伍玉振 昌業(yè)云

[摘 要]

政府作為公共服務(wù)供給的責(zé)任主體，在向社會(huì)力量購買公共服務(wù)過程中需要關(guān)注公共服務(wù)的可及性、公平性、公正性和均等化等“公共性”導(dǎo)向目標(biāo)。

當(dāng)前政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的招標(biāo)“定向化”“非競爭性”、承接對(duì)象的“逐利性”“嫌貧愛富”，以及服務(wù)內(nèi)容的公益性弱化、保障性降低等問題，背離了公共服務(wù)促進(jìn)社會(huì)公平和正義的初衷。這是公共權(quán)力的非公共使用所致，與購買部門推行的責(zé)任“市場化”以及不完善的實(shí)施機(jī)制有關(guān)。政府要加強(qiáng)責(zé)任回歸機(jī)制建設(shè)，厘清政府與市場的邊界，明確政府與承接主體的平等合作關(guān)系等，以實(shí)現(xiàn)購買資金的效率性，承接主體的市場化和服務(wù)對(duì)象的保障性。

[關(guān)鍵詞]

流失；回歸；政府購買；公共服務(wù)；公共性

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）05008907

公共服務(wù)主要指政府為滿足公民生存、生活以及發(fā)展需求而提供的一些基本產(chǎn)品和服務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，不斷增長和異質(zhì)化的公眾需求已經(jīng)讓政府很難直接從事公共服務(wù)的生產(chǎn)供給，而一些工商企業(yè)以及社會(huì)組織恰恰具備這種能力。政府通過市場向社會(huì)力量購買公共服務(wù)便應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸在世界各地政府管理中實(shí)踐。所謂政府購買公共服務(wù)的公共性，指的是對(duì)于一切政府購買公共服務(wù)活動(dòng)的內(nèi)容、過程和手段的內(nèi)在社會(huì)公共價(jià)值要求。因?yàn)橘徺I主體的政府性、資金的財(cái)政性、承接主體的社會(huì)性和服務(wù)對(duì)象的保障性等前置條件約束，決定了政府向市場購買公共服務(wù)時(shí)必須樹立責(zé)任本位和保障本位的意識(shí)，正確處理市場效率和社會(huì)公正的關(guān)系，以保障公民基本權(quán)利和實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

一、相關(guān)研究與問題的提出

公共性主要是用來描述公共生活和公共領(lǐng)域的屬性、內(nèi)容、特征、結(jié)構(gòu)、功能和外在表現(xiàn)形式。政府公共性則主要反映和體現(xiàn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、公共活動(dòng)的開展、公民利益的表達(dá)等?！皣沂恰矙?quán)力機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗缲?fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命?！盵1]（P2）政府要以社會(huì)的共同利益和人民的公共意志為基點(diǎn)開展公共行政，制定公共政策，提供公共服務(wù)。在政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域，公共性貫穿于公共服務(wù)生產(chǎn)與流通的整個(gè)過程，是政府購買公共服務(wù)的邏輯原點(diǎn)和本質(zhì)要求。在政府購買公共服務(wù)過程中要始終以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)指向，防止出現(xiàn)公共性的流失和變異。

就國外研究看，政府購買公共服務(wù)主要受民營化理論中的政府是掌舵而不是劃槳，以及新公共管理理論中的重塑政府、追求效率的影響而興起的一項(xiàng)公共服務(wù)供給制度變革。理論上推行政府向市場購買公共服務(wù)可以實(shí)現(xiàn)節(jié)省財(cái)政支出、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，縮減政府規(guī)模等目的。然而，近年來一些西方學(xué)者通過實(shí)證研究開始質(zhì)疑這種公共服務(wù)供給模式的實(shí)際效果。坎德亞斯、瑞林、威斯等借助長時(shí)段的實(shí)踐分析，發(fā)現(xiàn)眾多私營企業(yè)參與公共服務(wù)并不能有效降低成本[2]；貝爾、法吉達(dá)、華納等發(fā)現(xiàn)提高效率的承諾也未真正實(shí)現(xiàn)，相反，經(jīng)常導(dǎo)致供需錯(cuò)位、權(quán)力尋租以及社會(huì)公平與公正的削弱等問題[3]。對(duì)此，穆爾[4]（P30）、波茲曼[5]等從公民權(quán)利、政府責(zé)任回歸、社會(huì)公平等視角切入，認(rèn)為在公共服務(wù)供給中應(yīng)超越對(duì)效率和工具理性的過分追求，要重點(diǎn)關(guān)注公平與正義問題，并呼喚公共價(jià)值理性主導(dǎo)地位的回歸。

