陳呈 靖鳴

【摘要】政務(wù)微博日漸成為政府信息發(fā)布的重要渠道和民眾獲取信息的便捷手段，人們寄希望于政務(wù)微博能夠促進(jìn)政府信息公開化，推動我國公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從技術(shù)屬性看，政務(wù)微博具有滿足公民知情權(quán)的巨大潛力，但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，政務(wù)微博在職能定位、整體發(fā)展及自身合法性建設(shè)方面還存在一些不足。要充分發(fā)揮政務(wù)微博的功能價值，必須完善信息公開法律，保障公民知情權(quán)；明確政務(wù)微博功能定位以公開政務(wù)信息為核心；創(chuàng)新政務(wù)微博管理模式，搭建政務(wù)微博矩陣。

【關(guān)鍵詞】政務(wù)微博；知情權(quán)；法律體系；功能定位；管理模式

知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。傳統(tǒng)上公民實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的主要渠道是大眾傳播媒介，而隨著信息技術(shù)的發(fā)展，以微博為代表的自媒體開始成為新的信息集散地和輿論形成場域，微博等新媒體逐漸取代傳統(tǒng)媒體成為公民獲取信息的主要途徑。政府部門緊跟形勢，開通政務(wù)微博，彰顯了政府與民眾交流的積極姿態(tài)。政務(wù)新媒體在推動國家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮著越來越重要的作用。黨中央和國務(wù)院已開始著手對互聯(lián)網(wǎng)與社會治理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)與宏觀指導(dǎo)。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，首次將“政務(wù)微博微信”明確為繼政府發(fā)言人制度、政府官方網(wǎng)站后的第三種政務(wù)公開方式和渠道。2014年、2015年、2016年國辦連續(xù)三年在《政府信息公開工作/政務(wù)公開工作要點(diǎn)》中反復(fù)重申“微博”，2017年《要點(diǎn)》中則使用了“新媒體”的概念，2018年恢復(fù)明確“微博”的行文，彰顯了國務(wù)院對政務(wù)新媒體平臺的進(jìn)一步厘清與重點(diǎn)界定。

“作為政務(wù)新媒體中起步最早、發(fā)展最成熟、氛圍最開放的平臺，政務(wù)微博對政府政務(wù)公開、公共管理工作發(fā)揮著重要作用?！盵1]政務(wù)微博從誕生到今天，已經(jīng)走過了8個年頭，公眾曾對政務(wù)微博寄予了很大的期望，期待政務(wù)微博能夠成為實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的有效途徑?；仡櫿?wù)微博的發(fā)展歷程，相比其他政務(wù)新媒體，政務(wù)微博在推動政務(wù)公開與滿足公民知情權(quán)方面有哪些優(yōu)勢？政務(wù)微博實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)方面又存在哪些局限和不足？本文試圖通過對上述問題的探討，希望可以為政務(wù)微博今后的發(fā)展提供一些可資參考的思路和建議，推動政務(wù)微博真正成為實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)的重要途徑而不僅僅是一種簡單的補(bǔ)充手段。

一、知情權(quán)是公民最基本的權(quán)利

知情權(quán)作為一種權(quán)利主張，最早是由美國新聞編輯肯特·庫伯在1945年的一次演講中提出的。自20世紀(jì)70年代末知情權(quán)概念引入我國，國內(nèi)外出現(xiàn)了大量關(guān)于知情權(quán)的研究著述，但關(guān)于知情權(quán)的概念界定仍然模糊不清，研究者們從不同的邏輯起點(diǎn)來論述，對知情權(quán)的定義也有諸多差異。筆者傾向于從權(quán)利的性質(zhì)來界定知情權(quán)，“基于對公權(quán)力運(yùn)行的了解與監(jiān)督，知情權(quán)是任何人依法獲取國家機(jī)關(guān)及其他管理機(jī)構(gòu)公共信息的權(quán)利”[2]，將知情權(quán)視為兼具自由權(quán)和社會權(quán)屬性的民主政治權(quán)利。從權(quán)利的法律性質(zhì)來界定知情權(quán)，能夠明晰知情權(quán)的本源意義。國家機(jī)關(guān)掌握的信息中有80%是由政府機(jī)關(guān)在行政過程中產(chǎn)生并掌握的，因此，知情權(quán)主要指公眾依法獲取政府信息的權(quán)利。

