采訪：黃金平 許 璇 整理：許 璇

時(shí)間：2018年3月28日

[口述前記]

沈冠軍，1936年4月生。1984年至1993年任上海市建委副秘書長，1993年8月至1996年7月任市建委副主任，1991年任上海市住房改革委員會(huì)主任、上海市公積金管理中心主任。先后主管全市的住房改革、住宅建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等工作，曾親歷市委、市政府決策住房制度的全過程。

1949年解放初期，上海的人均居住面積只有3.9平方米，人口是400萬左右。從新中國成立到1979年這30年間，全市的職工住宅是由市財(cái)政統(tǒng)一投資、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配的體制。要租、住房，都要向房地局登記。這是前30年的一個(gè)體制。這種無償?shù)牡妥饨鹱》客顿Y和分配體制存在著很大的弊端：一是投資有去無回；二是由于無償分配而帶來需求無限膨脹；三是低租金無法維持自身的維修；四是容易造成分配中不正之風(fēng)，再加上國家財(cái)力有限，住房供求矛盾日益突出。

從“誰家孩子誰家抱”到“三個(gè)一點(diǎn)”

針對住房制度，早在1980年4月，鄧小平同志就說過，要考慮城市建設(shè)住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。時(shí)任上海市委第一書記陳國棟說，住房是天字第一號(hào)問題，是個(gè)爆炸性的問題。1980年，中共上海市委召開住房工作會(huì)議，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房投資和分配機(jī)制作了相應(yīng)的改革，明確企事業(yè)單位職工的住房問題由本單位負(fù)責(zé)解決，凡是有條件的部門和單位都要從內(nèi)部挖潛，自建職工住宅，也就是我們通常說的“誰家孩子誰家抱”。這個(gè)方針提出后，實(shí)際上是體現(xiàn)了從過去的一元投資變?yōu)閮稍顿Y，住房建設(shè)資金從單一的地方財(cái)政投資改為由政府和企業(yè)共同投資的機(jī)制。各單位的積極性較高，所以上世紀(jì)80年代起形成了一個(gè)各單位各系統(tǒng)自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配、安排。企業(yè)投資的比重大幅度上升，成為住房投資的主渠道，80年代住房的年竣工量從年平均70萬平方米上升至300萬平方米，1989年竣工住宅達(dá)470萬平方米。

但是到了90年代初期，年新建設(shè)住房面積反而下降了，只有370萬平方米，比1989年下降了100萬平方米。朱镕基同志時(shí)任上海市委書記兼市長，他看到這個(gè)年新建住房量大幅下降，也很著急。他說“房改勢在必行，不改不行”，認(rèn)為住房制度已經(jīng)到了非改不可的程度，不改的話老百姓的住房問題就沒有解決的希望。改的方向可以概括為“三個(gè)一點(diǎn)”：政府出一點(diǎn)，企業(yè)出一點(diǎn)，個(gè)人出一點(diǎn)，共同解決住房問題。投資體制從兩元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變到三元結(jié)構(gòu)。住房改革方向基本確定了之后，朱镕基同志親自率領(lǐng)考察團(tuán)到香港和新加坡，去調(diào)研他們住房建設(shè)的相關(guān)情況，詳細(xì)了解他們解決住房問題的途徑和辦法。隨后，我們作為具體執(zhí)行部門，也組團(tuán)去新加坡、香港進(jìn)行考察。學(xué)習(xí)過程中我們了解到，香港由政府投資建房，然后供應(yīng)中低收入家庭，由房屋署來負(fù)責(zé)，價(jià)格比市場價(jià)低三分之一。至于新加坡，70%的民眾住房都是政府提供的，但也不是無償，自己住房也要靠自己的力量來解決，它較早實(shí)現(xiàn)了中央公積金制度，基本上實(shí)現(xiàn)了居者有其屋，當(dāng)年的人均居住面積已經(jīng)達(dá)到十幾個(gè)平方米。

我們對國內(nèi)的住房改革先行單位也進(jìn)行了走訪，還到國家建設(shè)部、體改委，做了一些調(diào)研，表達(dá)了上海老百姓這么一個(gè)想法，上海對全國做了那么多貢獻(xiàn)，但是市民的住房還那么艱苦。在這個(gè)基礎(chǔ)上，又做了組織準(zhǔn)備，由分管城市規(guī)劃管理工作的倪天增副市長負(fù)責(zé)，由市建委老領(lǐng)導(dǎo)葉伯初同志牽頭，成立市住房改革調(diào)研小組，起草房改方案。

在全國率先施行公積金制度

通過近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要內(nèi)容是五句話：推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)。其中，推行住房公積金制度是基礎(chǔ)。

