田恩慶 張向陽 倪臘貴

（1.上海師范大學(xué)，上海 201599;2.銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000；3.上海市金山區(qū)第一實驗小學(xué)，上海 201599））

在2007年上海市體育發(fā)展“十一五”規(guī)劃中，第一次提出了把上海市建成國際體育知名城市的設(shè)想。而在2015年出臺的《上海市人民政府關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見》中，明確了上海體育產(chǎn)業(yè)未來10年的發(fā)展目標(biāo)，居首位的便是建設(shè)全球著名體育城市。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，上海市人民政府需要大力提升政府部門體育信息公開法治化水平，促進政府體育信息存取的合法化、規(guī)范化，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，及時有效地公開發(fā)布政府相關(guān)的體育信息，從而提升體育城市形象和聲譽。本文運用內(nèi)容分析法對上海市體育局網(wǎng)站“上海體育”和所轄的16個區(qū)縣政府體育部門的網(wǎng)站（其中，靜安區(qū)、黃埔區(qū)體育局以新浪微博的形式發(fā)布相關(guān)信息，但在兩區(qū)政府網(wǎng)站信息公開中設(shè)置了體育信息公開專欄）在2015年中信息公開類目設(shè)置及其信息公開存在的問題進行探討，并提出相應(yīng)的對策建議，為推進上海城市體育的發(fā)展和實現(xiàn)“全球著名體育城市”的戰(zhàn)略目標(biāo)等諸多方面均能夠?qū)崿F(xiàn)提供有益的參考。

一、上海市政府體育網(wǎng)站“信息公開”類目設(shè)置

上海市政府體育網(wǎng)站作為政府體育信息公開的主要途徑，本文對相關(guān)政府體育網(wǎng)站中信息公開類目設(shè)置進行考察，發(fā)現(xiàn)在信息公開欄建設(shè)中的類目設(shè)置的特點和存在的具體問題，從而有針對性地對其進行功能和界面設(shè)計的優(yōu)化配置，為社會公眾通過政府體育網(wǎng)站獲取信息提供高效便捷的信息服務(wù)。通過對上述相關(guān)網(wǎng)站的相關(guān)頁面進行逐一瀏覽和分析統(tǒng)計，其網(wǎng)站中信息公開類目的設(shè)置情況如下表1所示。

上表統(tǒng)計結(jié)果表明，“信息公開”在上海市及區(qū)縣級政府網(wǎng)站中的類目層級中，存在3種不同的情況。

首先，作為一級類目。上海市政府體育網(wǎng)站和崇明區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、虹口區(qū)、普陀區(qū)、徐匯區(qū)、浦東區(qū)等區(qū)縣政府體育網(wǎng)站使用了 “信息公開”或者是“政府信息公開”作為類目名稱。很顯然，這是一種較為合理的設(shè)置，通過政府體育部門在官方網(wǎng)站主頁上顯著位置標(biāo)識信息公開的欄目，有效地引導(dǎo)社會公眾通過點擊相應(yīng)鏈接方便查詢到體育信息公開的內(nèi)容，實現(xiàn)政府信息公開服務(wù)便捷的基本原則，彰顯出行政機關(guān)對這一法定義務(wù)的態(tài)度和認(rèn)知，是依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，信息公開、網(wǎng)上辦事、公眾參與是我國政府網(wǎng)站的三大基本功能，信息公開作為一級類目，更加符合電子政務(wù)發(fā)展的要求，使信息公開的范圍和功能明確，有利于其他一級類目的內(nèi)容的建構(gòu)，從而促進了政府網(wǎng)站的整體功能的提升。

