周加來(lái)，周 慧

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院 城市與縣域經(jīng)濟(jì)研究中心，安徽 蚌埠 233030)

改革開(kāi)放40年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國(guó)際地位得到大幅提升。GDP產(chǎn)值世界排名從1978年的第10位躍升至2010年的第2位，成為僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化也取得了快速發(fā)展，無(wú)論是從其涉及的經(jīng)濟(jì)總量、建設(shè)規(guī)模和速度，還是從其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大影響，中國(guó)的城鎮(zhèn)化無(wú)疑是20世紀(jì)后半葉以來(lái)最波瀾壯闊的奇跡之一。城鎮(zhèn)化作為貫穿中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終的關(guān)鍵詞之一，是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾的戰(zhàn)略選擇，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重心[1]，是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力[2]，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“火車頭”，也是全面建成小康社會(huì)和從經(jīng)濟(jì)大國(guó)向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的“王牌”引擎。在近年的政府工作報(bào)告中，關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的論述都占用了大量筆墨，尤其在2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》發(fā)布后，對(duì)每年發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施效果和方式都作出了明確說(shuō)明，一系列配套政策也相繼出臺(tái)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化縱深發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)。這表明新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中會(huì)起到主宰國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的作用，成為當(dāng)前各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展的總抓手。新時(shí)代，重新認(rèn)識(shí)在新的發(fā)展階段下城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義，明確新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的改革任務(wù)，妥善解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的各種難題，努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展[3]，是中國(guó)當(dāng)前面臨的重要課題。

新時(shí)代需要新轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的被動(dòng)、粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式造成效率低下、土地資源過(guò)度消耗、環(huán)境污染、交通擁擠、生態(tài)破壞、城鄉(xiāng)差距拉大等一系列問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性形成制約。與此同時(shí)，公共服務(wù)和醫(yī)療保障水平低、農(nóng)民工市民化難、農(nóng)村建成小康社會(huì)難度大等社會(huì)問(wèn)題突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨著新的巨大挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是根據(jù)中國(guó)國(guó)情變化作出的科學(xué)判斷?！懊篮蒙睢辈粌H是人們對(duì)城市現(xiàn)代文明的向往，對(duì)城市物質(zhì)文明、精神文明的向往，也是對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高的向往；“不平衡”不僅反映在地區(qū)之間，更體現(xiàn)在現(xiàn)代城市與落后農(nóng)村之間的反差；“不充分”突出表現(xiàn)在農(nóng)村發(fā)展不充分，改革開(kāi)放雖從農(nóng)村起步，但實(shí)際上我們走的是一條城市快速發(fā)展的道路，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后。基于對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的反思，以及新時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求和新任務(wù)，筆者認(rèn)為，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展從目標(biāo)到要求都面臨著諸多迫切需要的轉(zhuǎn)變，具體來(lái)說(shuō)主要包括七個(gè)方面的內(nèi)容。

一、傳統(tǒng)落后的農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代文明的城市社會(huì)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)落后的農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代文明的城市社會(huì)轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，不僅需要一個(gè)漫長(zhǎng)的量的積累過(guò)程，也要求我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)和路徑選擇上審時(shí)度勢(shì)主動(dòng)調(diào)整。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，二三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達(dá)到92.1%，人口城鎮(zhèn)化率由1978年改革開(kāi)放之初的17.92%增長(zhǎng)到2017年底的58.52%，與世界平均城鎮(zhèn)化水平基本持平。與此同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)剩余人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織和現(xiàn)代化水平大幅提升，廣大農(nóng)村的公共服務(wù)水平不斷提高。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代的城市社會(huì)轉(zhuǎn)變既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、解決新的社會(huì)矛盾的客觀要求。