1990年底，在征求各方面意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)朱镕基同志的要求，組織全體市民進(jìn)行關(guān)于住房改革的大討論。我們把方案初稿在《解放日報(bào)》《文匯報(bào)》等報(bào)紙上全文公布，發(fā)動(dòng)全體市民進(jìn)行討論。討論下來，方案基本確定后，我們制定了實(shí)施細(xì)則，并做好相應(yīng)準(zhǔn)備，搞了個(gè)試運(yùn)轉(zhuǎn)。這是在向中央?yún)R報(bào)時(shí)，中央給出的建議。當(dāng)時(shí)找了幾個(gè)區(qū)，先行實(shí)施幾個(gè)月，進(jìn)行空轉(zhuǎn)，模擬運(yùn)行，即一切工作都按照方案的各項(xiàng)規(guī)定來做，但不涉及實(shí)際的貨幣，不展開資金支付，通過運(yùn)轉(zhuǎn)來模擬方案實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)哪些問題。在試運(yùn)行過程中，朱镕基同志每個(gè)星期都找我們開會(huì)，關(guān)心進(jìn)展情況，并對方案進(jìn)行逐條研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革實(shí)施方案》經(jīng)市第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第24次會(huì)議原則批準(zhǔn)，上海正式啟動(dòng)住房制度改革，出臺(tái)“推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)”五位一體的房改方案。4月，《<上海市住房制度改革實(shí)施方案>實(shí)施細(xì)則》頒布實(shí)施，出臺(tái)《上海市公積金暫行辦法》《上海市公房提租和補(bǔ)貼實(shí)施辦法》等14個(gè)實(shí)施細(xì)則，住房制度改革在全市全面推開。其中，建立公積金是建立住房新制度的核心。住房公積金是一種長期性的義務(wù)儲(chǔ)金，它是由個(gè)人按收入一定比例繳交資金，職工所在單位也按相應(yīng)比例繳交資金，兩者均歸個(gè)人所有，專項(xiàng)用于住房消費(fèi)支出。因此，公積金具有義務(wù)性、政策性、保障性和長期性等特征。

在實(shí)施中要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是公積金繳交的渠道，由什么機(jī)構(gòu)來具體操作。最初我們設(shè)想成立住房儲(chǔ)蓄銀行，負(fù)責(zé)公積金的繳交管理、放貸。但是這個(gè)成本很大，并且我們建設(shè)系統(tǒng)也沒有金融人才管這個(gè)事情，所以我們還是委托金融單位去做。我們找到中國建設(shè)銀行，它們愿意成立專門管理機(jī)構(gòu)，出錢買設(shè)備，增派人員負(fù)責(zé)管理運(yùn)行?，F(xiàn)在看來，建設(shè)銀行很有遠(yuǎn)見，僅當(dāng)時(shí)全市就有幾百萬人和幾萬個(gè)單位去建行開戶，繳交的公積金金額也在不斷上升，至2017年底，全市累計(jì)繳交公積金總額已達(dá)到8100億元，我估計(jì)再過兩年，這個(gè)數(shù)字要上萬億了。公積金基數(shù)每年隨著工資的提高在不斷地上升，有些單位還有補(bǔ)充公積金，所以這個(gè)總額在不斷增加。公積金的交、貸的手續(xù)都是由建設(shè)銀行來負(fù)責(zé)，我們給它管理費(fèi)。建行還成立了房地產(chǎn)信貸部，專門有窗口負(fù)責(zé)公積金的歸集。

為了加強(qiáng)對住房公積金的管理，1991年5月，市公積金管理中心成立，主要職能包括：負(fù)責(zé)管理和運(yùn)作全市住房公積金的歸集、提取和使用；負(fù)責(zé)住房公積金核算；負(fù)責(zé)住房公積金的保值增值和歸還；負(fù)責(zé)編制歸集使用計(jì)劃和執(zhí)行；依法履行行政處罰職能。

上海的住房制度改革也不是一帆風(fēng)順。當(dāng)時(shí)對于為什么要實(shí)行公積金制度，為什么解決職工住房要單位交相應(yīng)比例，有些單位思想上還沒有轉(zhuǎn)變過來。我們規(guī)定，這個(gè)公積金是一個(gè)強(qiáng)制性的長期性的住房基金積累機(jī)制，并且單位交的這個(gè)公積金要屬個(gè)人所有。這一點(diǎn)很多單位就想不通。還有一個(gè)問題是一些近年來虧損企業(yè)，職工工資也發(fā)不出，更別提要交公積金，這是一個(gè)突出的矛盾。我們實(shí)行暫緩繳交公積金的政策，等到企業(yè)經(jīng)營好轉(zhuǎn)了再實(shí)施；但是這個(gè)暫緩要取得職工代表大會(huì)認(rèn)可，因?yàn)檫@個(gè)暫緩繳交損害了職工的利益。對于企業(yè)繳交的公積金歸個(gè)人所有的問題，我們的觀點(diǎn)很明確：就是我們長期以來實(shí)行的是低工資制，職工的工資沒有包括住房結(jié)構(gòu)成分。所以現(xiàn)在拿出5%來補(bǔ)貼給職工，實(shí)際上是體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)工資當(dāng)中住房成分的架構(gòu)。

