王連偉 劉士竹

摘 要：運(yùn)動(dòng)式治理作為一種國(guó)內(nèi)比較典型、反復(fù)出現(xiàn)的治理模式，與西方所流行的治理理論有著很大的區(qū)別。國(guó)內(nèi)研究主要從治理主體的治理資源、工具、體制和動(dòng)員能力入手，在某種程度上忽視了社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜特性以及社會(huì)公眾的心理和需求。借助經(jīng)濟(jì)學(xué)“需求—供給”的分析框架，探討社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生增長(zhǎng)過(guò)程和問(wèn)題嚴(yán)重程度之間的非均衡性及其導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)非規(guī)則性累積，國(guó)家和政府的常態(tài)管理模式疲于應(yīng)付，社會(huì)治理危機(jī)日益加劇。運(yùn)動(dòng)式治理是黨和政府主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公眾的治理需求，短期內(nèi)努力達(dá)成社會(huì)治理供需平衡的一種嘗試。從長(zhǎng)期看，運(yùn)動(dòng)式治理有功能限度，必須走科學(xué)化、規(guī)范化和法治化道路。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理；社會(huì)治理；“需求—供給”；非均衡性

中圖分類號(hào)：D63，F(xiàn)014.32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）05-0053-08

一、運(yùn)動(dòng)式治理的起源與文獻(xiàn)梳理

美國(guó)學(xué)者詹姆斯·湯森在考察中國(guó)改革發(fā)展歷程之后提出了“制度化運(yùn)動(dòng)悖論”這一命題，用以形容“后毛澤東時(shí)代”中國(guó)所面臨的改革發(fā)展困境：改革意味著中國(guó)生活的常規(guī)化，它卻是以動(dòng)員的方式進(jìn)行的[1]（p.283）。改革開(kāi)放后中國(guó)逐漸走上了平穩(wěn)發(fā)展的道路，然而常態(tài)社會(huì)管理中時(shí)常還采取“掃黃打非”“嚴(yán)打”“食品安全專項(xiàng)檢查”“反腐風(fēng)暴”等一些大規(guī)模、非常態(tài)的社會(huì)治理方式。這與民主法治社會(huì)的基本治理理念顯得有些不合拍。運(yùn)動(dòng)式治理起源于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，歷經(jīng)了毛澤東時(shí)代的政治動(dòng)員“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”、改革開(kāi)放時(shí)期的“兩手抓”思想、新時(shí)期的績(jī)效合法性壓力下的“專項(xiàng)治理”，在當(dāng)前常態(tài)社會(huì)仍反復(fù)出現(xiàn)，其背后必然有深層次的內(nèi)在邏輯。因此，如何在中國(guó)場(chǎng)域中深入地分析和思考運(yùn)動(dòng)式治理反復(fù)出現(xiàn)的原因及其產(chǎn)生運(yùn)行機(jī)理就具有深遠(yuǎn)的理論意義和很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

我國(guó)對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究主要集中于治理主體（黨和政府方面）對(duì)于治理客體（社會(huì)民眾）的關(guān)注度不夠。通過(guò)梳理和分析目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理發(fā)生機(jī)理的相關(guān)文獻(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理存在四種研究途徑：社會(huì)資源有限說(shuō)、治理工具有限說(shuō)、科層官僚制局限說(shuō)和社會(huì)動(dòng)員能力下降說(shuō)[2]。而這些研究主要從治理主體的資源、工具、體制和動(dòng)員能力入手，在某種程度上忽視了社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜特性以及社會(huì)公眾的心理和需求。組織社會(huì)學(xué)家周雪光從官僚制結(jié)構(gòu)入手撰寫(xiě)了系列文章分析和探討當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的基本邏輯和制度基礎(chǔ)，他認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)型治理邏輯的產(chǎn)生和延續(xù)反映了中國(guó)國(guó)家治理面臨的深刻挑戰(zhàn)和困難，反映了特定制度環(huán)境中國(guó)家治理的制度邏輯。面對(duì)國(guó)家的治理規(guī)模和多樣性，官僚體制基礎(chǔ)上的常規(guī)型治理機(jī)制難以勝任，時(shí)常力不從心，表現(xiàn)出組織失控和失?。欢\(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制正是針對(duì)常規(guī)型治理機(jī)制失敗而產(chǎn)生的（暫時(shí)）替代機(jī)制或糾正機(jī)制”[3]。 周雪光的研究為我們從整體上把握國(guó)家治理的制度邏輯和運(yùn)動(dòng)式治理的歷史流變、運(yùn)作機(jī)理提供了宏觀系統(tǒng)的視角，后續(xù)很多研究沿著他的思路繼續(xù)延伸拓展。與周雪光強(qiáng)調(diào)科層官僚制的治理主體地位不同，本文嘗試著將經(jīng)濟(jì)學(xué)的“需求—供給”核心分析框架擴(kuò)展到政治和社會(huì)領(lǐng)域，從運(yùn)動(dòng)式治理的主客體兩方面分析和思考運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的動(dòng)力和機(jī)理，回答運(yùn)動(dòng)式治理為何在中國(guó)反復(fù)出現(xiàn)，它的內(nèi)在深層邏輯是什么，可能是對(duì)已有研究的一點(diǎn)補(bǔ)充。通過(guò)分析，我們認(rèn)為社會(huì)發(fā)展階段、社會(huì)整體治理結(jié)構(gòu)以及社會(huì)問(wèn)題的性質(zhì)等是中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理反復(fù)出現(xiàn)的內(nèi)在邏輯。作為一種非均衡性的治理方式，運(yùn)動(dòng)式治理正是社會(huì)治理中官方組織和民間社會(huì)短期內(nèi)尋求供需矛盾解決和趨于達(dá)成平衡的結(jié)果。

