夏詩園
摘 要:近年來,我國地方政府債務規(guī)模不斷擴大,債務風險持續(xù)累積。地方政府債務風險產生是一個逐步顯現(xiàn)、不斷惡化的過程,建立科學化、規(guī)范化風險預警機制可真實全面反映、評估地方政府債務總量、變化趨勢和風險總體程度,對各級政府債務控制可形成強有力約束力,能有效緩解和防范地方政府債務風險危害程度,減少風險對經濟產生的不必要損失。
關鍵詞:地方政府債務風險;形成機理;預警
中圖分類號:F812.7 文獻標識碼:A 文章編號:1674-0017-2018(6)-0004-04
目前,政府債務規(guī)模過大已成為了危害一國經濟發(fā)展的重要因素。為緩解金融危機對國內經濟的影響與威脅,我國頒布了一攬子財政擴張計劃,一方面有效刺激了國內需求,促進了經濟發(fā)展,成功避免了危機對國內經濟的破壞性影響。同時,也抬高了我國的政府債務和財政赤字水平,擴大了財政風險來源,提高了債務風險的發(fā)生概率。而且,隨著我國城市化進程的不斷推進,城市建設對環(huán)保、養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎設施項目和推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面的資金需求呈非線性增長,進一步加大了我國地方政府的財政壓力,地方政府被迫尋求其他借款方式來緩解財政窘境。我國公共財政體制建設尚不健全,仍存在政府與市場邊界界定不清、對債務融資的支出方向缺乏制度監(jiān)督、難以準確評估債務資金產生的經濟和社會效益等一系列問題,致使政府在債務風險管理和防御上面臨諸多困難,債務管理之路步履維艱。在此背景下,研究科學有效的債務風險的內涵、形成機理以及預警機制,對實現(xiàn)我國經濟可持續(xù)發(fā)展、提高債務管理水平、防范和化解系統(tǒng)性風險具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、地方政府債務風險內涵
地方政府債務風險作為財政風險的重要構成,對金融和經濟具有較大威脅,在國民經濟運行中的地位日漸凸顯,并成為中央及地方政府長期關注的核心問題。但到目前為止,國內外對地方政府債務風險并無明確統(tǒng)一的概念。
(一)從國內角度來說
從國內角度來說,馬海濤和呂強(2004)認為地方政府債務風險是指地方政府無法清償?shù)狡趥鶆盏膬攤L險,以及引發(fā)的其它風險。呼顯崗(2004)將地方政府債務風險定位于向中央財政的轉嫁,并嚴重威脅到國家的經濟安全和社會穩(wěn)定。賀忠厚等(2006)認為只要有地方政府債務就有風險,表現(xiàn)為對經濟運行、社會發(fā)展、預算執(zhí)行、信用環(huán)境等產生影響。于海峰和崔迪(2010)提出的地方政府債務風險,是指在各種不確定因素影響下,債務對社會經濟造成損失的可能性。韓增華(2011)認為地方政府債務風險表現(xiàn)為資不抵債,即當期財政收入不足以維持當期財政支出。黃國橋和徐永勝(2011)將地方政府債務風險歸結為地方政府過度負債行為,從而導致預算軟約束、政治腐敗。如果地方政府財力不足,難以按時還款,上級政府必然會從大局出發(fā),通過加大轉移支付或采取豁免地方政府部分債務等方式,為下級政府的債務風險買單,最終形成地方政府債務風險“倒逼”中央政府,并演化為中央財政風險??娦×趾头鼭櫭瘢?012)認為地方政府債務風險表現(xiàn)為債務相對于經濟、政府和居民負擔的超常規(guī)增長,并將其分為承債壓力風險和償債能力風險。李茂媛(2012)認為地方政府債務風險是債務規(guī)模的急劇擴張,從而影響財政和金融運行,并對地方經濟發(fā)展產生負面效應。陳紅、黎銳(2015)提出了地方政府表外負債的概念,即指那些在政府實施擔保行為和承擔救助責任的過程中已經成為或即將成為地方政府負債,但在現(xiàn)行的以收付實現(xiàn)制為基礎的政府預算會計的準則和制度規(guī)定下未能在政府的資產負債表中得到反映。劉李福等(2014)將地方政府債務劃分為表內債務和表外債務。馬恩濤(2014)指出目前越來越多的地方政府在基礎設施建設中引入的私人資本,形成了公司伙伴關系的模式,如果運用得當能夠增加政府凈值,促進社會健康發(fā)展,如果運用不當,則會造成大量政府或有的支出責任。