另外，當(dāng)時(shí)有這么一種理論，認(rèn)為住房公積金解決不了什么大問題，公積金比例小，基數(shù)低，百分比也低。其實(shí)，這是一種缺少長遠(yuǎn)眼光的觀點(diǎn)。另外，當(dāng)時(shí)新華社有兩個(gè)記者，到上海來了解房改方案的情況。后來寫了個(gè)內(nèi)參，它的基本觀點(diǎn)是認(rèn)為上海房改方案走入歧途。后來我們?yōu)榱诉@個(gè)事情，專門到國家體改委，做了一次詳細(xì)的匯報(bào)，說服了他們。說我們這個(gè)是市委、市政府決策，全體市民討論認(rèn)可的，經(jīng)過市人大常委會(huì)通過的，至于這兩個(gè)記者的意見我們作為參考，再加上我們實(shí)施一段時(shí)間再看看成功與否。什么東西都要實(shí)踐，實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

隨著房改制度的推行，中央住房改革領(lǐng)導(dǎo)小組覺得上海這個(gè)方案很好。1993年12月，第三次全國房改工作會(huì)議召開，讓我們介紹經(jīng)驗(yàn)。會(huì)后，全國來上海取經(jīng)的單位很多。1994年4月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，決定全面推行住房公積金制度。1994年11月，財(cái)政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》。

住房公積金制度建立之初，大家的工資水平比較低，個(gè)人的公積金賬戶金額有限，對于個(gè)人買房解決不了問題。我們采取按單位繳交公積金總額向單位自建住房提供貸款。所以公積金最初的功能是支持單位建房融資。當(dāng)然，這里也有一個(gè)問題，如果貸款還不出來怎么辦。我們當(dāng)時(shí)就建立了追溯制度，企業(yè)如在還款期倒閉，就通過法律途徑來解決。即企業(yè)倒閉后進(jìn)行國有資產(chǎn)清算時(shí)，第一還款人是公積金中心。那么一旦出現(xiàn)壞賬，公積金也有自己留存的保險(xiǎn)基金來處理。

1994年起，公有住房集中出售階段，全市累計(jì)出售了190萬套左右公房，其中將近三分之二約114萬戶職工家庭在購買公有住房時(shí)使用了住房公積金，有力推進(jìn)了住房制度改革。進(jìn)入新世紀(jì)以來，住房公積金制度功能轉(zhuǎn)向全面支持個(gè)人購房貸款，截至2017年11月底，累計(jì)向全市242.61萬戶職工家庭，累計(jì)發(fā)放個(gè)人購房貸款7028億元。公積金購房貸款利率比銀行的商業(yè)貸款低，但是有額度限制；光靠公積金貸款還不夠的，可以疊加商業(yè)貸款，這就是我們說的組合貸款。這樣結(jié)合起來以后，也提高了銀行的積極性。現(xiàn)在，住房公積金功能進(jìn)一步拓展，積極支持廉租房等保障性住房建設(shè)和經(jīng)濟(jì)適用房貸款。從2015年起，在本市沒有購房的職工都可以提取公積金支付房租，住房公積金的使用范圍更加廣泛。

2004年3月，上海市成立了住房公積金管理委員會(huì)。主要職能是對本市住房公積金的重大政策、重要事項(xiàng)進(jìn)行決策審批，批準(zhǔn)增值收益分配方案的各項(xiàng)工作。

“公積金，讓我獲得了新生活”

公積金制度建立二十多年來，無論是對于新的住房體制的建立，群眾住房條件的改善，還是房地產(chǎn)市場的發(fā)展，都起到了很大的推動(dòng)作用。

這一改革首先是停止福利性實(shí)物分配，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的雙軌住房體制。構(gòu)筑了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的城鎮(zhèn)住房新制度，逐步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房體制以及房地產(chǎn)交易、權(quán)屬登記、稅收、中介服務(wù)等一系列配套制度。并且改變以國家、單位為主的住房投資建設(shè)與管理模式；改變了城鎮(zhèn)住房投資嚴(yán)重不足的情況，促進(jìn)了住房建設(shè)和投資，擴(kuò)大了住宅建設(shè)規(guī)模，住房供應(yīng)主體開始變得多樣化，市民“等、靠、要”的住房觀念發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