黨的十九大報(bào)告指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何推進(jìn)運(yùn)動(dòng)方式治理逐漸走向常態(tài)化、規(guī)范化和法治化，增強(qiáng)社會(huì)治理的制度預(yù)期，成為重要的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、運(yùn)動(dòng)式治理的中國(guó)場(chǎng)域：供需矛盾及其應(yīng)對(duì)

中國(guó)現(xiàn)代化的“時(shí)空壓縮”[4]特性導(dǎo)致我們的社會(huì)轉(zhuǎn)型更加復(fù)雜多變，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)變遷更加脆弱。在后革命時(shí)期，面對(duì)繁重的穩(wěn)定社會(huì)主義政權(quán)和社會(huì)主義建設(shè)任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力和黨組織、單位制以及人民公社等組織化調(diào)控力量，開(kāi)展了各種大大小小的政治運(yùn)動(dòng)。根據(jù)胡鞍鋼的統(tǒng)計(jì)，1949年～1976年中國(guó)開(kāi)展的政治運(yùn)動(dòng)多達(dá)67次，平均每年2.5次。這些政治運(yùn)動(dòng)大致可以歸為改造社會(huì)型、發(fā)展生產(chǎn)力型、意識(shí)形態(tài)型和鞏固政權(quán)型四大類[5]。自改革開(kāi)放后，隨著一元政治經(jīng)濟(jì)體制解體、社會(huì)結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型、社會(huì)動(dòng)員能力的下降以及科層制效力的下降，復(fù)雜多樣的社會(huì)問(wèn)題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出黨與政府的常規(guī)管理和日常管理的有效限度，采取運(yùn)動(dòng)式治理這種非均衡性的治理方式可以在短期內(nèi)集中有限資源和優(yōu)勢(shì)力量，重點(diǎn)集中解決最迫切、最關(guān)鍵的社會(huì)問(wèn)題。因此，面臨內(nèi)外績(jī)效壓力的各級(jí)黨政部門在日常生活中會(huì)反復(fù)運(yùn)用“大會(huì)戰(zhàn)”“大決戰(zhàn)”“專項(xiàng)治理”等這些非常規(guī)治理方式。

（一）復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題的非均衡性

人類社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能在趨于完善的同時(shí)，也孕育著一些反功能、反系統(tǒng)的解構(gòu)因素。中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中帶來(lái)的自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會(huì)系統(tǒng)的緊張關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化功能與利益整合功能的不同步使社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出高度非均衡性?！皶r(shí)空壓縮”制造出社會(huì)秩序的“空白區(qū)間”、新舊秩序的摩擦和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，“階層固化”加深了社會(huì)兩極分化和公眾的不公平以及相對(duì)剝奪感，“社會(huì)斷裂”以及補(bǔ)償機(jī)制滯后是引發(fā)大規(guī)模群體性事件和社會(huì)矛盾的重要原因。無(wú)論是問(wèn)題的產(chǎn)生和演化過(guò)程，還是問(wèn)題的嚴(yán)重程度及空間分布都呈現(xiàn)出非均衡性的特質(zhì)。這種非均衡性的累積，一方面助長(zhǎng)了整體社會(huì)矛盾和緊張關(guān)系，影響社會(huì)系統(tǒng)的整體運(yùn)行；另一方面也大大增強(qiáng)了社會(huì)整體的不可治理性，帶來(lái)了社會(huì)多方面的治理危機(jī)。

第一，社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)程的非均衡性。如同馬爾薩斯“人口論”所提到的世界人口是按照幾何數(shù)不規(guī)則的增長(zhǎng)那樣，社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生過(guò)程也是很不規(guī)則的。一方面，社會(huì)問(wèn)題的成因是多種多樣的。原發(fā)因素與次生因素、偶發(fā)因素與持續(xù)因素、自然因素與人為因素相交織，使社會(huì)問(wèn)題集中爆發(fā)與小規(guī)模爆發(fā)共存、偶發(fā)性與長(zhǎng)期性疊加，呈現(xiàn)出多時(shí)態(tài)、多階段、交叉疊加的總體特征。另一方面，社會(huì)問(wèn)題發(fā)展演化趨勢(shì)的非均衡性。無(wú)論原生性還是次生性的社會(huì)問(wèn)題都有自己所特有的演化生命周期。有些問(wèn)題緩慢積聚，有些問(wèn)題急劇膨脹；有些問(wèn)題平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，有些問(wèn)題螺旋式上升。即使是同時(shí)間、地點(diǎn)發(fā)生的社會(huì)問(wèn)題，也會(huì)由于人們所給予不同關(guān)注而呈現(xiàn)出不同的演化路徑和生命周期。

