嘗試。以“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平所用的時(shí)間”作為衡量災(zāi)后重建績(jī)效優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的創(chuàng)新意義。

但是，本研究仍存在一定的局限性。本文通過量化方法以“消除災(zāi)害影響并恢復(fù)到災(zāi)前水平所用的時(shí)間”來衡量災(zāi)后重建績(jī)效可能存在精確性不夠和指標(biāo)不夠全面的問題，其主要是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的獲取存在難度，一是特定指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難，二是當(dāng)前統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為年度數(shù)據(jù)，難以將恢復(fù)所用時(shí)間具體到“月”甚至是“日”。因此未來研究將在進(jìn)一步提升災(zāi)后重建績(jī)效指標(biāo)全面性和測(cè)量的精確性方面進(jìn)行探索。