信息已經(jīng)成為人們生活中至關(guān)重要的一部分，而知情權(quán)正是公民獲取各種信息的最基本的權(quán)利，也是公民實(shí)現(xiàn)表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提?！肮裼袡?quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息尤其是政務(wù)信息的權(quán)利?！盵3]保障公民知情權(quán)是新媒體環(huán)境下提升政府執(zhí)政能力的要求。習(xí)近平在“4·19”講話中指出，各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線，經(jīng)常上網(wǎng)看看，潛潛水、聊聊天、發(fā)發(fā)聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、釋疑解惑。倘若網(wǎng)民對公共信息的知情權(quán)不能滿足，網(wǎng)絡(luò)的空間環(huán)境便給輿情和謠言創(chuàng)造了土壤?，F(xiàn)在謠言多發(fā)，一方面，因?yàn)樯缃幻襟w的發(fā)展興盛，人人都有麥克風(fēng)，人們在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)言的門檻越來越低；另一方面，負(fù)面輿情發(fā)酵、網(wǎng)絡(luò)謠言肆虐，也和政府部門不能及時滿足公民知情權(quán)，沒有及時公開公共信息，沒有及時有效回應(yīng)問題有關(guān)。公眾不知情，也就無法實(shí)現(xiàn)理性表達(dá)和開展積極有效的監(jiān)督。

二、微博傳播與公民知情權(quán)的滿足與實(shí)現(xiàn)

自20世紀(jì)以來，技術(shù)的革新尤其是信息技術(shù)的發(fā)展一直在不斷改變和重塑社會生活的方方面面，人們對傳播媒介和信息技術(shù)寄予了極大的期望，同時也對技術(shù)的未來存在擔(dān)憂和恐懼。媒體技術(shù)與社會關(guān)系問題，也成為學(xué)界、業(yè)界、政府以及社會公眾普遍關(guān)心的議題。關(guān)于這一議題，有三種代表性的觀點(diǎn)：技術(shù)決定論、文化決定論和介于二者之間的溫和派。這三種觀點(diǎn)從不同的角度闡釋了技術(shù)與社會的關(guān)系。與上述三種觀點(diǎn)不同，胡泳在《眾聲喧嘩》一書中提出了“互為因果論”，認(rèn)為技術(shù)與社會之間存在相互交織的復(fù)雜關(guān)系，在特定的情形下，任何一方都可能影響另一方朝不同的方向發(fā)展，技術(shù)與社會之間存在辯證關(guān)系，技術(shù)既受社會的影響，同時又影響著社會。[4]

關(guān)于技術(shù)與社會的關(guān)系的判斷會直接影響人們對新技術(shù)持有的態(tài)度。以微博為代表的新媒體從誕生之初便集各種褒貶于一身。有人認(rèn)為，微博成為搭建中國網(wǎng)絡(luò)公共空間的新平臺，微博擴(kuò)大了公民政治參與的渠道，推動了中國公民社會的成長。也有人認(rèn)為，中國當(dāng)下的政治生態(tài)環(huán)境決定了微博最終只可能被納入現(xiàn)有的政治體系之中，很難成長為一個獨(dú)立的公共話語空間。人們在討論微博的功能和價值時大多是將微博視為一種政治參與工具，或者言論表達(dá)的渠道，卻忽視了微博最本質(zhì)的屬性，“微博本質(zhì)上是一種更加便捷的現(xiàn)代化信息傳播工具而非政治制度”[5]。從技術(shù)屬性來看，微博確實(shí)賦予了普通公民前所未有的社會參與和政治參與的機(jī)會與途徑，微博所依賴的“互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)促成了政治生活的網(wǎng)絡(luò)化，使得大規(guī)模、直接、低成本的公民參與成為可能”[6]。相較于傳統(tǒng)公民參與形式和其他新媒體平臺，微博模式在實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢，政務(wù)微博也依然是當(dāng)前成本最低、風(fēng)險最小的政府治理工具。