表1 上海市各級政府體育網(wǎng)站信息公開類目設(shè)置一覽

其次，作為二級目錄。楊浦區(qū)、嘉定區(qū)、松江區(qū)、靜安區(qū)和黃埔區(qū)的政府體育信息以二級目錄存在，其中松江區(qū)政府體育網(wǎng)站的信息公開欄目置于 “政務(wù)公開”之下，與“政策法規(guī)”、“機構(gòu)概要”、“活動賽事”、“場館設(shè)施”等類目并列。由于在“政務(wù)公開”欄下，二級類目“政務(wù)信息”與“信息公開”應(yīng)是同級類目，導(dǎo)致公開的相關(guān)信息內(nèi)容交叉和重復(fù)。根據(jù)《條例》的規(guī)定，二級類目“政府信息公開”與其他二級類目并不是同層級的邏輯關(guān)系，其他二級類目的信息內(nèi)容也屬于信息公開的基本范疇，因此，與“政府信息公開”是屬種關(guān)系，并不構(gòu)成并列關(guān)系。而且在政務(wù)公開政策和《條例》的雙重作用與政務(wù)公開傳統(tǒng)的影響下，政務(wù)公開與信息公開難以徑渭分明。應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定，將政府信息公開從政務(wù)公開中分離開來，在政府網(wǎng)站中取消“政務(wù)公開”類，將“信息公開”作為一級類目，依法公開政府信息。嘉定區(qū)體育局網(wǎng)站使用了“文件公開”，且相關(guān)鏈接錯誤。此外，靜安區(qū)和黃埔區(qū)主要通過官方微博推送相關(guān)消息，并未開發(fā)相應(yīng)的政府網(wǎng)站，其信息公開欄目主要設(shè)置在相應(yīng)區(qū)政府網(wǎng)站的“信息公開”欄之下的“區(qū)體育局”類目下。

最后，無信息公開類目設(shè)置。閔行區(qū)和黃埔區(qū)體育局雖然擁有自己的網(wǎng)站，但未設(shè)置“信息公開”欄，僅設(shè)置了“公告公示”發(fā)表部門相關(guān)信息；而且在楊浦區(qū)體育局網(wǎng)站的公示公告欄中的頁面鏈接出現(xiàn)錯誤，從而導(dǎo)致相關(guān)信息公開的嚴(yán)重缺失。

二、上海市政府體育網(wǎng)站信息公開存在的問題

推動《條例》的落實是建設(shè)法治政府、透明政府、服務(wù)政府的關(guān)鍵因素，其實施成效是衡量我國法治化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。評價政府信息公開工作績效源于人民的基本政治權(quán)利，即“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)”，是民主法治價值實現(xiàn)的工具，成為政府推進改革的動力之一。由于政府績效評價本質(zhì)是主觀評價，這種主觀評價是基于某種客觀事實，如社會開放、信息對稱、公眾理性表達(dá)意愿、調(diào)查技術(shù)成熟等。當(dāng)前上海市政府體育網(wǎng)站的信息公開存在的具體問題有以下幾點：

第一，重點信息公開不充分。《條例》規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點公開行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，發(fā)展規(guī)劃、財政預(yù)決算報告、政府集中采購項目等。對部門政策文件公開相對較好，只有楊浦區(qū)網(wǎng)站未公開相關(guān)政策文件，金山區(qū)、嘉定區(qū)、閔行區(qū)公開的僅為國家級或省市級的政策文件，未公開本區(qū)的文件，規(guī)劃計劃公開較好的有上海市、黃浦區(qū)、青浦區(qū)和靜安區(qū)，尤其是青浦區(qū)最為完整，公布了2009年到2015年的工作計劃和總結(jié)等，但是其他區(qū)如金山區(qū)、虹口區(qū)、長寧區(qū)、松江區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)、普陀區(qū)公開了國家級和市級體育發(fā)展規(guī)劃，而本級政府的體育規(guī)劃和計劃信息公開較少；崇明區(qū)政府體育網(wǎng)站信息公開欄中的“政策文件”除了公布國家和上海市級的體育法規(guī)文件外，僅有一條本區(qū)的體育法規(guī)文件《2015-2016崇明縣引進體育教練員相關(guān)細(xì)則》，公布日期為2015年5月，而寶山區(qū)等6個區(qū)縣未公開任何相關(guān)信息。在“財政資金”信息公開方面，對“三公經(jīng)費”信息公開相對較好，例如上海市體育局公布了2011年到2015年的相關(guān)信息，黃浦區(qū)、靜安區(qū)、寶山區(qū)和松江區(qū)均對近3年的相關(guān)經(jīng)費使用進行了主動公開，但長寧區(qū)、浦東新區(qū)、普陀區(qū)等7個區(qū)縣未公布財務(wù)信息。黃浦區(qū)公開了2016年的部門預(yù)決算信息，專項資金情況也只公布2013年的使用情況。上海市體育網(wǎng)站財政資金公開僅有2015年的5條關(guān)于2015世界花樣滑冰錦標(biāo)賽證件制作服務(wù)采購和車輛租賃的相關(guān)信息，其他區(qū)縣對政府采購信息公開的仍較為少見。金山區(qū)政府體育網(wǎng)站將“財政資金”相關(guān)信息置于“信息公開目錄之中”，主要包括部門預(yù)決算信息，但沒有建立相應(yīng)的專欄，而且在金山區(qū)政府網(wǎng)站的信息公開欄未能夠查詢到采購、三公經(jīng)費相關(guān)的信息。因此，上海市政府需要對相關(guān)的重點信息進一步加大公開力度。