國內(nèi)由于政府購買公共服務(wù)起步較晚，學(xué)者的研究主要集中于購買動(dòng)因、過程和績效等規(guī)范性方面，近年來少數(shù)學(xué)者嘗試從中西比較、模式選擇、行為取向、供給機(jī)制等方面關(guān)注政府購買公共服務(wù)過程中“表達(dá)”與“實(shí)踐”的背離問題。如王浦劬從中西國家對(duì)比視角審視，指出受制于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治體制的不同，中國的政府購買公共服務(wù)呈現(xiàn)出“國家依附型”的特點(diǎn)，而非西方國家的“競爭導(dǎo)向型”[6]（P27）；楊寶從購買程序和運(yùn)作機(jī)制方面指出政府在選擇服務(wù)承接方時(shí)表現(xiàn)出明顯的關(guān)系性和利益性偏好，導(dǎo)致在交易主體、方式和執(zhí)行中出現(xiàn)行政化、隨意化、非專業(yè)化等現(xiàn)象[7]；許小玲基于社會(huì)組織的實(shí)證研究，指出政府購買公共服務(wù)在很多地方表現(xiàn)出單向度合作的趨勢，服務(wù)購買方通常情況下是服務(wù)承接方的業(yè)務(wù)主管單位[8]；寧靚、趙立波從公眾參與視角對(duì)政府購買公共服務(wù)績效評(píng)估的影響因素進(jìn)行了考察，指出政府缺乏必要的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，不能及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注度[9]等。

綜上，關(guān)于政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的各種“表達(dá)”與“實(shí)踐”背離現(xiàn)象已引起了學(xué)界的興趣和關(guān)注，但從研究成果看主要停留于公共政策的制定、供給模式的轉(zhuǎn)向、規(guī)則的監(jiān)管、承接主體的多元選擇等規(guī)范化、概念化層面，缺少對(duì)偏離現(xiàn)象及其背后運(yùn)作邏輯的深入剖析與解釋，較少涉及倫理價(jià)值層面的研究。對(duì)此，本文基于對(duì)公共服務(wù)“公共性”的觀察，聚焦于政府購買公共服務(wù)過程中出現(xiàn)的公共性價(jià)值流失這一問題進(jìn)行論析，并結(jié)合當(dāng)下新一輪公共服務(wù)市場化改革的需要，提出政府購買公共服務(wù)公共性回歸與重建的路徑選擇。

二、政府購買公共服務(wù)中公共性的流失及原因

由于當(dāng)前政府公共服務(wù)社會(huì)化購買的模式和機(jī)制處于探索完善階段，購買環(huán)境有待優(yōu)化，部分政府部門及行政人員的“經(jīng)濟(jì)人”理性，導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中出現(xiàn)諸多與其目標(biāo)、章程、既定程序不相一致的地方，使公共服務(wù)的保障公共利益屬性和促進(jìn)社會(huì)公正屬性受到損害。

（一）多元主體的分散行動(dòng)