（一）微博傳播塑造網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域

微博作為全球最大的中文社交媒體，自誕生以來，即與中國社會的諸多方面產(chǎn)生聯(lián)系并結(jié)合在一起，其人人皆可參與的開放性與鼓勵分享傳播的媒體特性，使其成為目前網(wǎng)絡(luò)傳播中最活躍也最具爆發(fā)力的形式。“就其傳播特性而言，微博是現(xiàn)有技術(shù)和社會條件下最有可能接近公共領(lǐng)域這一政治烏托邦的方式，它幾乎是天然地要對公共領(lǐng)域格局產(chǎn)生影響?！盵7]哈貝馬斯曾對“公共領(lǐng)域”概念進(jìn)行界定，指出公共領(lǐng)域首先是指我們社會生活的一個領(lǐng)域，在這個領(lǐng)域中，公共意見能夠形成，公共領(lǐng)域原則上面向所有公民；公民作為私人個體來到這里，不受商業(yè)利益驅(qū)使，也不是作為合法團(tuán)體接受國家官僚機(jī)構(gòu)的法律規(guī)章的規(guī)約；當(dāng)他們在非強(qiáng)制的情況下處理普遍利益問題時，公民作為一個群體來行動，他們可以自由地集合和組合，也可以自由地表達(dá)和公開他們的意見。[8]微博與其他社交媒體相比，其媒體屬性更重，微博面向所有人開放，網(wǎng)民來去自如，微博空間已經(jīng)成長為不同社會階層、不同職業(yè)群體、不同文化背景和不同社會地位的公民共同參與的多元話語的集散地和公共意見的沉淀池。

在中文社交媒體領(lǐng)域，能與微博一較高下的恐怕只有微信了。早在2013年就有不少人提出“微博已死，轉(zhuǎn)戰(zhàn)微信”的口號，認(rèn)為微博的信息功能基本不復(fù)存在。類似這種言論只看到了表象，其實(shí)微博與微信存在著很大的不同。微博與微信的核心區(qū)別在于“媒體”和“社交”兩種屬性的側(cè)重點(diǎn)不同。微博繼承了新浪的媒體基因，是一個社會媒體平臺，其關(guān)系基礎(chǔ)是建立在興趣上，聯(lián)系較弱，多為單向傳播，注重的是傳播的速度、信息的廣度以及內(nèi)容的公開性。微信天然具有騰訊的社交基因，作為一個社交工具，其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是平移了現(xiàn)實(shí)的社交網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系較強(qiáng)，多為雙向關(guān)系，注重的是私人的交流互動，信息傳播速度受限、信源范圍較窄。張志安曾在2016年新浪微博舉辦的“政務(wù)V影響力峰會”上發(fā)言指出，現(xiàn)在有了微信、移動客戶端，但迄今為止新浪微博仍然是中國最重要的能夠真正圍繞公共議題展開討論、體現(xiàn)比較真實(shí)的網(wǎng)絡(luò)民意的唯一平臺，（政府）想要了解民心、促進(jìn)對話，想真正在開放平臺促進(jìn)不同社群對中國發(fā)展重大問題的討論，那么就必須要上微博。

（二）微博圍觀倒逼政府信息公開

政府信息公開的動力主要來自政府本身和外部壓力。長期以來，我國政府信息公開制度面臨內(nèi)在動力不足，外在壓力不夠的尷尬局面。內(nèi)在動力不足，表現(xiàn)在政府部門的觀念落后，仍然將信息視為政府的“私產(chǎn)”，主動公開信息的意愿較低。公開信息一定程度上意味著放棄部分權(quán)力和控制力以及由此帶來的特殊利益，權(quán)力天然具有擴(kuò)張性，對權(quán)力的約束控制必然會遭到各種阻礙和抵抗。外在壓力不足，表現(xiàn)在信息公開法律不健全，雖有《政府信息公開條例》頒布實(shí)施，但《條例》作為行政法規(guī)位階較低，其上位還有保密法、檔案法的約束，致使許多不是國家秘密的公共信息被保密，例外情況界定模糊、公開范圍被縮小。傳統(tǒng)的制度框架下，傳統(tǒng)媒體對政府信息公開的監(jiān)督有限，普通公眾更是缺乏有效的監(jiān)督反饋渠道，很難迫使政府“在陽光下辦公”。