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了依法全面履行政府職能、健全依法決策機制等多個方面的具體要求，其中“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”是實現(xiàn)全面履行政府職能的重要舉措，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。依法公開各級政府及其工作部門的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、法定程序、工作時限、服務(wù)承諾和責(zé)任追究，將權(quán)力目錄與權(quán)力流程公之于眾，把權(quán)力運行的每一個環(huán)節(jié)都置于陽光下，使隱性權(quán)力公開化、顯性權(quán)力規(guī)范化，接受社會全方位全過程的監(jiān)督。當(dāng)前，上海市政府體育網(wǎng)站中，對政府權(quán)力清單制度實施較好的只有上海市體育局和黃浦區(qū)體育局，其官方網(wǎng)站分別設(shè)置了相關(guān)欄目，其中上海市體育局網(wǎng)站“行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單”公布得較為詳細(xì)，黃埔區(qū)體育局則進一步完善以權(quán)力清單、責(zé)任清單、服務(wù)清單、效能清單為內(nèi)容的“四張清單”制度，對職責(zé)范圍的權(quán)力、責(zé)任、服務(wù)、效能事項進行了清理，在政府網(wǎng)站公開了權(quán)力事項 19項、責(zé)任事項 141項、服務(wù)事項 6項、效能事項 3項，而其他區(qū)縣體育局未公開權(quán)力清單的任何相關(guān)信息。

第二，信息公開不完整，更新緩慢。總體上來看，體育部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息公開得分均較低，僅嘉定區(qū)設(shè)置了該區(qū)近期體育賽事活動的統(tǒng)計信息，得分相對較高，上海市、虹口區(qū)、崇明區(qū)和浦東新區(qū)沒有設(shè)置專欄，僅有較少的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息零散地公布于其他類信息中，而其他12個區(qū)縣均未見有統(tǒng)計數(shù)據(jù)信息的公開。人事信息公開情況也不容樂觀，僅長寧區(qū)、金山區(qū)和上海市政府體育網(wǎng)站的相關(guān)信息公開相對得分較高，大部分區(qū)縣的體育網(wǎng)站未設(shè)置人事信息專欄，例如青浦區(qū)將人事信息公布在 “其他”信息專欄，寶山區(qū)則主要公布與運動員等級的相關(guān)信息，而且仍然有黃浦區(qū)、奉賢區(qū)等9個區(qū)縣未公布本部門的人事信息。黃浦區(qū)的區(qū)政府官方網(wǎng)站的信息公開欄的“體育局”三級頁面上僅公布78條與體育相關(guān)的信息內(nèi)容。長寧區(qū)和靜安區(qū)政府體育信息也是發(fā)布相應(yīng)區(qū)政府網(wǎng)站的信息公開子網(wǎng)站，通過頁面上的信息搜索引擎，長寧區(qū)體育局的歷年體育信息共計173條，在靜安區(qū)政府官方網(wǎng)站的信息公開欄的“體育局”三級頁面上公布?xì)v年體育信息共計235條，即自《條例》公布以來，上述部門信息公開平均每年為20條左右。

同時，根據(jù)2015年上海市各區(qū)縣上報業(yè)務(wù)信息統(tǒng)計結(jié)果，如表2所示，雖然嘉定區(qū)、徐匯區(qū)、浦東新區(qū)、黃浦區(qū)等上報和錄用的數(shù)量相對較多，但在本區(qū)網(wǎng)站的業(yè)務(wù)管理信息公開得分并不高，因此相關(guān)區(qū)縣應(yīng)注重本區(qū)業(yè)務(wù)信息的公開力度。

表2 2015年上海市各區(qū)縣上報業(yè)務(wù)信息排名一覽表

此外，還存在信息公開更新不及時，甚至較長時間內(nèi)無更新的情況。例如，靜安區(qū)政府體育網(wǎng)站的官方微博最近發(fā)布一條微博時間是2014年7月，導(dǎo)致微博成為“僵尸”，而且僅受到174次關(guān)注。徐匯區(qū)政府體育網(wǎng)站信息公開欄更新尤其緩慢，除了黨務(wù)公開欄和群眾路線教育活動欄之外，其他均未見2016年的任何信息，例如計劃規(guī)劃僅公布了2013年前的5條信息，“業(yè)務(wù)管理”僅公開了2007年到2015年的11條相關(guān)信息。寶山區(qū)政府體育網(wǎng)站的政策法規(guī)文件公開欄中，大部分為2006年上傳的文件，可見10年來均沒有任何信息更新。