世界城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到50%以上的時(shí)候，意味著該國(guó)或地區(qū)進(jìn)入以現(xiàn)代文明為標(biāo)志的城市社會(huì)。2010年中國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，意味著中國(guó)從農(nóng)業(yè)大國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)向城市大國(guó)。這一國(guó)情的改變徹底顛覆了人們拘泥于農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)思維模式，走出了一條有中國(guó)特色的集中型與分散型相結(jié)合、據(jù)點(diǎn)式與網(wǎng)絡(luò)式相結(jié)合、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合的多元化城鎮(zhèn)化道路。這是一條適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展之路，在這條道路下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力懷著對(duì)城市美好生活的向往向大中小城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促成了一座座城市、城鎮(zhèn)快速崛起，一個(gè)個(gè)城市群迅速形成。

二、以物為主的城鎮(zhèn)化向以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變

物的城鎮(zhèn)化是手段，而人的城鎮(zhèn)化才是目的。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重要指示，指出城鎮(zhèn)化建設(shè)要以人的城鎮(zhèn)化為核心。城鎮(zhèn)化要由物向人轉(zhuǎn)變。物的城鎮(zhèn)化更多的是物質(zhì)形態(tài)在地理空間上的集中，土地、資金、勞動(dòng)力等要素不斷向城市聚集，鄉(xiāng)村土地變?yōu)槌擎?zhèn)，城市地域面積由小變大，以及與之相伴隨的資源消耗不斷增加?！皞}(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。在物質(zhì)條件得到極大改善的情況下，廣大人民群眾必然對(duì)“美好生活”抱有更多更具體的憧憬。人的城鎮(zhèn)化代表著城市文明和先進(jìn)文化的傳播和人的生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變。城市的發(fā)展依靠人，也是為了人，以人為核心是城市建設(shè)與發(fā)展的本質(zhì)，是城市物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明的生動(dòng)體現(xiàn)。新時(shí)代，在中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情下，滿足人民對(duì)“美好生活”的向往，需要滿足廣大人民群眾在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、環(huán)境等多方面的需求。伴隨著改革開(kāi)放和工業(yè)化步伐的推進(jìn)，人們的物質(zhì)生活得到了極大豐富，城市經(jīng)濟(jì)極大發(fā)展，物的城鎮(zhèn)化成績(jī)斐然。而長(zhǎng)期存在的戶籍制度以及城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障和公共服務(wù)制度，導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)落后，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，但市民化程度卻很低。同時(shí)，物的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式帶來(lái)的環(huán)境污染、資源浪費(fèi)、交通擁堵等問(wèn)題，給人的生存和發(fā)展也帶來(lái)了諸多威脅。

從城市規(guī)?？矗刂?016年底，中國(guó)城市建成區(qū)面積達(dá)到5.43萬(wàn)平方公里，城市建設(shè)用地面積達(dá)到5.28萬(wàn)平方公里，城鎮(zhèn)人口數(shù)量達(dá)到7.93億。按戶籍人口統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率卻顯著低于常住人口城鎮(zhèn)化率，以2015年為例，中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不足40%。從城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率看，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，與城市居民有較大差距，城市相同待遇不相同問(wèn)題突出。與此同時(shí)，農(nóng)民工融入城市的素質(zhì)和能力也有待提高，只有具備相應(yīng)的職業(yè)適應(yīng)能力和健康的生活方式，農(nóng)民工在城市穩(wěn)定就業(yè)和生活，才能有序?qū)崿F(xiàn)市民化。“市民”素質(zhì)被認(rèn)為是城市發(fā)展的“軟實(shí)力”，市民素質(zhì)的提高，不僅關(guān)系其自身的生存和發(fā)展，優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力也決定了城市的面貌和未來(lái)。因此，物的城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)變既符合個(gè)體發(fā)展的主觀意愿，也滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需要。