微博圍觀成為倒逼政府信息公開的力量。[9]微博圍觀是指在特定時間內(nèi)，微博平臺上的大多數(shù)用戶都關(guān)注同一個話題或事件，并且針對同一個話題或事件進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)和評論，圍觀者也可通過互動來共同設(shè)置話題，并促成話題成為熱點(diǎn)快速傳播。微博圍觀產(chǎn)生的最重要原因是相關(guān)事件的重要信息模糊不清，或是信息被故意封鎖。傳統(tǒng)社會模式下，社會管理者可以通過對信息的控制，利用信息不對稱的方式來實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的社會治理。?？聦⑦@種建立在信息資源壟斷基礎(chǔ)上的社會治理模式稱為“全景監(jiān)獄”模式。這種社會控制方式就像古羅馬的金字塔式的圓形監(jiān)獄，犯人被監(jiān)禁在不同的牢房中，看守人則處于中央塔樓的最高一層，他可以看到所有犯人，而犯人卻看不到他，而且犯人之間也無法進(jìn)行交流和溝通。如今，傳播技術(shù)的發(fā)展打破了原有的信息壟斷結(jié)構(gòu)，代之以一種全新的社會結(jié)構(gòu)——“共景監(jiān)獄”?！肮簿氨O(jiān)獄”本質(zhì)上是一種圍觀模式，是眾人對個體的凝視和監(jiān)督，原有信息不對稱被打破，圍觀者之間相互交流互通信息，原來作為“看守人”的政府和官員轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨槐O(jiān)視”的對象。共景監(jiān)獄模式下的社會話語能量給社會管理者帶來了巨大的壓力，同時也成為推動政府信息公開的關(guān)鍵力量。

（三）微博動員推動政府信息透明

微博公共話語空間的影響力和微博圍觀帶來的聚合效應(yīng)，使得微博在公民政治表達(dá)和公共參與方面比微信、博客、論壇、政府網(wǎng)站等更具優(yōu)勢?！案匾氖?，微博在將虛擬政治廣場中的圍觀和抗議向現(xiàn)實(shí)集體行動轉(zhuǎn)化方面更具優(yōu)勢。”[10]如果說微博圍觀只停留在認(rèn)知層面，那么，微博動員就已經(jīng)延伸到行動層面了，微博動員的影響具有不可控性。從微博圍觀到微博動員需要一個過程，首先是網(wǎng)民在微博平臺對特定話題或事件進(jìn)行圍觀，引發(fā)多層級傳播，促使事件升級成為一段時間內(nèi)的社會焦點(diǎn)，在多次反復(fù)互動交流中，大多數(shù)網(wǎng)民的態(tài)度和觀點(diǎn)相互影響逐漸走向共振，出現(xiàn)了微博極化現(xiàn)象。倘若這時仍然沒有對已經(jīng)極化的微博輿情進(jìn)行回應(yīng)疏導(dǎo)，下一步很有可能就會出現(xiàn)微博動員。“微博動員就是在微博極化的基礎(chǔ)上，人群朝著一個共同的目標(biāo)采取行動?！盵11]例如近些年全國各地相繼發(fā)生了多起鄰避運(yùn)動，這種線下集體行動大多都是在微博上進(jìn)行的動員和號召。

從微博圍觀到微博動員，這一過程的產(chǎn)生最重要的因素是公眾欲知的“重要信息模糊”。如今，中國正處于社會轉(zhuǎn)型期和利益調(diào)整期，多元的利益訴求急需一個暢通的表達(dá)渠道，政府也急需一個可以接近民意回應(yīng)訴求的平臺，否則微博中的你言我語很快就會轉(zhuǎn)變成線下的“烏合之眾”?！皹?gòu)建一個社會的公共話語平臺，制度化地實(shí)現(xiàn)人們社會情緒宣泄的替代性滿足的對象，這便是當(dāng)前亟待建立的‘社會安全閥機(jī)制。”[12]政務(wù)微博的開通在很大程度上起到了“社會安全閥”的作用，成為重要的網(wǎng)絡(luò)情緒宣泄渠道。政務(wù)微博為官民交流搭建了良好的平臺，其廣泛的覆蓋面和快速的傳播能力，可以作為政府權(quán)威信息的首發(fā)渠道，以最快的速度滿足公民的知情訴求，有效避免因“重要信息模糊”而引起的各種圍觀動員產(chǎn)生。政務(wù)微博所構(gòu)建的虛擬政治場域還可以充分調(diào)動社會公眾的集體智慧和力量，將網(wǎng)絡(luò)中的各種參與熱情和動員能量轉(zhuǎn)化成為社會治理建言獻(xiàn)策的民間智庫。