第三，公開的信息分類混亂，給信息查閱帶來不便。例如上海市級政府網(wǎng)站中“其他信息”欄目不僅包含其他回復(fù)或部門回函，還有部分人事信息也公布于其中。浦東新區(qū)的“業(yè)務(wù)管理”主要以“工作回顧”或“工作思路”呈現(xiàn)，虹口區(qū)政府體育網(wǎng)站的人事信息公開在“部門文件”欄目中，存在信息分類不準(zhǔn)確的問題，造成查閱困難。松江區(qū)體育網(wǎng)站的部分業(yè)務(wù)信息和人事信息發(fā)布在網(wǎng)頁的 “通知公告”欄目中。崇明區(qū)的“信息公開”僅設(shè)置三個專欄即“政策法規(guī)”、“黨務(wù)公開”和“專類專刊”；其他相關(guān)信息均發(fā)布在“公示公告”欄中。而奉賢區(qū)的“業(yè)務(wù)管理”信息與“其他”信息類型重合，主要包含相關(guān)批復(fù)和業(yè)務(wù)開展的公開信息。寶山區(qū)體育局網(wǎng)站將人事信息（主要為運動員等級認(rèn)定）置于“政府信息公開目錄”中，并將財政資金信息等置于“主動公開”的欄目之中，業(yè)務(wù)管理信息主要置于“行政審批”和“主動公開”中，僅包含體育相關(guān)業(yè)務(wù)的審批指南，如《經(jīng)營高危險性體育項目（游泳）行政審批指南》等。金山區(qū)政府體育網(wǎng)站雖然設(shè)置了“人事任免”專欄，但有部分人事信息公布于“其他”專欄之中，而且該專欄與“業(yè)務(wù)管理”的諸多信息種類未做區(qū)分，并將2015年信息公開年報置于網(wǎng)站的“公示公告”欄之下。

第四，網(wǎng)站鏈接存在無效或者鏈接頁面不完善，站內(nèi)檢索功能沒有得到較好應(yīng)用。例如嘉定區(qū)未設(shè)置信息公開專欄，雖然設(shè)置了“文件公開”但信息公開目錄中的子頁面下無相關(guān)內(nèi)容。虹口區(qū)相關(guān)網(wǎng)頁鏈接緩慢，頁面會顯示“系統(tǒng)錯誤”的提示。楊浦區(qū)體育政府網(wǎng)站的公告欄頁面鏈接也出現(xiàn)錯誤信息。普陀區(qū)體育網(wǎng)站雖然建立了信息公開欄，但相關(guān)網(wǎng)頁顯示的是“便民信息”。同時，網(wǎng)站檢索工具是網(wǎng)站建設(shè)中為提高用戶使用網(wǎng)站的便利性而提供的必要功能，作為研究網(wǎng)站用戶行為的一個重要工具，高效的站內(nèi)檢索可以讓用戶快速準(zhǔn)確地找到目標(biāo)信息,實現(xiàn)政府和公眾之間的信息交流,而且通過對網(wǎng)站訪問者搜索行為的深度分析,可以制定更為有效的公眾政策。但目前大多數(shù)體育網(wǎng)站定位于“宣傳型”或“展示型”，在網(wǎng)站相關(guān)內(nèi)容主要展示工作的動態(tài)、成果、大事、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容占了很大篇幅，因此信息的檢索功能沒有得到重視，未能為社會公眾提供便捷的體育信息服務(wù)。本人在已經(jīng)設(shè)置了搜索引擎的上海相關(guān)政府體育網(wǎng)站中以“經(jīng)費”為關(guān)鍵詞檢索，除了楊浦區(qū)、崇明區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)、寶山區(qū)和虹口區(qū)政府體育網(wǎng)站上無信息搜索引擎之外，在有搜索引擎的政府網(wǎng)站中，徐匯區(qū)和浦東新區(qū)網(wǎng)站上未檢索出相關(guān)信息，普陀區(qū)僅1條關(guān)于社區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)更新管理經(jīng)費補貼辦法的“規(guī)范性文件”，雖然長寧區(qū)和嘉定區(qū)相對擁有一定特色的搜索設(shè)置，例如前者的政府體育信息置于其區(qū)政府網(wǎng)站的搜索引擎之內(nèi)，能夠提供較為準(zhǔn)確的搜索，后者搜索結(jié)果有“排序方式”和“時間范圍”等工具對搜索結(jié)果進行簡單優(yōu)化，但其他網(wǎng)站存在共同的問題是檢索結(jié)果模糊，例如上海市級網(wǎng)站“上海體育”查詢的133條相關(guān)結(jié)果中，鏈接指向的內(nèi)容不僅在標(biāo)題和內(nèi)容上出現(xiàn)“經(jīng)費”，而且所鏈接的頁面的結(jié)果中顯示包含了所有“經(jīng)”、“費”等文字的內(nèi)容。靜安區(qū)和黃浦區(qū)、長寧區(qū)在其區(qū)政府網(wǎng)站上的搜索引擎，均未設(shè)置“高級搜索”功能，搜索結(jié)果更為模糊。