政府購買公共服務(wù)的原初設(shè)想是通過引入市場機(jī)制，釋放多元參與主體的活力，激發(fā)彼此的最大化行為動(dòng)機(jī)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的提升。政府與企業(yè)、社會(huì)組織等主體雖然在提供公共服務(wù)上存在一定的利益和行為趨同性，但在目標(biāo)指向和供給邏輯上還是有所區(qū)別的。政府履行公共責(zé)任、企業(yè)尋求經(jīng)濟(jì)利潤、社會(huì)組織追求社會(huì)公益，導(dǎo)致各自分散化的利益目標(biāo)協(xié)調(diào)難題，這必然帶來公共服務(wù)供給的效率損失和公共性目標(biāo)的流失。對(duì)政府而言，采取購買公共服務(wù)的形式是為了提升政府公共服務(wù)供給效能，更好地滿足公民的公共服務(wù)需求，以及最大化地向公民展示和輸入公平、公正、合法性等公共價(jià)值觀念。經(jīng)營性企業(yè)則以利潤為核心，趨利性使他們總是期望以最小的成本獲取最大收益，存在著公共服務(wù)質(zhì)量提升和利潤空間壓縮的矛盾，而且它們會(huì)利用市場中的“自由競爭”原則，重點(diǎn)眷顧利潤“富?！钡姆?wù)項(xiàng)目，把最困難、最少利潤的服務(wù)項(xiàng)目留給非營利性的社會(huì)組織[10]（P254）。公益性的社會(huì)組織，基于志愿精神和奉獻(xiàn)精神向社會(huì)提供公益性、免費(fèi)性的專業(yè)服務(wù)，但與政府的公共責(zé)任還是存在不同。社會(huì)組織是介于政府與市場之外的第三部門，是公共部門“創(chuàng)造公共價(jià)值”的重要補(bǔ)充部分，但在權(quán)威引領(lǐng)、責(zé)任傳遞等方面明顯不如政府敏感、精準(zhǔn)和有效，而且存在規(guī)模小、松散化和約束力弱等問題。政府、企業(yè)和社會(huì)組織基于各自行為動(dòng)機(jī)的不同，造成它們參與公共服務(wù)供給目標(biāo)選擇上的多元、模糊和交叉，甚至背道而馳，產(chǎn)生如公平與效率、質(zhì)量與成本、政績與公眾滿意度等互斥性難題，在糾纏與矛盾中導(dǎo)致公共服務(wù)公共性的流失。

（二）政府的經(jīng)濟(jì)人理性

根據(jù)公共選擇理論，經(jīng)濟(jì)人（或理性人）假設(shè)也適用于社會(huì)政府領(lǐng)域，不僅各級(jí)地方政府是“經(jīng)濟(jì)人”，而且行使公共權(quán)力的政府部門人員更會(huì)表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”特征。它既隱現(xiàn)于購買公共服務(wù)政策的制定，也體現(xiàn)于具體購買過程的執(zhí)行。這使政府及部門組成人員時(shí)刻承受著來自公共性與自利性、公眾利益與個(gè)人利益、委托人利益與代理人利益的博弈和選擇。如果政府在購買公共服務(wù)過程中權(quán)力缺乏有效的約束與限制，極易遭受部分個(gè)體、團(tuán)體和單位的利益誘惑，出現(xiàn)資本與權(quán)力結(jié)合的問題?！昂翢o疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益?！盵11]（P303）這方面最典型的例子就是部分政府在選擇公共服務(wù)承接對(duì)象時(shí)，利用公共資源、公共權(quán)力占有的優(yōu)勢，或者通過非正式“熟人”網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)先選擇那些與政府有經(jīng)常聯(lián)系的企業(yè)、社會(huì)組織，或者自己比較中意的供給對(duì)象。尤其是一些具有政府隸屬背景，或從原來政府部門脫離的企事業(yè)單位，經(jīng)常在政府購買公共服務(wù)招投標(biāo)過程中得到特別的關(guān)照和喜愛。另外，部分政府存在著將購買公共服務(wù)等同于政府招標(biāo)采購活動(dòng)，依據(jù)成本核算原則，簡單地選擇出資低者中標(biāo)，而不考慮中標(biāo)者能否提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，能否提升供給效率，是否具有持續(xù)性服務(wù)能力等關(guān)鍵要素。