三、政務(wù)微博在滿足與實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)過程中的困境

微博的本質(zhì)是一種新的互聯(lián)網(wǎng)傳播技術(shù)?！凹夹g(shù)具有政治屬性，同時在政治背景中發(fā)揮其功用?！盵13]某種特定的技術(shù)可能導(dǎo)致某種特定的社會與政治影響，比如微博技術(shù)為公民政治參與提供了直接的低成本渠道，導(dǎo)致了政治生態(tài)系統(tǒng)和社會治理結(jié)構(gòu)的大變革。技術(shù)的作用與功能的發(fā)揮也有賴于其所處的政治環(huán)境和社會背景，人為的積極干預(yù)可以改變技術(shù)在實(shí)踐中的運(yùn)作方式。政務(wù)微博在當(dāng)前所發(fā)揮的作用很大程度上受制于當(dāng)前中國政治的發(fā)展?fàn)顩r和權(quán)力機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管。政務(wù)微博的出現(xiàn)的確為公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了最便捷有效的路徑，延展了公民政治參與的廣度和范圍。但是，政務(wù)微博滿足公民知情權(quán)的程度既受制于現(xiàn)有制度框架的約束，同時又受其自身發(fā)展水平的影響。

（一）定位不明職責(zé)不清

到目前為止，我國各級黨政部門大多都已開通其所對應(yīng)的政務(wù)微博，但不論是國家層面還是地方層面，始終沒有出臺相應(yīng)的較為統(tǒng)一的政務(wù)微博運(yùn)營體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。政務(wù)微博到底應(yīng)該怎么運(yùn)營，政務(wù)微博的職能有哪些，這些事關(guān)政務(wù)微博前途命運(yùn)的關(guān)鍵定位基本都依賴于相關(guān)部門和單位領(lǐng)導(dǎo)的觀念，所以政務(wù)微博往往呈現(xiàn)出千姿百態(tài)的面相。政務(wù)微博究竟應(yīng)“以何面目示人”，不同領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人的觀念看法各異，其差異的根本在于對政務(wù)微博職能定位的模糊不清。有的部門把開通政務(wù)微博當(dāng)成是應(yīng)付上級檢查的任務(wù)，政務(wù)微博僅僅是一種擺設(shè)。有的部門把政務(wù)微博當(dāng)成政府形象的宣傳工具，使其成為網(wǎng)絡(luò)時代傳統(tǒng)黨報黨刊和政府網(wǎng)站的翻版。還有的把政務(wù)微博當(dāng)成媒體來辦，追求“明星”效應(yīng)和“網(wǎng)紅”效應(yīng)。

政務(wù)微博定位不明導(dǎo)致的最直接后果是信息發(fā)布的內(nèi)容龐雜、信息質(zhì)量參差不齊，總體來看缺乏有價值的政務(wù)信息。以政府形象宣傳為導(dǎo)向的政務(wù)微博，通常就是把通過黨報黨刊、政府網(wǎng)站上發(fā)布的宣傳性材料照搬到微博上，官方話語色彩濃厚。以媒體為導(dǎo)向的政務(wù)微博，雖然注重迎合粉絲口味，但與公民的實(shí)際信息需求還有很大差距。一方面缺乏政治議題，內(nèi)容偏向軟話題；對社會熱點(diǎn)問題的關(guān)注不夠，在迎合網(wǎng)絡(luò)語境的過程中越來越偏重個人化的發(fā)布視角。另一方面，面對公眾的知情權(quán)訴求，政務(wù)微博在回復(fù)率和互動性上表現(xiàn)得都不理想，主要表現(xiàn)在觀念上不愿互動，心態(tài)上不敢互動，行動上不會互動。這一現(xiàn)象反映了部分政務(wù)微博的“鴕鳥心態(tài)”，不敢直面問題和公眾。但是，捂住耳朵不聽不聞，民意不會因此戛然而止，暗潮涌動的民意訴求只會一直處于潛伏狀態(tài)，并伺機(jī)爆發(fā)。

（二）整體發(fā)展不均衡

目前來看，我國政務(wù)微博在區(qū)域分布、行業(yè)分布、職能分布、層級分布等多方面呈現(xiàn)出發(fā)展失衡。[14]政務(wù)微博“馬太效應(yīng)”愈演愈烈，優(yōu)秀者一枝獨(dú)秀，平庸者默默無聞。東部中部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政務(wù)微博發(fā)展勢頭良好，西部等邊遠(yuǎn)地區(qū)政務(wù)微博競爭力和影響力排名普遍靠后。也有少數(shù)政府部門懼怕或是拒絕開通政務(wù)微博，一旦遇上突發(fā)性事件或是社會熱點(diǎn)事件，在公眾欲聽欲知相關(guān)信息時，卻找不到相關(guān)部門的微博，從而導(dǎo)致權(quán)威信息的缺失和涉事黨政部門的失語。