第二，社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重程度的非均衡性。社會(huì)問(wèn)題有自身的演化邏輯以及人類主觀認(rèn)知方面的差異，并呈現(xiàn)出不同的情勢(shì)，對(duì)于自然界和人類社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展具有不同的危害程度。一方面，社會(huì)問(wèn)題自身的特性決定了其嚴(yán)重程度的不同。一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)問(wèn)題的原因來(lái)自多方面，很少有單一成因的，許多社會(huì)問(wèn)題往往夾雜著自然和人為因素。也有很多問(wèn)題經(jīng)過(guò)次生因素的疊加和放大作用而在短時(shí)間內(nèi)變得十分嚴(yán)峻，迫切地需要全社會(huì)給予高度關(guān)注并加以及時(shí)解決。另一方面，人類主觀認(rèn)知水平和價(jià)值判斷的差別導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題分級(jí)分類的不同。對(duì)于影響自身切身利益的社會(huì)問(wèn)題，哪怕問(wèn)題再小人們也往往會(huì)十分關(guān)注，而對(duì)于與自身利益無(wú)關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，人們往往較少關(guān)注甚至完全忽視。這可以歸結(jié)于人們的短視效應(yīng)、有限理性和信息不對(duì)稱的結(jié)果，但更大程度上可以說(shuō)是人們主觀價(jià)值判斷的結(jié)果。

第三，社會(huì)問(wèn)題空間分布的非均衡性。轉(zhuǎn)型社會(huì)帶來(lái)的社會(huì)異質(zhì)性、群差性使社會(huì)問(wèn)題在一些地區(qū)和領(lǐng)域集中，并迎來(lái)了井噴式爆發(fā)，從而呈現(xiàn)出一定的空間分布格局的非均衡性。一些特殊人群聚居地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、民族聚居區(qū)等邊緣地區(qū)往往成為社會(huì)問(wèn)題和矛盾集中爆發(fā)的區(qū)域。當(dāng)前城市的主要問(wèn)題來(lái)源于基層征地和拆遷引起的官民矛盾、外來(lái)人員城市融入障礙、社會(huì)治安隱憂、基本公共服務(wù)不均衡。而在廣大農(nóng)村地區(qū)主要問(wèn)題源于留守兒童監(jiān)護(hù)不力、文化價(jià)值觀信仰缺失、民間借貸不規(guī)范、養(yǎng)老與教育問(wèn)題突出。此外，不同階層、群體間社會(huì)問(wèn)題的分布也往往很不均衡，呈現(xiàn)出不同的類型。

（二）常態(tài)管理困境加劇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

人類社會(huì)問(wèn)題的解決主要有兩大途徑——物質(zhì)治理和心靈治理，即尋求社會(huì)問(wèn)題的技術(shù)解和契約解[6]。物質(zhì)治理主要通過(guò)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步增加社會(huì)資源存量和增量，以滿足人類社會(huì)日益增長(zhǎng)的需求。心靈治理主要從人類價(jià)值觀、倫理觀、思維方式等層面對(duì)人類不合理的欲求進(jìn)行規(guī)范和約束。從現(xiàn)實(shí)的日常管理看，物質(zhì)治理短期內(nèi)效果明顯，但無(wú)法應(yīng)對(duì)人類不斷膨脹的需求。心靈治理短期內(nèi)效果不明顯，需要一個(gè)長(zhǎng)期學(xué)習(xí)和鍛煉的過(guò)程。常態(tài)社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的制度化和規(guī)范化，希望將整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行納入常規(guī)化的軌道。然而社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性超出了人類目前的科學(xué)技術(shù)和倫理價(jià)值的可控制范圍，常態(tài)管理的全面控制理念往往無(wú)法找到社會(huì)動(dòng)態(tài)平穩(wěn)運(yùn)行的最優(yōu)技術(shù)解和契約解。此外，常態(tài)管理的有效性還必須建立在一個(gè)內(nèi)部社會(huì)穩(wěn)定、外部環(huán)境良好的綜合條件之上，而這些條件被一些緊急危機(jī)事件和偶發(fā)狀況所打斷，致使常態(tài)化的管理體制和機(jī)制陷入困境之中。

社會(huì)問(wèn)題面臨非規(guī)則性產(chǎn)生和增長(zhǎng)、問(wèn)題嚴(yán)重程度比例不對(duì)稱、空間分布不均衡等一系列棘手的難題，建立在科層官僚制基礎(chǔ)之上的常規(guī)管理模式往往疲于應(yīng)付并陷入窘境。社會(huì)常規(guī)管理模式的失效可能會(huì)帶來(lái)一連串的連鎖反應(yīng)，大大增加了社會(huì)危機(jī)的嚴(yán)重程度和整體社會(huì)的不可治理程度。舊有社會(huì)問(wèn)題的累積大大增加了政府的社會(huì)管理壓力，也推動(dòng)社會(huì)逐漸靠近社會(huì)問(wèn)題集中爆發(fā)的臨界點(diǎn)和閾值。現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)法解決或少量解決都會(huì)大大增加現(xiàn)行社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)體制機(jī)制的壓力和張力。一方面，外部公眾對(duì)政府部門信任度和支持度下降，導(dǎo)致政府部門出現(xiàn)合法性危機(jī)。另一方面，內(nèi)部機(jī)關(guān)和部門工作人員出現(xiàn)懷疑和自卑心理，影響到整體部門的組織整合能力和戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)作能力。同時(shí)，一些新的、復(fù)雜的、不確定性的社會(huì)問(wèn)題又接連不斷地出現(xiàn)。已有問(wèn)題的累積、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的殘留和新問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題的重疊和錯(cuò)位，加速了社會(huì)分化斷裂程度和整體社會(huì)危機(jī)程度。