（三）市場的逐利性

政府借助于一定的市場制度安排提升公共服務(wù)效率，但市場具有經(jīng)濟(jì)和道德上的兩面性，它既會(huì)激活效率，創(chuàng)造豐富的物質(zhì)財(cái)富，也會(huì)因“自由競爭”而導(dǎo)致“日益擴(kuò)大的弱肉強(qiáng)食和貧富差距”[12]。市場中的個(gè)人與組織均為追逐自身利益的經(jīng)濟(jì)體，所有權(quán)擁有者與生產(chǎn)者分離所帶來的信息不對(duì)稱、信息隱藏等問題，會(huì)直接引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇[13]（P512513）。雖然公共服務(wù)購買的種類、數(shù)量、質(zhì)量等要素是以政府公共決策的形式進(jìn)行安排，具有公共性的政治行為特征，但具體生產(chǎn)、交易、供給等事項(xiàng)要依靠市場完成，使市場的逐利性滲入這些過程并對(duì)公共服務(wù)公共性形成侵蝕。受資產(chǎn)專用性和交易費(fèi)用的影響，市場中的競爭和博弈優(yōu)勢并不能有效適用于公共服務(wù)領(lǐng)域[14]。也就是說，市場機(jī)制雖講究公平，但它無法保證公平[15]。市場所崇尚的消費(fèi)主義、競爭原則、自由和贏利等觀念，可能會(huì)破壞或侵蝕對(duì)公民權(quán)、普適性、公正、公平和正義等公共性價(jià)值理念的追求?！坝行实氖袌鲋贫瓤赡墚a(chǎn)生極大的不平等”[16]（P8384）。首先，隨著大量私營資本進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，他們會(huì)將原有的成本—收益邏輯一并帶入，引起私人資本的逐利性與公共服務(wù)公益性之間難以調(diào)和的難題。諸如，企業(yè)為了獲得較高的利潤可能會(huì)提高公共服務(wù)價(jià)格、進(jìn)行選擇性服務(wù)供給，或者降低公共服務(wù)質(zhì)量等。隨著企業(yè)與政府關(guān)系的日益緊密，還可能削弱政府對(duì)企業(yè)的控制，破壞契約精神，利用公共資源為私營部門創(chuàng)造收益，導(dǎo)致要挾政府、俘獲政府問題的發(fā)生。其次，政府引入市場機(jī)制后，受制于公共服務(wù)的供給狀況、市場發(fā)育程度等因素影響，可能針對(duì)社會(huì)需求少和市場供給不足的公共產(chǎn)品而減少政府購買的數(shù)量，由此損害少數(shù)底層弱勢群體對(duì)于公共服務(wù)和社會(huì)福利的追求。從某種程度上說，政府依靠市場提供公共服務(wù)，如果不對(duì)市場加以合理的約束，將會(huì)帶來公共服務(wù)供給的層次性不明顯、可及性下降、均等化不足等后果。

（四）社會(huì)回應(yīng)缺失

傳統(tǒng)公共服務(wù)供給，政府主要通過公共權(quán)力的實(shí)施以及公共財(cái)政的投入，由所屬的企事業(yè)單位來直接生產(chǎn)，責(zé)任由政府承擔(dān)。社會(huì)化部門參與公共服務(wù)供給后，在一定程度上會(huì)帶來政府責(zé)任和政府形象模糊的問題。甚至部分地方政府也自認(rèn)為購買公共服務(wù)就是把原本屬于政府的公共服務(wù)責(zé)任讓渡給市場，衍生出政府責(zé)任的“市場化”“政府卸責(zé)”和“一購了之”[17]等現(xiàn)象。公共服務(wù)供給中政府責(zé)任的“市場化”傾向，會(huì)使公眾無法斷定到底公共服務(wù)的責(zé)任主體是誰，因而很難對(duì)政府的工作績效做出準(zhǔn)確的測量與評(píng)估。社會(huì)公眾對(duì)于由政府提供公共服務(wù)改為私營部門、社會(huì)組織生產(chǎn)提供，本來就存在著質(zhì)疑和不信任，從而降低公共服務(wù)的社會(huì)回應(yīng)性。

當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)存在著四種供需不一致現(xiàn)象，即有需求，無服務(wù)；有需求，服務(wù)不足；有服務(wù)，無意愿；有服務(wù)，具體項(xiàng)目疊加等[18]（P12）。對(duì)此，分析我國各地政府在購買公共服務(wù)中所做的模式創(chuàng)新，無論是購買崗位制、購買項(xiàng)目制，還是合同外包、直接資助制、項(xiàng)目申請制等，都主要來自政府職能轉(zhuǎn)變和市場發(fā)展的推動(dòng)，較少源于社會(huì)公眾內(nèi)生性需求的自我生長、自我創(chuàng)造。個(gè)別政府視購買公共服務(wù)為技治主義的一種創(chuàng)新形式，僅看重技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范和運(yùn)作流程，以及所帶來的效率、理性和專業(yè)化，并不關(guān)注其對(duì)社會(huì)公眾需求的自我消化和積極滿足。私營部門、社會(huì)組織受制于各自的目標(biāo)指向和汲取政府資源的需要，對(duì)來自政府職能部門的指導(dǎo)建議會(huì)格外重視，但忽略服務(wù)對(duì)象的反饋回聲，極少搭建聽取公眾意見的渠道。其中一些承接公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)育還不成熟，服務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化水平不高，不能有效應(yīng)對(duì)特殊困難公眾的個(gè)性化服務(wù)和微量化服務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)公眾的服務(wù)需求和體驗(yàn)難以變現(xiàn)，降低服務(wù)的適應(yīng)性。