三、城鎮(zhèn)化的“量化”發(fā)展過(guò)程向“同化”發(fā)展過(guò)程轉(zhuǎn)變

“量化”發(fā)展是農(nóng)村要素不斷向城市要素的轉(zhuǎn)化過(guò)程，“同化”發(fā)展是城市要素不斷向農(nóng)村的傳播與擴(kuò)散。當(dāng)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)50%的時(shí)候，“同化”的傳播與擴(kuò)散速度要快于“量化”的聚集速度。2017年中國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)58.8%，進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，城鎮(zhèn)化要由注重城市單方面的量化發(fā)展，向城市與鄉(xiāng)村雙向同質(zhì)化發(fā)展的過(guò)程轉(zhuǎn)變。過(guò)去的幾十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展是城市波瀾壯闊的量化發(fā)展過(guò)程，城市數(shù)量大幅增長(zhǎng)，城市規(guī)模大幅擴(kuò)張，農(nóng)村人口不斷向城市聚集。這種重速度和規(guī)模、輕效率和質(zhì)量的發(fā)展模式，帶來(lái)了一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化的量化問(wèn)題研究一直以來(lái)都是熱點(diǎn)?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)由以城市為單級(jí)量化發(fā)展模式，向以城市和鄉(xiāng)村兩點(diǎn)一線融合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。這既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。

城鎮(zhèn)化“同化”發(fā)展，一方面要求城市的資金、技術(shù)、人才等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，另一方面還包括城市文明的普及、傳播和擴(kuò)散，進(jìn)而農(nóng)村與城市在經(jīng)濟(jì)、文化上的差別不斷縮小，并最終消失。城鎮(zhèn)化不是消滅農(nóng)村，也不是消滅農(nóng)民，而是同化農(nóng)村，縮小城市與農(nóng)村的差別。中國(guó)城鎮(zhèn)化“量化”積累已經(jīng)發(fā)展到一定高度，但在現(xiàn)實(shí)中，不顧客觀規(guī)律的現(xiàn)象還比比皆是，有的省份還出臺(tái)城鎮(zhèn)化率考核指標(biāo)，有的地方政府大量驅(qū)趕農(nóng)民進(jìn)城，有的地方政府盲目追求城市規(guī)模，等等。這種現(xiàn)象表明，政府忽視城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，盲目追求“量化”擴(kuò)張必然帶來(lái)犧牲環(huán)境、浪費(fèi)資源的惡果。十九大報(bào)告以新發(fā)展理念為指針，摒棄了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展傳統(tǒng)思維，提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，突出解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題，這也是城鎮(zhèn)化“同化”發(fā)展的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)化發(fā)展也是一個(gè)從量變到質(zhì)變的過(guò)程，當(dāng)量的積累達(dá)到一定程度的時(shí)候，質(zhì)變也就產(chǎn)生了，城鎮(zhèn)化“同化”過(guò)程正是“量化”積累的結(jié)果。當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略正是城鎮(zhèn)化“同化”發(fā)展的重要抓手，這些戰(zhàn)略除了讓全體人民獲得改革開(kāi)放的重大成果外，更為重要的是讓城市文明以更快的速度得到傳播與擴(kuò)散，讓美好生活成為廣大人民的更高追求。