政務(wù)微博發(fā)展不均衡還表現(xiàn)在缺乏內(nèi)部協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，網(wǎng)民的知情訴求無人受理或是超出相關(guān)政務(wù)微博的權(quán)限范圍而無力受理。目前已開通的政務(wù)微博大多是黨政宣傳系統(tǒng)的官方微博，而與普通公眾生活息息相關(guān)的基層政府職能部門微博、公共服務(wù)類政務(wù)微博仍然較少。某些政務(wù)微博對于網(wǎng)民反映的問題和咨詢的事項(xiàng)，存在不理不睬或是搪塞推諉。政務(wù)微博之間相互區(qū)隔缺乏聯(lián)動，不僅是相關(guān)部門的“踢皮球”心理作祟，可能更重要的是一種缺乏內(nèi)部頂層設(shè)計(jì)的無奈和乏力。

（三）政務(wù)微博合法性不足

在中國，微博作為公民網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的平臺，具有鮮明的公共性，這與中國現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境中公民政治參與途徑狹窄有關(guān)。同樣，微博政治功能的發(fā)揮很大程度上取決于現(xiàn)實(shí)的制度環(huán)境因素。微博政治場域的形成，促使政務(wù)微博日漸發(fā)展成公民政治參與的體制化渠道。雖然政務(wù)微博的重要性受到了黨和政府的重視，國家也相繼出臺了政務(wù)微博的運(yùn)營管理?xiàng)l例，但是政務(wù)微博的合法性在法律層面還沒有清楚的界定和保障。如果政府部門只是把政務(wù)微博視為一種提高效率的新型社會治理手段，將其納入現(xiàn)行的體制軌道中，而不觸動更深層面的權(quán)力關(guān)系和政治秩序，那么，政務(wù)微博最關(guān)鍵的公民參與功能的實(shí)現(xiàn)則可能成為無本之木、無源之水，很難真正發(fā)揮其功能價值。

四、政務(wù)微博如何更好地滿足與實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)

在中國現(xiàn)有的政治環(huán)境下，政務(wù)微博的發(fā)展很大程度上受限于既有的政治結(jié)構(gòu)和行政體制因素，有人認(rèn)為如果不對行政體制做根本改革，政務(wù)微博只可能是新技術(shù)手段下傳統(tǒng)治理模式的繼續(xù)，“公民通過政務(wù)微博參與政治生活，對公權(quán)力行使批判仍然是一種‘烏托邦”[15]。這種擔(dān)憂指出了問題的一個方面，但是其視角更多的是著眼于宏觀的政治體制層面，從宏觀上來看，政務(wù)微博的出現(xiàn)并沒有帶來政治體制的改變。如果我們換一個視角，從國家治理的角度來看，政務(wù)微博作為一個高效率的溝通工具，可以有效提升政府的行政效率和治理能力，完善公共服務(wù)體系。政務(wù)微博的作用主要在于國家治理層面，屬于工具理性的范疇，工具理性的變革通常需要價值理性的指導(dǎo)，但同時也會催生新的價值理性，兩者之間是一種相輔相成的關(guān)系。政務(wù)微博作為一種工具理性的變革，其本身就體現(xiàn)著國家從封閉政治走向透明政治的價值理念，而且政務(wù)微博的不斷發(fā)展也勢必會帶來新的政治需求，技術(shù)既受社會的影響，同時又影響社會。

俞可平在20世紀(jì)末提出了“增量民主”理論，并積極倡導(dǎo)和踐行?！霸隽棵裰鳌本褪峭ㄟ^增量改革來逐漸推進(jìn)中國的民主治理，擴(kuò)大公民的政治權(quán)益。從某種意義上說，“增量民主”并不是一種政治制度的框架，而是通往民主政治的一種發(fā)展模式，其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不在制度和結(jié)構(gòu)，而在于過程和路徑。[16]政務(wù)微博可以說是新技術(shù)環(huán)境下，進(jìn)行“增量民主”嘗試的最具有價值的一種方式，符合“增量民主”強(qiáng)調(diào)的以最小政治成本取得最大政治效應(yīng)，有所突破但又不至于發(fā)生政治過程的突變。政務(wù)微博與公民政治參與之間的關(guān)系應(yīng)理性看待，一方面要正視政務(wù)微博在實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)方面存在的局限性，另一方面可以從“增量民主”的視角來看待政務(wù)微博的功能價值，通過對社會制度和政務(wù)微博本身的逐步改進(jìn)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)政治的民主化和公民知情權(quán)等其他政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（一）制度設(shè)計(jì)：完善信息公開法律，保障公民知情權(quán)