（三）運(yùn)動(dòng)式治理短期內(nèi)釋放社會(huì)治理供需不均衡的張力

從人類社會(huì)發(fā)展演化的歷程看，社會(huì)治理體系和治理能力隨著社會(huì)系統(tǒng)自身運(yùn)行的變化而改變，本質(zhì)上是與自身所面臨的一些社會(huì)問(wèn)題尋求契合的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程?！白鳛榛夤矄?wèn)題的工具，國(guó)家治理體系與其面臨的公共問(wèn)題復(fù)雜性的契合度越高，國(guó)家治理能力越大?！盵7]在這種意義上說(shuō)，社會(huì)治理方式和治理體系取決于社會(huì)問(wèn)題的情境。根據(jù)控制論中的阿比什定律或必要的多樣性定律，實(shí)現(xiàn)有效的控制，要求控制器或控制系統(tǒng)的多樣性不低于控制對(duì)象[8]。因此，人類社會(huì)的治理體系要不斷地根據(jù)社會(huì)問(wèn)題情境的變化而不斷完善，也逐漸走向高度復(fù)雜化、精巧化和彈性化。

與其說(shuō)運(yùn)動(dòng)式治理是在復(fù)雜問(wèn)題情勢(shì)、治理資源和工具稀缺、國(guó)家動(dòng)員能力下降、科層官僚體制失效等多重約束條件下的無(wú)奈之舉，不如說(shuō)是執(zhí)政黨和政府適時(shí)回應(yīng)社會(huì)民眾的治理需求和愿望，通過(guò)公共政策議事日程的調(diào)整和控制，采取政治動(dòng)員和組織化調(diào)控的方式，努力在短期內(nèi)集中有限資源，達(dá)成社會(huì)問(wèn)題和治理體系之間供需基本平衡的創(chuàng)新行為。中國(guó)國(guó)土疆域遼闊，地區(qū)、民族之間差異較大，再加上轉(zhuǎn)型時(shí)期的過(guò)渡性社會(huì)特性，導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和不確定性程度加劇。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的自上而下、等級(jí)控制的社會(huì)管理體制無(wú)法及時(shí)有效地回應(yīng)社會(huì)民眾的呼聲，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題和矛盾積聚和惡化，嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及執(zhí)政黨和政府的執(zhí)政合法性。在某種意義上，運(yùn)動(dòng)式治理可以看作是社會(huì)治理的官方組織與民間社會(huì)之間持續(xù)互動(dòng)，努力尋求供需平衡的理性行為。下面將分別從需求方和供給方的角度對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的產(chǎn)生機(jī)理和動(dòng)力進(jìn)行深層次剖析和闡釋（參見(jiàn)圖1）。

三、需求方分析：輿論動(dòng)員、維權(quán)抗?fàn)幣c公眾議程

如前面所提到的，從社會(huì)治理需求方和供給方的角度我們可以在一般意義上將運(yùn)動(dòng)式治理統(tǒng)一歸結(jié)為主客體兩大類，黨和政府屬于主體一方，社會(huì)公眾屬于客體一方。運(yùn)動(dòng)式治理正是黨和政府積極主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)大眾的各種需求的動(dòng)態(tài)過(guò)程。社會(huì)需求作為治理的邏輯起點(diǎn)，對(duì)于黨和政府的議事日程、工作重點(diǎn)和工作布局等都有直接的影響。而社會(huì)需求又是復(fù)雜多樣的，囊括了個(gè)體利益、組織利益和群體利益，夾雜著自利、公益、道德、理性等多種價(jià)值準(zhǔn)則。雖然運(yùn)動(dòng)式治理也是黨和政府在面臨嚴(yán)峻的社會(huì)形勢(shì)以及較為難纏的復(fù)雜業(yè)務(wù)問(wèn)題時(shí)迫切需要、簡(jiǎn)便有效的社會(huì)治理方式，因此也可以視為運(yùn)動(dòng)式治理的重要需求方。但本文主要遵循社會(huì)問(wèn)題由內(nèi)及外、自下而上的產(chǎn)生演化規(guī)律，強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位和官方的政治回應(yīng)性，主要把作為社會(huì)問(wèn)題源的民間社會(huì)作為主要的需求方。結(jié)合民間社會(huì)自身的特性以及在面對(duì)社會(huì)問(wèn)題情境時(shí)的公眾心理和行為表現(xiàn)分析，他們?yōu)槭裁磿?huì)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理這一非常規(guī)的社會(huì)治理方式產(chǎn)生強(qiáng)烈的需求，并積極投身其中甚至于鼎力相助。