四、從以行政干預(yù)為主向市場(chǎng)取向?yàn)橹?、行政為輔轉(zhuǎn)變

縱觀中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)是政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”共同作用的結(jié)果，而與此同時(shí)，存在的突出問(wèn)題和矛盾也都與這兩只手邊界不清、功能錯(cuò)配有關(guān)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，成功的城鎮(zhèn)化既是市場(chǎng)主導(dǎo)自發(fā)的過(guò)程，也是政府科學(xué)引導(dǎo)的過(guò)程。既要遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，也要在諸如自然資源、公用事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等市場(chǎng)失靈的情況下，發(fā)揮好政府的調(diào)控作用。新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系需要進(jìn)一步調(diào)整和完善，解決好改革開(kāi)放初期政府過(guò)度干預(yù)和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分的問(wèn)題。在過(guò)去40年的改革開(kāi)放過(guò)程中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展以行政干預(yù)為主，從城鎮(zhèn)化考核指標(biāo)設(shè)置，到城鎮(zhèn)化目標(biāo)設(shè)定，到“被城鎮(zhèn)化”的路徑選擇，都有政府的影子，從城鎮(zhèn)化要素的聚集到城鎮(zhèn)化政策取向都是政府推動(dòng)的結(jié)果，價(jià)格“剪刀差”政策、戶籍的二元政策、社會(huì)保障的城市優(yōu)先政策等，都是鄉(xiāng)村歧視、城市偏向政策的縮影。這些政策對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)功不可沒(méi)，但也帶來(lái)了城鄉(xiāng)要素價(jià)格的扭曲及城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾的加劇。新時(shí)代，城鎮(zhèn)化發(fā)展要從以行政干預(yù)為主向以市場(chǎng)取向?yàn)橹?、行政為輔的模式轉(zhuǎn)變。一方面，要在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義框架下，推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變；另一方面，積極完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，堅(jiān)持公有制主體地位，努力消除市場(chǎng)壁壘，加快要素市場(chǎng)改革。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須厘清政府和市場(chǎng)的邊界，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府作引導(dǎo)。讓市場(chǎng)對(duì)配置資源起決定性作用，讓政府在空間規(guī)劃、公共服務(wù)、公共管理和制度環(huán)境構(gòu)建領(lǐng)域“大顯身手”。在物質(zhì)匱乏時(shí)代，各級(jí)政府努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，以克服日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足之間的矛盾，這符合當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的要求，也取得了重大成績(jī)。時(shí)至今日，隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，政府的作用需要讓位于市場(chǎng)，努力健全服務(wù)型政府職能，著力提高政府的公共服務(wù)和公共管理水平。以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹?、行政為輔是城鎮(zhèn)化政策的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)要素價(jià)格形成上徹底讓位于市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，放開(kāi)戶籍管制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的、以居住地為身份的戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)村的貧困人口享受到社會(huì)保障。市場(chǎng)能夠解決的就交由市場(chǎng)，市場(chǎng)解決不了的就發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，真正讓政府成為服務(wù)型政府。在未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策中，政府的作用仍然重要，城市的規(guī)劃、城市的功能定位、城市的治理、城鄉(xiāng)的融合、城鄉(xiāng)政策的設(shè)計(jì)都是政府發(fā)揮作用的重點(diǎn)。

五、從大城市集中向城市群和特色小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變

“十三五”規(guī)劃明確提出，以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。未來(lái)，城市群將成為消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體，而特色小鎮(zhèn)更多地發(fā)揮留住農(nóng)村人口的作用。

目前，傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐步向城市群經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，城市群的集聚效應(yīng)日益凸顯。目前，中國(guó)已形成長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀、中原、長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、遼中南、山東半島、海峽西岸、北部灣、關(guān)中平原、呼包鄂等國(guó)家級(jí)城市群(表1)。其中，長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角三大城市群的GDP規(guī)模位列前三位，2015年，三大城市群以5.2%的國(guó)土面積集聚了23%的人口，并創(chuàng)造了占比39.4%的GDP，成為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。同時(shí)，東部地區(qū)的海峽西岸城市群、山東半島城市群，中部地區(qū)的長(zhǎng)江中游城市群、中原城市群，西部地區(qū)的成渝城市群、關(guān)中城市群、北部灣城市群，東北地區(qū)的遼中南城市群等都保持較快發(fā)展，對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到巨大的推動(dòng)作用。未來(lái)，城市群將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)布局的增長(zhǎng)級(jí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)67%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)集中在大紐約區(qū)、大洛杉磯區(qū)和五大湖區(qū)三大城市群地區(qū)。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國(guó)65%的人口和70%的GDP。

表1 十大城市群人口、面積、GDP(2015)