從法律視角來看，我國尚無完善的知情權(quán)制度。倘若知情權(quán)僅限于憲法的解釋或者是一般性、原則性的規(guī)定，而沒有落實(shí)為具體化的制度，知情權(quán)仍然是一種抽象性的權(quán)利，其參政權(quán)、請求權(quán)等功能也無法實(shí)現(xiàn)。要使知情權(quán)真正得到保障，關(guān)鍵是要制定具體的保障制度，使其制度化，明確知情權(quán)的行使程序和權(quán)利邊界。知情權(quán)制度的建立不是一部知情權(quán)法就能解決的，它是由一系列法律法規(guī)共同構(gòu)成的法律制度。知情權(quán)制度的建立除在憲法中確認(rèn)其法律地位外，主要通過具體的部門法予以保障，包括政府信息公開法、保密法、信息傳播法、權(quán)利救濟(jì)法等。我國在制定信息公開法時，應(yīng)當(dāng)以確立信息公開為原則，不公開為例外；對信息公開的方式方法、保密信息的范圍、信息公開的程序、救濟(jì)手段等一系列的問題作出詳細(xì)的可操作的規(guī)定。此外，還要對現(xiàn)有的保密法、隱私權(quán)法等進(jìn)行必要的修改，協(xié)調(diào)好信息公開與國家機(jī)密、個人隱私之間的關(guān)系。

2007年頒布的《政府信息公開條例》中規(guī)定，政府信息公開的方式主要通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。今后，在制定政府信息公開法時，應(yīng)將政務(wù)微博作為一種重要的信息公開方式，寫進(jìn)法律條文中。同時，還需要在法律層面規(guī)定政務(wù)新媒體的操作和運(yùn)營，與政府信息公開法配套實(shí)施。政務(wù)微博的信息發(fā)布需要一套完善的制度支持，信息發(fā)布制度的依據(jù)則是知情權(quán)制度，只有在法律上保障了公民的知情權(quán)并且制定了切實(shí)可行的操作程序，才能真正通過政務(wù)微博等新媒體途徑讓取之于民的公共信息也能惠之于民。

（二）功能定位：公開政務(wù)信息，推進(jìn)交往理性

政務(wù)微博區(qū)別于其他微博的不同之處在于其政務(wù)屬性，政務(wù)微博本質(zhì)上是一種“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新形式。政務(wù)微博的職能定位應(yīng)當(dāng)是公民政治參與的新途徑和官民溝通的新平臺，其核心功能是公開政務(wù)信息、回應(yīng)公民知情訴求、推進(jìn)交往理性。2017年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政務(wù)新媒體工作的通知》，對政務(wù)新媒體的內(nèi)容發(fā)布作了明確規(guī)定，“要緊密圍繞政府部門職能定位，及時發(fā)布政務(wù)信息，尤其是與社會公眾關(guān)系密切的政策信息、服務(wù)信息，不得發(fā)布與政府職能沒有直接關(guān)聯(lián)的信息”。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《2018年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，再次重申“不得發(fā)布與政府職能沒有直接關(guān)聯(lián)的信息”。上述相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步明確了政務(wù)新媒體的功能，也是對當(dāng)前一些政務(wù)新媒體在內(nèi)容管理上的媒體化、娛樂化、宣傳化等現(xiàn)象的一種糾偏。