其次，極大改善了市民的居住條件。上世紀(jì)90年代初，市區(qū)人均居住面積僅為6.6平方米，住房困難問題非常突出。住房制度改革實(shí)施后，住房的投資建設(shè)及供應(yīng)量大大提升，居民住房狀況得到明顯改善，至2017年，市區(qū)人均住房建筑面積已達(dá)到36.7平方米。記得有位小伙子，用公積金買到新房后，激動(dòng)地告訴我們說，“住房公積金，讓我獲得了新生活”，因?yàn)闆]有婚房，女朋友差點(diǎn)和他分手；經(jīng)朋友提醒，可以用公積金貸款買房，他非常順利地買下了龍華附近的一套獨(dú)用的新房。還有一位朋友告訴我，剛工作的時(shí)候，從每月工資里扣除近百元的公積金，心里很不舒服，覺得就那么一點(diǎn)點(diǎn)的工資，要扣掉這么多。到買房子的時(shí)候，用上公積金里的錢，享受了低息的貸款，不由得感謝上海率先建立起的住房公積金制度，甚至還比養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌早了1年；尤其是她還享受到了14萬元的裝修貸款，更是覺得解了燃眉之急。

再一個(gè)是形成房地產(chǎn)一、二、三級(jí)市場聯(lián)動(dòng)格局。1996年，上海以已售公有住房上市交易試點(diǎn)為突破口，出臺(tái)搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場的相關(guān)規(guī)定，大大促進(jìn)了存量住房的流通，適應(yīng)了居民改善居住的需求，有效提高了房地產(chǎn)市場的活躍度。住房制度改革對上海房地產(chǎn)一、二、三級(jí)市場的形成，起了很大的推動(dòng)作用。

作為我國住房公積金制度的首創(chuàng)城市，上海公積金制度建立以來，也在不斷創(chuàng)新制度發(fā)揮作用。一方面，支持“四位一體”住房保障建設(shè)。2009年以來，按照國家新要求，上海積極開展利用住房公積金結(jié)余資金貸款支持保障性住房項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，支持職工多層次改善住房條件需求，研究出臺(tái)了困難家庭提取住房公積金支付房屋租賃費(fèi)用、物業(yè)管理費(fèi)用等政策。

另外，值得一提的是利用市場資源推進(jìn)制度創(chuàng)新。鑒于住房公積金是封閉式、以繳定貸的管理模式，2015、2016年，房地產(chǎn)政策和利率不斷寬松，住房市場異?；馃?，住房公積金也被動(dòng)出現(xiàn)大規(guī)模資金流動(dòng)性緊缺，最高當(dāng)月的缺口達(dá)到350億元左右，年度總資金缺口達(dá)到800多億元，造成貸款發(fā)放時(shí)間不斷延長，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。中心積極研究推進(jìn)創(chuàng)新，經(jīng)管委會(huì)審批，報(bào)住建部、人總行和財(cái)政部同意，以盤活信貸資產(chǎn)向市場發(fā)行資產(chǎn)證券化籌集392億元資金，同時(shí)通過與銀行合作采取公積金貼息貸款，解決350億元資金，多管齊下平穩(wěn)解決了大規(guī)模流動(dòng)性不足，滿足了廣大繳費(fèi)職工的購房需求，降低了購房成本，也開辟了事業(yè)單位比照金融機(jī)構(gòu)通過市場融資的新途徑，市公積金中心獲得上海市人民政府頒發(fā)的金融創(chuàng)新一等獎(jiǎng)。

總體而言，建立公積金制度的改革是成功的。它提高了職工可支配的住房消費(fèi)收入，這是個(gè)長期激勵(lì)機(jī)制，是個(gè)不斷的積累過程，額度也在不斷增加，一定要堅(jiān)持公積金制度，并且應(yīng)該做得更好，不斷完善。再一個(gè)，公積金制度在創(chuàng)新上可以再做文章。像公積金所有權(quán)是屬于個(gè)人的，最初的時(shí)候只適用于購房，現(xiàn)在使用范圍也擴(kuò)大了，裝修、房租、物業(yè)管理費(fèi)、翻修都可以。將來發(fā)展到一定階段，當(dāng)住房問題基本解決，也可以考慮用于其他方面。比如，生大病的治療費(fèi)用，這是一筆很大的花銷，醫(yī)?？ɡ锩娴尼t(yī)療費(fèi)可能也不夠，可以使用公積金賬戶中的余額。在新加坡，公積金可以用于醫(yī)療，也可以支付到國外求學(xué)學(xué)費(fèi)，就像一卡通一樣。我們有一個(gè)深切的體會(huì)，任何改革要取得成功，對老百姓的切身利益，只能做加法而不能做減法！

責(zé)任編輯：周奕韻