資料來(lái)源：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)》

以城市群為主體引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展是我們的必然選擇，十九大報(bào)告指出，以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)人口市民化，為今后一段時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。城市群經(jīng)濟(jì)能夠在更加廣泛的范圍內(nèi)配置資源，在一定程度上代表著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位和競(jìng)爭(zhēng)力水平，是國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)的主要力量。需要指出的是，在中國(guó)城市群作為區(qū)域協(xié)調(diào)治理和發(fā)展的探索區(qū)，一方面需要做好跨行政區(qū)的城市群發(fā)展格局的頂層設(shè)計(jì)，另一方面以項(xiàng)目促發(fā)展搭建城市群協(xié)同發(fā)展平臺(tái)尤為重要。

此外，特色小(城)鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，在當(dāng)前中國(guó)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和供給側(cè)改革背景下有著不可替代的作用。城鎮(zhèn)化由大城市向城市群和特色小鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)變的根本在于，推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)要素聚集、產(chǎn)業(yè)支撐、服務(wù)提升、城鄉(xiāng)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。特色小鎮(zhèn)不僅是大城市的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，也是連結(jié)城鄉(xiāng)、傳播城鄉(xiāng)優(yōu)秀文化的紐帶，通過(guò)當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入、繁榮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與文化的重要基地。在幾十年的城鎮(zhèn)化浪潮中，許許多多的村莊消失，其中不少獨(dú)特的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化隨之消亡。城鎮(zhèn)化過(guò)程中城市文明的擴(kuò)散并非要以鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化消亡為代價(jià)，相反，對(duì)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。

六、城市病集中發(fā)作向城市病預(yù)防與治理轉(zhuǎn)變

“城市病”是城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，一般會(huì)經(jīng)歷隱性、顯性、發(fā)作、治理、康復(fù)五個(gè)階段。與發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)較長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，能夠更好地消化和治療城市病不同，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程較短，城市病發(fā)病期較為集中。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，傳統(tǒng)注重規(guī)模和速度的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑帶來(lái)的城市無(wú)序擴(kuò)張、環(huán)境污染、交通擁堵、房?jī)r(jià)高企等“城市病”問(wèn)題日益突出。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市病集中發(fā)作階段，霧霾、水污染、堵車等現(xiàn)象在中國(guó)許多城市都已出現(xiàn)，這表明中國(guó)已進(jìn)入城市病集中爆發(fā)期。根據(jù)高德地圖2017年度中國(guó)城市擁堵報(bào)告，對(duì)全國(guó)300多個(gè)城市交通的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)26%的城市通勤高峰處于擁堵?tīng)顟B(tài)，55%的城市處于緩行狀態(tài)，只有19%的城市不受高峰擁堵的影響。

因此，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該從城市病的集中發(fā)作階段向城市病的預(yù)防與治理階段轉(zhuǎn)變。這不僅對(duì)政府的城市規(guī)劃和城市管理水平提出了新的挑戰(zhàn)，也對(duì)“城市病”問(wèn)題研究提出了新的任務(wù)和要求。一方面，提升城市的承載力是解決城市病的傳統(tǒng)途徑。以北京為例，數(shù)據(jù)顯示，北京市每增加1個(gè)人，日交通出行量將增加2.64次，盡管近年來(lái)北京市公共交通發(fā)展較快，但新增交通供給能力依然無(wú)法抵消人口增量，交通擁堵問(wèn)題始終難以解決。另一方面，我們認(rèn)為以城市群為載體，產(chǎn)業(yè)在城市之間合理分工，引導(dǎo)人口隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展，有效緩解中心城市的城市病問(wèn)題，形成區(qū)域內(nèi)核心城市與衛(wèi)星城市功能互補(bǔ)，產(chǎn)業(yè)布局合理，由單中心發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行慕M團(tuán)式發(fā)展，從而在一定程度上疏解大城市的功能、人口和產(chǎn)業(yè)，有效預(yù)防和治療“大城市病”。