要想深入分析民間社會(huì)對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理強(qiáng)烈需求的根源，需要回到社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)公眾和政治議程的屬性上來(lái)。社會(huì)問(wèn)題具有很強(qiáng)的利益導(dǎo)向色彩，往往牽涉眾多群體的切身利益，但同時(shí)又具有非均衡性，對(duì)于各群體利害關(guān)系的直接影響又各不相同。這樣就決定了不同群體和成員對(duì)于不同種類社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注度大不相同，往往那些關(guān)系社會(huì)整體利益的重大問(wèn)題和自身安危的具體問(wèn)題容易被社會(huì)和公眾所感知。有時(shí)雖然一些社會(huì)問(wèn)題直接危及公眾的整體利益，但個(gè)體理性導(dǎo)致社會(huì)成員往往由于過(guò)度關(guān)注自身利害而對(duì)社會(huì)整體利益漠視不理。退一步講，即使社會(huì)公眾對(duì)于一些重大社會(huì)問(wèn)題有所感知和認(rèn)識(shí)到它的危害性，但缺乏組織化的機(jī)制導(dǎo)致力量分散、資源有限而往往出現(xiàn)“集體行動(dòng)的困境”[9]（p.2）。從官方的政治議程看，資源和精力的有限、政治的權(quán)衡等一些現(xiàn)實(shí)因素決定了能夠進(jìn)入政治議程中的社會(huì)問(wèn)題必須是一些影響深遠(yuǎn)而又關(guān)系到群眾切身利益的重大問(wèn)題。政治議程實(shí)際上是社會(huì)問(wèn)題的“過(guò)濾”和“篩選”的過(guò)程，直接決定了哪些社會(huì)問(wèn)題能夠引起官方的注意和重視，并有可能對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。而社會(huì)問(wèn)題不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入官方政治議程，需要借助媒體和民間力量將其轉(zhuǎn)化為公眾議程繼而對(duì)官方施壓引起它們的關(guān)注。

公眾議程一般被認(rèn)為是社會(huì)公眾廣泛關(guān)注和熱議的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，回答 “什么是最緊迫的社會(huì)問(wèn)題”，是民間認(rèn)為官方應(yīng)該關(guān)注并有所行動(dòng)的一種期許和愿望?！盁o(wú)論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設(shè)置關(guān)系更為密切”[10]。社會(huì)公眾建構(gòu)公眾議程主要通過(guò)輿論動(dòng)員和維權(quán)抗?fàn)巸纱笸緩健?/p>

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，人民群眾主要通過(guò)基層黨組織、駐村工作組和入村工作隊(duì)等向黨組織揭發(fā)斗爭(zhēng)對(duì)象惡行以及把握本地區(qū)的斗爭(zhēng)形勢(shì)。在土地革命運(yùn)動(dòng)中，工作組成為連接黨組織和基層居民的有效橋梁。新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨保留并不斷豐富自身的群眾路線，入村蹲點(diǎn)、人民來(lái)信來(lái)訪、學(xué)習(xí)班、學(xué)習(xí)小組、工作小組、黨組織積極分子等成為群眾表達(dá)利益的主要渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展以及新媒介、新傳播工具的推廣極大地改變了人們現(xiàn)實(shí)社會(huì)的交往和互動(dòng)方式，正在發(fā)揮著重要的輿論動(dòng)員作用。在信息高度開(kāi)放的時(shí)期，公民個(gè)體也紛紛借助一些新傳播媒介推動(dòng)公眾議程的設(shè)置。例如，“天價(jià)煙事件”“表叔事件”“雷政富事件”等一些圖片和視頻最初都是通過(guò)微博、論壇等流出的，通過(guò)全民網(wǎng)絡(luò)反腐推動(dòng)了整個(gè)社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的強(qiáng)烈持續(xù)關(guān)注，繼而促成了現(xiàn)實(shí)中大規(guī)模的反腐敗行動(dòng)。現(xiàn)代社會(huì)進(jìn)步的一大特征就是公民個(gè)體權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，不再像以前那樣對(duì)待官員溫柔恭順、畢恭畢敬，遇到自身利益受到威脅之時(shí)也敢于起來(lái)進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)?。事?shí)證明，當(dāng)社會(huì)公眾在面對(duì)事關(guān)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題和影響自身切身利益的具體問(wèn)題之時(shí)往往表現(xiàn)出空前的團(tuán)結(jié)一致。在表達(dá)自身利益訴求時(shí)，除通過(guò)體制內(nèi)的途徑外，社會(huì)公眾更多的是采用體制外的途徑。在體制化利益渠道不暢或問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)處理時(shí)，他們不得不采取另外的途徑——組織化的維權(quán)抗?fàn)帯，F(xiàn)實(shí)中的例子比比皆是，孟連事件、廈門PX事件、出租車罷運(yùn)事件等折射出社會(huì)公眾在尋求現(xiàn)實(shí)利益訴求上達(dá)無(wú)門之后所采取的自救行動(dòng)。通過(guò)這種大規(guī)模的群體性抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)引起官方對(duì)于一些民間問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，繼而對(duì)現(xiàn)實(shí)公共政策議程產(chǎn)生了顯著的影響。例如，各地的出租車罷運(yùn)事件直接推動(dòng)了針對(duì)黑出租的專項(xiàng)治理行動(dòng)，環(huán)境群體性抗?fàn)幰餐苿?dòng)了各地針對(duì)環(huán)境污染的專項(xiàng)清理行動(dòng)。這樣，通過(guò)持續(xù)的輿論動(dòng)員和維權(quán)抗?fàn)?，?lái)自于民間的呼聲得到官方的注意和重視，也逐漸建構(gòu)起專門維護(hù)自身利益的公眾議程，繼而向官方源源不斷地輸出社會(huì)治理的民意和民情，持續(xù)地影響到官方的公共政策議程。