（五）實(shí)施機(jī)制的不健全

由于我國政府購買公共服務(wù)起步時(shí)間不長，行政機(jī)構(gòu)在購買內(nèi)容、服務(wù)模式以及績效評(píng)估等方面還處于探索階段，存在實(shí)施機(jī)制不健全的問題。諸如，購買內(nèi)容方面，購買范圍寬窄“失當(dāng)”，既有助老、助殘、社會(huì)救助、社區(qū)矯正、公共文化惠民等公益類項(xiàng)目，也有政府后勤安保、交通協(xié)管、治安協(xié)助等行政輔助類項(xiàng)目。在招投標(biāo)機(jī)制方面，雖然政府制定購買社會(huì)服務(wù)的流程，但契約外包或合作治理的精神在實(shí)踐中并不能充分落實(shí)，存在購買規(guī)范程度低、合作過程隨意性大、合同約束軟化等問題。公開招標(biāo)、邀標(biāo)等過程中往往存在著權(quán)錢交易、內(nèi)部招標(biāo)、隱性招標(biāo)、形式招標(biāo)等問題，使一些不具有資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的市場機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織來承接公共服務(wù)項(xiàng)目。在績效考核方面，政府重視事前合同簽訂，而放松對(duì)事中事后的合同履行審查以及績效考核評(píng)估。一方面服務(wù)承接方可能針對(duì)政府購買公共服務(wù)績效考核指標(biāo)，以及監(jiān)督監(jiān)管的漏洞采取一系列機(jī)會(huì)主義行為，包括降低服務(wù)質(zhì)量、選擇實(shí)施成本及難度比較低的服務(wù)類型等；另一方面由于多元主體的參與，存在公共服務(wù)成本很難實(shí)現(xiàn)精細(xì)核算及控制的問題，難以對(duì)服務(wù)承接方的工作進(jìn)行科學(xué)和全方位的評(píng)價(jià)，不能很好地“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”。

（六）行政化傾向嚴(yán)重

我國處于剛剛從總體性國家轉(zhuǎn)型的制度環(huán)境中，在一些應(yīng)由市場機(jī)制和社會(huì)力量發(fā)揮作用的領(lǐng)域依然受行政邏輯所左右。在政府購買公共服務(wù)中，許多地方政府雖然推行了公共服務(wù)供給的社會(huì)化購買，但只是在形式上接受市場中的競爭擇優(yōu)，實(shí)質(zhì)上依然延續(xù)行政權(quán)力對(duì)承接購買項(xiàng)目的企業(yè)和社會(huì)組織進(jìn)行控制管理的路徑。對(duì)具有官方背景或行政隸屬關(guān)系的企事業(yè)單位，政府時(shí)常通過“內(nèi)部人”“熟人”等社會(huì)關(guān)系，繞開公開申報(bào)、匿名評(píng)審、擇優(yōu)立項(xiàng)等競爭性流程，而與他們簽訂“非競爭”“定向化”“指定性”購買合同。對(duì)于部分體制外的企業(yè)、社會(huì)組織，政府一方面憑借在公共資源、權(quán)力占有方面的巨大優(yōu)勢通過各種正式的制度安排，介入和規(guī)制他們的日常生產(chǎn)管理活動(dòng)；另一方面為了加強(qiáng)對(duì)他們的控制管理，政府依賴各種非正式的規(guī)則，將其吸納進(jìn)入體制內(nèi)，使之在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)律等方面趨同于傳統(tǒng)企事業(yè)單位[19]。公共服務(wù)社會(huì)化中的政府部門和企業(yè)、社會(huì)組織并未嚴(yán)格按照市場邏輯，形成真正的契約關(guān)系，仍然延續(xù)行政關(guān)系和“熟人網(wǎng)絡(luò)”[20]。政府在購買公共服務(wù)中所表現(xiàn)出的這種行政化偏好，導(dǎo)致公共服務(wù)購買社會(huì)化的“有形無實(shí)”，有走向行政內(nèi)卷化的危險(xiǎn)[21]。