新時(shí)代要有新理念、新思路，“城市病”是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須逾越的階段，是發(fā)展病，不是停滯病，它不僅考驗(yàn)城市管理者的治理能力和水平，也對(duì)城市管理者的創(chuàng)新能力和水平提出了更高要求。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)革命廣泛應(yīng)用于城市管理、智慧城市、數(shù)字城市、智能城市建設(shè)等方面，信息技術(shù)已經(jīng)成為我們預(yù)防和治理“城市病”的重要技術(shù)和手段。

七、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，往往局限于城市的發(fā)展。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)發(fā)現(xiàn)，拋開(kāi)“三農(nóng)”問(wèn)題只探討城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化問(wèn)題研究是片面的，廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)不發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化也無(wú)從談起。城鎮(zhèn)化不僅是城市的發(fā)展，也是農(nóng)村的振興。中國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)國(guó)家，有其特殊的歷史背景。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直以來(lái)都是困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性難題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問(wèn)題，全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。

數(shù)據(jù)顯示，2016年中國(guó)城鄉(xiāng)居民收人倍差仍高達(dá)2.72，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出倍差也高達(dá)2.27。這種局面不改變，將阻礙全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。自2000年以來(lái)的歷次全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告對(duì)城鄉(xiāng)問(wèn)題都作出了工作部署，十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，十七大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，十八大提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，十九大則提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。從“統(tǒng)籌”到“融合”，反映了當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展工作的新理念和新要求，是新時(shí)期對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的又一次修正，強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)地位的平等，空間和職能上的互融。一方面，我們要做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，不斷完善和健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)要素和資源在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)合理高效配置，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和收入的均衡化，形成以城市帶鄉(xiāng)村、以工業(yè)促農(nóng)業(yè)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。另一方面，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，帶動(dòng)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)。

從發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)作為城鎮(zhèn)化水平較高的國(guó)家之一，2011年，其城鎮(zhèn)化率超過(guò)85%，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。美國(guó)的城鎮(zhèn)化沒(méi)有單一、孤立進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，更加注重工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、信息化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)的內(nèi)涵式發(fā)展道路。而同期，日本的城鎮(zhèn)化率更是達(dá)到了91.1%，其發(fā)展的主要原因，一是工業(yè)化的快速推進(jìn)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐，當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展達(dá)到飽和階段后，信息化和服務(wù)業(yè)取代傳統(tǒng)工業(yè)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展新的驅(qū)動(dòng)力；二是日本城鎮(zhèn)化快速發(fā)展也得益于政府相關(guān)政策的有效支持，在有力推動(dòng)城市群均衡優(yōu)化發(fā)展的同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，致力于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)民收入水平，增強(qiáng)了農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村的意愿，富裕的勞動(dòng)力資源為城市發(fā)展提供了更加可靠的保障。

從城鄉(xiāng)聯(lián)系、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，再到城鄉(xiāng)一體，是城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。世界城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化超過(guò)50%以上，城市文明普及率達(dá)到70%以上時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系就由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)入城鄉(xiāng)融合。十九大報(bào)告明確提出中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，這不僅是城鎮(zhèn)化政策的重大轉(zhuǎn)變，也是中國(guó)五千年文明史的重大飛躍，這一轉(zhuǎn)變意味著，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等都在城鄉(xiāng)一盤(pán)棋的規(guī)劃之中，民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等是城鄉(xiāng)人民的共同訴求，涉及民生的重大政策，如戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、健康、社會(huì)保障等都將在城鄉(xiāng)融合下發(fā)生重大調(diào)整。

綜上所述，未來(lái)一段時(shí)期將是中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時(shí)期，著力解決人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，建設(shè)以人為核心的城市家園，以城市群為主體形態(tài)，有效治理和預(yù)防城市病，大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)，積極弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，完善和提高政府對(duì)公共事務(wù)的管理能力和服務(wù)水平，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必將開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新篇章。