四、供給方分析：政治議程、組織動(dòng)員與合法性再造

從現(xiàn)實(shí)看，運(yùn)動(dòng)式治理一般是由黨和政府發(fā)起和操控的，通過(guò)放手發(fā)動(dòng)群眾和動(dòng)員社會(huì)力量在短期內(nèi)集中資源達(dá)成治理目標(biāo)。在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中，“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系呈現(xiàn)出高度的國(guó)家法團(tuán)主義色彩。黨和政府作為社會(huì)治理體制、機(jī)制的供給方，主導(dǎo)了政治議程設(shè)置、政治動(dòng)員、組織實(shí)施、結(jié)果運(yùn)用等全過(guò)程。推動(dòng)某一社會(huì)問(wèn)題引起官方廣泛關(guān)注并進(jìn)入政治議程的原因主要來(lái)源于以下幾個(gè)方面：社會(huì)公眾的維權(quán)抗?fàn)?，媒體的持續(xù)追蹤報(bào)道，以及官方自身對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重程度的感知、調(diào)查和分類分級(jí)。但由于領(lǐng)導(dǎo)人注意力、資源、體制和工具等方面的限制和約束，最終進(jìn)入公共政策議程的大多是一些涉及國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安定的重大問(wèn)題。

如前面所提到的那樣，進(jìn)入公眾議程的社會(huì)問(wèn)題很有可能轉(zhuǎn)化為政治議程（或政策議程）并最終輸出公共政策。因此，推動(dòng)自身感興趣的議題進(jìn)入政治議程繼而參與政治生活并最終影響公共政策產(chǎn)出成為社會(huì)成員和組織較為理想化的政治參與方式。與此同時(shí)，推動(dòng)政治議程的建構(gòu)既是黨和政府回應(yīng)社會(huì)利益訴求的重要途徑，也是提高自身治理績(jī)效、政治合法性和政治信任度的重要方式。政策議程設(shè)置需要對(duì)各種公共政策議題的重要性、必要性與可行性進(jìn)行歸類和排序，從而對(duì)每項(xiàng)政策議程進(jìn)行綜合價(jià)值排序后確定出優(yōu)先解決的問(wèn)題和常規(guī)解決的問(wèn)題。對(duì)于優(yōu)先解決的公共政策問(wèn)題，需要按照“特事特辦”的原則，打破傳統(tǒng)常規(guī)的解決模式和科層官僚體制，集中人力、物力和財(cái)力在短期內(nèi)重點(diǎn)突破，這也是運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生和運(yùn)行的一般機(jī)理。另外，也考慮到了一些社會(huì)問(wèn)題具有較強(qiáng)的時(shí)效性，如果短期內(nèi)不加以解決，很有可能會(huì)演化為重大的社會(huì)問(wèn)題，從而威脅整體社會(huì)的秩序和運(yùn)行，甚至是危及政權(quán)的合法性。每個(gè)社會(huì)和歷史時(shí)期所面臨的各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)有所不同，但留給官方可以利用的資源（如財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源、注意力資源等）又是極其有限的，因此，“在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍”[10]。基于以上考慮，在面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，受制于資源、體制、工具、時(shí)間和精力的限制，公眾議程的倒逼，以及合法性危機(jī)的威脅，內(nèi)外交困、身心疲憊的官方主體不得不按照不同議題的重要性、必要性和可行性而審慎地設(shè)定公共政策議程，打破常規(guī)體制和機(jī)制的束縛，遵循“特事特辦”“民意優(yōu)先”的原則，采取非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式治理方式，以取得短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。例如，黨和政府多采取一些“大會(huì)戰(zhàn)”“專項(xiàng)治理”“專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)”等方式短期內(nèi)迅速緩解或解決一些亟須解決的社會(huì)問(wèn)題。而這些又需要極強(qiáng)的政治魄力和政治敏銳感以及平衡各方力量的政治藝術(shù)。