此外，仍有相關(guān)區(qū)縣沒有設(shè)置“信息公開”的專欄，例如楊浦區(qū)相關(guān)信息散見于“體育新聞”、“體育場館”等9個網(wǎng)頁子欄目中，其中以“公示公告”欄目為主，包含了人事、場地信息等。閔行區(qū)政府體育網(wǎng)站也無信息公開專欄，主要以“公眾健身”的相關(guān)業(yè)務(wù)信息為主。

三、結(jié)論與建議

上海市在政府體育信息公開方面做出了積極的努力，不斷完善相關(guān)網(wǎng)站建設(shè)，健全信息公開路徑，大大提高了政府的透明度和公共服務(wù)能力。但是，在政府體育信息的公開過程中，仍然存在諸多問題，為進一步促進上海市政府體育信息公開力度，提高社會關(guān)注度和全球知名度，特提出以下對策和建議：

第一，健全政府體育信息公開的保障機制。鑒于當(dāng)前上海市政府體育信息公開在人員配備上仍然是以兼職為主，相關(guān)培訓(xùn)和培訓(xùn)人員次數(shù)較少，專用經(jīng)費較低或無相關(guān)配套經(jīng)費，專題會議召開不多等問題，因此，建議在條件允許的情況下配備專職或?qū)I(yè)的信息公開工作人員，全面負(fù)責(zé)部門政府信息的收集、整理和公開，加大對信息公開建設(shè)的投入力度，實行?？顚Ｓ茫环e極舉辦相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，讓更多人員接受學(xué)習(xí)，從而使專業(yè)知識和能力得到提升。通過開設(shè)專門的工作窗口和政府信息機構(gòu)，成立信息審查委員會，安排和配備專門工作人員，負(fù)責(zé)受理社會公眾的申請事宜。還建議結(jié)合實際優(yōu)化信息公開制度實施的考評方式，激勵政府體育信息公開工作的完成。

第二，強化主動公開政府體育信息的時效性、實用性、便捷性和完整性，完善相關(guān)網(wǎng)站的建設(shè)，加大重點信息公開的力度和信息公開的及時性。加強各級網(wǎng)站信息公開專欄的建設(shè)力度，實行信息分類標(biāo)準(zhǔn)化工作的推動，建立政府信息登記制度，實行信息的整理、分類的標(biāo)準(zhǔn)化管理，編制政府信息目錄，科學(xué)設(shè)置信息公開類目，確保政府機關(guān)為公眾申請獲取政府信息，并設(shè)置功能良好的信息搜索引擎，能及時準(zhǔn)確地檢索到該信息。此外，在信息公開內(nèi)容方面，還需要加大重點信息的力度，保障信息公開的完整性和延續(xù)性。還建議設(shè)置英文或其他語種版本的體育網(wǎng)站，提高全球營銷和推介能力。

第三，減少對申請獲取政府信息的限制，加大依申公開信息的力度。依申請公開政府信息是最能體現(xiàn)政府信息公開情況的實際水平與開放程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。建議相關(guān)事項的申請方式可以靈活多樣，如通過電話、電子郵件、傳真、口頭和書面申請等進行公開。并按照《條例》的規(guī)定，屬于不予公開范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由，并給予相應(yīng)的指引。同時還需要建立健全有效的公眾參與、監(jiān)督和考核機制，進一步實施年報制度。

總之，在網(wǎng)絡(luò)時代，全面推動上海市政府體育信息的網(wǎng)上公開，不僅有利于提升政府服務(wù)能力和保障市民體育權(quán)利，還有利于提高上海城市的國際聲譽，最終能夠積極推進上?！叭蛑w育城市”戰(zhàn)略目標(biāo)的早日實現(xiàn)。