三、政府購買公共服務(wù)公共性價(jià)值的回歸與重建

“公共性”是政府的根本屬性和合法性依據(jù)。政府供給公共服務(wù)不僅僅滿足公民的基本物質(zhì)和精神需求，同時(shí)承載著公平、平等、正義等公共價(jià)值追求。政府在購買公共服務(wù)過程中除關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量和效能提升以外，還要關(guān)注公共利益和公共價(jià)值的創(chuàng)造，既保障公眾得到他們應(yīng)該得到的公共服務(wù)和產(chǎn)品，又能滿足公眾的發(fā)展性需求。

（一）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，厘清購買邊界

政府加強(qiáng)和完善購買公共服務(wù)的頂層制度建設(shè)，可以有效地反饋公共服務(wù)和產(chǎn)品的公共性。首先，政府要確定合理的購買邊界和范圍，避免購買行為的隨意性。如果政府購買的范圍過寬，必將加大或超出國家財(cái)政負(fù)擔(dān)；反之，則不能滿足社會(huì)公眾的正當(dāng)需求。政府購買公共服務(wù)應(yīng)圈定于公民生存和發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及公共安全等事項(xiàng)，支持政府自身運(yùn)營需要的后勤服務(wù)和行政協(xié)助事項(xiàng)，以及為少數(shù)公眾提供的超出基本保障范疇的服務(wù)等不應(yīng)納入購買公共服務(wù)的范疇。其次，在購買制度設(shè)計(jì)中要明確政府的角色擔(dān)當(dāng)和職責(zé)范圍。在一個(gè)完整的公共服務(wù)購買流程中，政府扮演著決策制定、程序設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、規(guī)則監(jiān)管、績效評(píng)估等角色。政府對(duì)內(nèi)要分清不同行政部門的職責(zé)，建立科學(xué)合理的部門權(quán)責(zé)分配機(jī)制并約束政府自身行為；對(duì)外要重視與企業(yè)、社會(huì)組織等合作主體間的責(zé)任關(guān)系，為承接主體創(chuàng)造良好的外部制度環(huán)境和規(guī)范的市場秩序。最后，加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，弘揚(yáng)公共行政精神。公共服務(wù)所蘊(yùn)含的公共價(jià)值如果期望被完美地體現(xiàn)，來自于政府的保證和努力起決定性作用。公共行政精神是指引政府公共行政的價(jià)值導(dǎo)向，是保障政府公共性的道德規(guī)范。政府購買公共服務(wù)市場化改革在提高公共財(cái)政投入效率，保證適度的公共投入規(guī)模的同時(shí)，要增強(qiáng)政府的合法性輸出以獲得公眾對(duì)政府公共政策的認(rèn)可和擁護(hù)。為此，在購買公共服務(wù)過程中政府要設(shè)置必要的公共價(jià)值考核要求與條件，如民生評(píng)估指標(biāo)、社會(huì)回應(yīng)滿意度、技術(shù)—公平性論證指數(shù)等，以體現(xiàn)出政府購買的公共利益取向，推動(dòng)公共服務(wù)公共性的實(shí)踐。