在確定好政治議程之后，就需要在短期內(nèi)制定出公共政策并迅速采取多種有效措施進(jìn)行組織實(shí)施。而其中一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是組織動(dòng)員，主要通過(guò)政治任務(wù)下達(dá)、意識(shí)形態(tài)宣傳和放手發(fā)動(dòng)群眾的方式。通過(guò)將一些全國(guó)性或本地區(qū)內(nèi)的重要社會(huì)性問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政治性任務(wù)并將其進(jìn)行層層分解和下放，在黨和政府系統(tǒng)內(nèi)逐漸建立起了一條基于上級(jí)考核下級(jí)、目標(biāo)管理導(dǎo)向的任務(wù)鏈條，其典型代表是“行政發(fā)包制”[11]和“晉升錦標(biāo)賽”[12]。正是在政治任務(wù)大旗和政績(jī)考核指揮棒的引導(dǎo)下，各層級(jí)黨政部門紛紛采取“大會(huì)戰(zhàn)”和“年終戰(zhàn)役”等運(yùn)動(dòng)式治理方式突擊完成任務(wù)，以求得在上級(jí)績(jī)效考核中順利過(guò)關(guān)。除利用層級(jí)制控制方式外，有時(shí)候?yàn)榱粟A得本部門和下級(jí)部門人員的認(rèn)同和支持，還需要借助意識(shí)形態(tài)宣傳的方式，宣揚(yáng)“對(duì)黨忠誠(chéng)”和“全心全意為人民服務(wù)”的黨性原則、政治立場(chǎng)和政治覺(jué)悟，以此來(lái)追求上下級(jí)部門和單位同心同德、精誠(chéng)合作。對(duì)于一些事關(guān)群眾利益的日常問(wèn)題，則采取放手組織和發(fā)動(dòng)群眾，利用人民群眾的汪洋大海之勢(shì)和參與熱情來(lái)發(fā)動(dòng)洪水般的攻勢(shì)，力求短期內(nèi)化解和消弭棘手的問(wèn)題。

黨和政府最初執(zhí)政的合法性來(lái)自于革命建國(guó)的歷史進(jìn)程，但隨著時(shí)代的變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其合法性越來(lái)越取決于治理國(guó)家和社會(huì)的績(jī)效水平。檢驗(yàn)黨和政府治理績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)除需要建立完善的治理體系和機(jī)制外，更要確立回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和社會(huì)公眾呼聲，符合“人民滿不滿意、人民高不高興和人民答不答應(yīng)”這三條評(píng)價(jià)黨和政府的根本標(biāo)準(zhǔn)。在社會(huì)治理領(lǐng)域，忽視人民群眾的真正需求，即使你做得再好，也只是南轅北轍，加深公眾對(duì)黨政部門的誤解和不信任感，從而導(dǎo)致社會(huì)治理危機(jī)及其連鎖效應(yīng)——政治合法性危機(jī)。為了喚回公眾的認(rèn)同和支持，有必要進(jìn)行政治合法性再生產(chǎn)，而這又需要從解決社會(huì)治理危機(jī)和回應(yīng)社會(huì)公眾需求入手。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，黨和政府經(jīng)常會(huì)采取運(yùn)動(dòng)式治理的方式及時(shí)解決一些短期內(nèi)社會(huì)公眾呼聲很高的社會(huì)問(wèn)題，以此為自身的治理績(jī)效正名，消弭和修復(fù)民眾的政治不信任感，繼而實(shí)現(xiàn)政治合法性再生產(chǎn)。從這種意義上講，運(yùn)動(dòng)式治理可以視為各級(jí)黨政部門的信任修復(fù)機(jī)制和合法性再生產(chǎn)機(jī)制。

五、開(kāi)放式討論

運(yùn)動(dòng)式治理作為一種國(guó)內(nèi)比較典型的治理模式，與西方所流行的治理理論有著很大的區(qū)別，因此如何結(jié)合中國(guó)復(fù)雜多樣的地理環(huán)境、風(fēng)俗文化和新的時(shí)代背景來(lái)進(jìn)行研究就具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一方面，從理論研究看，西方治理理論對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理解釋力有限，而國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的解釋也往往是側(cè)重于其中某一方面，因而缺乏系統(tǒng)性和全面性。另一方面，從實(shí)踐操作層面看，雖然對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理有很多負(fù)面的批評(píng)性意見(jiàn)，但在短期內(nèi)、局部領(lǐng)域內(nèi)所展現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)實(shí)生命力不得不讓我們對(duì)其進(jìn)行全面分析和思考，提煉和總結(jié)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

運(yùn)動(dòng)式治理雖然不能作為一種長(zhǎng)久有效的治理策略，但其短期內(nèi)的明顯效果與社會(huì)復(fù)雜情境相互對(duì)照，使其短期內(nèi)還將繼續(xù)充當(dāng)政府部門的“救火員”“速效丸”“強(qiáng)心劑”。

與以往運(yùn)動(dòng)式治理的相關(guān)研究不同，本文主要借助經(jīng)濟(jì)學(xué)“供給—需求”分析框架，認(rèn)為社會(huì)問(wèn)題與國(guó)家治理體系和治理能力之間必須達(dá)到平衡。社會(huì)治理必須突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位，社會(huì)治理的制度安排和行動(dòng)過(guò)程必須建立在回應(yīng)公眾需求基礎(chǔ)之上。然而現(xiàn)實(shí)社會(huì)中社會(huì)問(wèn)題有輕重緩急、影響遠(yuǎn)近和深淺的顯著差異，黨和政府的治理資源、工具和注意力有時(shí)是有限的，必須集中有限的力量重點(diǎn)解決現(xiàn)實(shí)最迫切、百姓最關(guān)注的社會(huì)重大問(wèn)題。而運(yùn)動(dòng)式治理有時(shí)是黨和政府順應(yīng)社會(huì)公眾強(qiáng)烈意愿、重新達(dá)成社會(huì)治理供需平衡的一種短期內(nèi)的大膽嘗試。