政務(wù)微博在日常運(yùn)營中，還需加強(qiáng)議程設(shè)置，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，推進(jìn)交往理性的形成。在新媒體環(huán)境下，信息生產(chǎn)過剩，公眾注意力成為第一稀缺資源，各種媒介內(nèi)容都在爭奪有限的注意力資源，即使是關(guān)涉公共性極強(qiáng)的議題，也很難完全占據(jù)微博熱搜空間，并且可能很快被后續(xù)的熱點(diǎn)所取代。已有研究表明，微博空間的議題呈現(xiàn)眾聲喧嘩的碎片化、喜新厭舊的注意力轉(zhuǎn)向以及淺嘗輒止的議題討論，這種微博討論的趨勢極大地限制了微博建構(gòu)公共平臺的效果，使微博言論更多地只是扮演常規(guī)化的社會溝通角色。[17]因此，政務(wù)微博應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮媒介的議程設(shè)置功能，主動引導(dǎo)微博議題討論，構(gòu)建一個公眾廣泛參與、互動有序、交往理性的網(wǎng)絡(luò)公共空間。政務(wù)微博首先要緊密結(jié)合政府部門的職能特點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)布與本部門相關(guān)的內(nèi)容，如工作動態(tài)、社會服務(wù)信息、行業(yè)觀點(diǎn)等；其次，要關(guān)注社會熱點(diǎn)和民生信息，注重本地社會事件的挖掘，突出地方特色；再次，要結(jié)合本地區(qū)本部門的特點(diǎn)，發(fā)起有價值的話題討論，或者結(jié)合微博平臺上已有的熱點(diǎn)話題，從本行業(yè)本部門的角度參與互動討論。

（三）管理模式：搭建政務(wù)微博矩陣，強(qiáng)化政務(wù)信息聯(lián)動

我國政務(wù)微博的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模，但目前大部分政務(wù)微博的管理模式都是線性的組織結(jié)構(gòu)，橫向職能部門之間的政務(wù)微博缺乏聯(lián)動機(jī)制，遇事往往各自為政，一盤散沙。政務(wù)微博在管理模式上亟待變革，一方面要朝著縱深化、專業(yè)化、垂直化方向發(fā)展，另一方面要加強(qiáng)橫向部門的聯(lián)動，充分發(fā)揮組織活力。政務(wù)微博矩陣模式即是當(dāng)前政務(wù)微博管理模式的大膽創(chuàng)新?！霸诰仃囀浇M織管理架構(gòu)中，既有垂直行政層級的領(lǐng)導(dǎo)指揮，又同時存在因同級不同職能合作需求而多部門跨職能組合成立的專項(xiàng)團(tuán)隊(duì)。”[18]政務(wù)微博矩陣模式的運(yùn)作機(jī)制是既要加強(qiáng)本行業(yè)本系統(tǒng)內(nèi)部的垂直溝通和聯(lián)動，又要注重與相關(guān)橫向職能機(jī)構(gòu)的互動合作。政務(wù)微博的矩陣效應(yīng)不僅在突發(fā)性事件中發(fā)揮應(yīng)急回應(yīng)的作用，在日常的公共服務(wù)方面也開始漸顯優(yōu)勢和潛力。例如，全國最早探索實(shí)踐的銀川政務(wù)微博矩陣，是以@問政銀川為核心，涵蓋了銀川各縣（市）區(qū)、市直各單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，以及水、電、暖、燃?xì)?、公交等民生公共服?wù)單位在內(nèi)的513個政務(wù)微博。銀川政務(wù)微博矩陣在受理和反饋民意訴求，服務(wù)民生、協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面，取得了較好的成效，也贏得了社會各界的好評。

搭建政務(wù)微博矩陣，主要應(yīng)從組織管理體系、協(xié)同聯(lián)動體系、激勵約束機(jī)制等方面著手。首先，打造微博矩陣、完善組織管理體系。針對本地區(qū)各層級的政府機(jī)構(gòu)分布，規(guī)劃具體政務(wù)微博層級與職能，理順各縣（市）區(qū)、各系統(tǒng)單位的平臺工作機(jī)制，打造各層級各系統(tǒng)單位的政務(wù)微博矩陣。明確哪些職能部門開通有政務(wù)微博，開通的具體評估標(biāo)準(zhǔn)是什么，開通到哪一職級。其次，建立政務(wù)微博矩陣協(xié)同聯(lián)動體系。針對網(wǎng)民的知情訴求，建立政務(wù)輿情回應(yīng)機(jī)制，明確不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同級別政務(wù)微博的職能范圍和責(zé)任歸屬，做好多部門參與的分工協(xié)調(diào)工作。再次，建立政務(wù)微博矩陣激勵約束機(jī)制。對矩陣成員的政務(wù)微博回應(yīng)率、受理事項(xiàng)辦結(jié)率進(jìn)行評估，納入單位績效考核。對評估發(fā)現(xiàn)的問題要及時解決，定期回訪整改情況；同時，也要對其中優(yōu)秀的成員單位進(jìn)行表彰，推廣其經(jīng)驗(yàn)成果。

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（陳呈為華中科技大學(xué)新聞與信息傳播學(xué)院博士生；靖鳴為南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

編校：趙 亮