（二）加強(qiáng)行政監(jiān)管，規(guī)范購買流程

公共性強(qiáng)調(diào)的是對(duì)政府職責(zé)以及公權(quán)力使用合法性的約束。政府在公共服務(wù)供給過程中要回歸公民權(quán)利，并將公共價(jià)值作為公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。政府將公共服務(wù)以市場購買的方式交由社會(huì)力量承接，便與社會(huì)力量形成了典型的委托-代理關(guān)系。為了保證服務(wù)承接方能夠嚴(yán)格履行契約合同所約定的義務(wù)，有效的政府監(jiān)管和積極干預(yù)必不可少。首先，政府要完善招投標(biāo)過程的程序性設(shè)計(jì)、制定規(guī)范化的評(píng)審機(jī)制、科學(xué)的績效評(píng)估方式等；政府要從服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格、安全生產(chǎn)等方面進(jìn)行全面監(jiān)督，嚴(yán)格企業(yè)、社會(huì)組織的審計(jì)和強(qiáng)化管理評(píng)估。其次，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)承接方的公共性精神引導(dǎo)，矯正他們的機(jī)會(huì)主義行為。由于公共服務(wù)的保障性和公益性導(dǎo)向，政府要抑制承接者對(duì)經(jīng)濟(jì)利潤的片面追求，防止他們虛構(gòu)和夸大成本來牟取暴利。最后，在評(píng)估機(jī)制建設(shè)方面，引入第三方或行業(yè)評(píng)估，化解合作中服務(wù)評(píng)價(jià)不確定的風(fēng)險(xiǎn)。借助市場網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任和互惠機(jī)制，以及公眾、新聞媒體等社會(huì)輿論監(jiān)督，增強(qiáng)服務(wù)承接方的自律、奉獻(xiàn)和服務(wù)意識(shí)。

（三）回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，體現(xiàn)公眾意愿

公共服務(wù)的公共性要求政府從單純地追求效率和手段創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注公民的權(quán)利維護(hù)和意愿滿足。由于社會(huì)成員在個(gè)人偏好、環(huán)境資源、條件機(jī)遇占有等方面存在諸多差異，在法律規(guī)定的民生保障范圍內(nèi)政府要尊重他們的選擇性和能動(dòng)性需求，為他們尋找到合適的公共服務(wù)供應(yīng)方和產(chǎn)品。政府要尊重不同層次公眾的意見，了解不同群體的需求意愿，并讓他們在政府購買公共服務(wù)中得以體現(xiàn)和滿足?！爱?dāng)公共領(lǐng)域的參與者愿意并且能夠?qū)ψ约荷钇渲械墓餐贫纫约肮彩聞?wù)表達(dá)自己的意見時(shí)，所謂公共性就呈現(xiàn)出來?！盵1]（P2）政府購買公共服務(wù)在保障公共服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量的同時(shí)，要考慮服務(wù)供給的均等化，弱勢群體的可及性，公眾需求的滿意度等目標(biāo)，尤其要保障少部分困難群體基本生存生活需求?？傊?，政府購買公共服務(wù)既要獲得普通公眾的“普適性認(rèn)可”，又要回應(yīng)和贏得小眾群眾、特殊服務(wù)對(duì)象的“特定性支持”[22]。

（四）規(guī)范公私合作，保障公益屬性

政府應(yīng)打破公共服務(wù)內(nèi)部生產(chǎn)的桎梏，倡導(dǎo)公共服務(wù)供給的市場化和社會(huì)化，以此解決傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的壟斷、低效、回應(yīng)性慢等弊端。政府購買公共服務(wù)，既可以利用政府公權(quán)力保證公共服務(wù)的公益性質(zhì)，同時(shí)將市場競爭機(jī)制和私營部門的先進(jìn)管理制度引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，豐富公共資源輸入和輸出的路徑選擇，提升公共服務(wù)的效能。為了將政府、市場和社會(huì)的功能耦合和功能整合作用發(fā)揮最大，政府需要明確政企、政社的合作邊界，并在平衡公益性和市場性的關(guān)系上做出努力。一方面，政府仍是公共服務(wù)的“掌舵者”，但不再是唯一的“劃槳者”。政府要按照契約精神與企業(yè)、社會(huì)組織合作，從行政權(quán)力主導(dǎo)走向合同履行，從命令控制轉(zhuǎn)向談判驅(qū)動(dòng)。另一方面，政府要科學(xué)地處理供給效率與社會(huì)公平的關(guān)系。效率提升對(duì)公共服務(wù)供給很重要，但如果放任市場對(duì)效率的過分追求會(huì)對(duì)社會(huì)公平原則形成沖擊，帶來社會(huì)公眾整體利益的受損。因此，政府為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)有效性與公共性的雙重提升，要在目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、功能、規(guī)范等方面防止無序及極端市場化對(duì)公共行政的沖擊，通過公共權(quán)力和公共行政確保公共服務(wù)資源的合理再分配，保障和維護(hù)弱勢群體的利益。