雖然運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)于短期內(nèi)迅速解決一些公眾所關(guān)注的重要社會(huì)問(wèn)題十分有效，但千萬(wàn)不能將其神圣化和教條化，而忽視了其非常規(guī)應(yīng)急屬性。

我們?cè)诿鎸?duì)運(yùn)動(dòng)式治理的處境時(shí)也如同拿斯索斯面對(duì)自己的“影子”一樣，既愛(ài)又恨。

從短期看，運(yùn)動(dòng)式治理是黨和政府緩解績(jī)效壓力和應(yīng)對(duì)績(jī)效考核比較有效的方式。但從長(zhǎng)期看，對(duì)于社會(huì)規(guī)范運(yùn)行和公眾的制度預(yù)期都具有消極影響。然而現(xiàn)實(shí)中許多黨政領(lǐng)導(dǎo)往往十分崇尚這種短期內(nèi)顯示政績(jī)的非常態(tài)治理模式，把它納入常態(tài)治理。例如，一些地方政府為了迎接環(huán)境考評(píng)而短期內(nèi)發(fā)動(dòng)社會(huì)各方面突擊植樹(shù)造林，之后又由于維護(hù)保養(yǎng)不到位而出現(xiàn)樹(shù)木大面積死亡的現(xiàn)象。

運(yùn)動(dòng)式治理作為當(dāng)今中國(guó)比較典型、反復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)治理方式，不能將其簡(jiǎn)單地歸為治理理論中國(guó)化的產(chǎn)物。那么，它又能否成為一種獨(dú)立的社會(huì)治理模式而存在呢？換言之，運(yùn)動(dòng)式治理能否成為一種常態(tài)社會(huì)管理方式？回答這個(gè)問(wèn)題也就意味著我們對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的前景有何期待。張成福認(rèn)為政治運(yùn)動(dòng)要想成為一種常態(tài)管理方式，必須具備以下幾個(gè)條件：一致的利益和目標(biāo)、理性的規(guī)劃、持續(xù)的誘因和動(dòng)力、責(zé)任機(jī)制和明細(xì)、資源充足、低成本與高績(jī)效。而復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況使這些條件往往難以實(shí)現(xiàn)。為此，他認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)式的管理方式代表著一種舊的管理典范，在社會(huì)趨于多樣化的今天，需要思考的是我們需要建立什么樣的公共管理典范”[13]。從現(xiàn)實(shí)看，運(yùn)動(dòng)式治理在短期內(nèi)還將繼續(xù)存在，但其功能界限將越來(lái)越明顯。

因而有必要扭轉(zhuǎn)一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀和價(jià)值觀，推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)干部考核的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。此外，對(duì)于一些黨政部門面臨棘手的社會(huì)問(wèn)題亟須非常規(guī)治理方式加以解決，也必須對(duì)其加以規(guī)范和約束，絕不能讓其打著公共利益的幌子損害個(gè)體和組織的合法利益，更不允許超越法律和制度約束而違規(guī)操作。可以想象，未來(lái)中國(guó)的社會(huì)治理將逐漸走向常態(tài)化、規(guī)范化和法治化。運(yùn)動(dòng)式治理的價(jià)值導(dǎo)向更加民主化和人本化，邊界更加具體化和清晰化，運(yùn)作程序和機(jī)制更加法制化、開(kāi)放化和透明化。

（感謝導(dǎo)師劉太剛教授的悉心指導(dǎo)。本文曾提交“第十二屆中國(guó)青年政治學(xué)論壇”并在分論壇匯報(bào)，感謝汪仕凱和鐵鍇兩位老師的評(píng)議和建設(shè)性意見(jiàn)，在此一并感謝，文責(zé)自負(fù)。）

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]

Abstract：As a Chinese typical and recurring governance mode， campaign-styled enforcement has significant differences from the popular western governance theories. The domestic previous studies mainly start with governance resource， tools， institution and mobilization capacity of the governing subjects， so they often ignore the complex characteristics of social problems and peoples psychological and social needs. With the help of the “demand-supply” analytical framework from economics， we think that the generation and growth process of social problems and the seriousness of social problems are non-equilibrium， which leads to the irregular accumulation of social risks. The normal management mode of state and government struggle to cope with it， while the crisis of social governance is growing day by day. Campaign-styled enforcement can be considered as an attempt of the Party and the government to initiatively respond to the needs of the mass and reach the equilibrium of social governance in the short term. However， in the long run，campaign-styled enforcement has its functional limits and must be lead to a scientific， standard and legal road.

Key words：Campaign-styled Governance， Social Problems， “Demand-Supply” Analysis， Non-equilibrium