(二)從國外角度來說
從國外角度來說,斯蒂格利茨(1993)指出地方政府債務融資的用途不止于消費和轉移支付,有相當一部分用于基礎建設投資。哈維羅森(1992)列舉了政府的隱性債務,認為政府債務不單單是政府發(fā)行的債券,還包括政府承諾了未來了支付的款項和社會保障金的缺口。世界銀行專家 Homi Kharas(2001)通過對30多個國家1980至1998年的數(shù)據(jù)實證檢驗得出以下結論:一是發(fā)展中國家的財政預算數(shù)據(jù)沒有反映政府債務的實際情況,發(fā)達國家的預算赤字基本能夠反映真實的債務情況;二是隱性債務在金融危機期間增長較快,非危機期間較慢。世界銀行專家 Stijn Classens & Daniela Kingebiel(2002)介紹了三種度量銀行部門或有負債的方法,即在險總資產方法、在險價值方法和計算銀行損失的會計方法,Blejer & Schumacher(1999)運用VAR法評價了中央銀行的顯性、隱性債務的償付能力。
二、地方政府債務風險形成機理
(一)財政體制性因素
首先,分稅制改革的實施,造成我國地方政府的財權和事權極不統(tǒng)一,地方政府在沒有舉債權的條件下,只能通過使用向地方政府融資平臺公司借款的方式來籌集城市建設和日常行政開支所需的必要資金,導致債務規(guī)模迅速膨脹(華偉、艾華,2006)。其次,土地財政。土地是中國地方政府融資的重要工具(李青等,2013)。再次,房地產價格。有學者認為地方政府對土地財政的依賴程度與當?shù)胤績r水平間呈現(xiàn)顯著的正相關關系,政府征收的財產稅會資本化到房地產價值中去,從而提高房價水平。(Rosen、Fullerton,1977;張雙長和李稻葵,2010)。同時,也有學者持相反觀點。Ironsh和Bivens(2010)通過對美國馬薩諸塞州1994-1997年財政危機時削減財政支出行為進行分析后指出,地方財政支出水平的下降,極大的限制了當?shù)卣呢斦С?,進而抑制了住房需求并降低了房地產價格水平;另外,也有學者從地方政府融資平臺的產生原因、風險及監(jiān)管等角度研究地方政府債務風險(蓋鴻煒和王慧,2013等)。
另外,從預算軟約束、預算平衡機制角度。劉蓉、黃洪(2012)基于“逆向軟預算約束”視角來分析地方政府債務的風險形成原因,兩位學者認為,地方政府的干部晉升機制、預算社會債權人的約束軟化等問題是債務持續(xù)累積并產生風險的重要原因。也有學者從其他角度來分析地方政府債務的風險成因。劉尚希(2011)、于國安等(2013)通過對不同體制國家的債務規(guī)模進行對比研究后發(fā)現(xiàn),單一制國家中央政府對地方政府財政兜底的行為極大激發(fā)了地方政府的“道德風險”動機,和聯(lián)邦制國家相比,單一制國家的舉債意愿更加強烈,債務風險的發(fā)生概率也更大。Vlaicu等(2014)研究表明預算平衡占GDP的比重在實行多年期預算后的年均降幅為2%。和國外成果相比,國內基于預算平衡角度分析債務風險的實證研究數(shù)量相對較少,現(xiàn)有研究也主要是集中在宏觀理論層面,這可能是因為統(tǒng)一口徑下的地方政府債務數(shù)據(jù)較難獲得,而且,我國尚未進入跨期預算平衡機制的改革階段等原因造成的。王雍君等(2011)指出在跨期預算平衡機制下,由于地方預算的中期支出框架評估了當前財政政策所產生的未來成本,因此財政風險得到了有效管控。
(二)金融體制性因素
金融體制性因素主要包括以下兩點:其一,金融分權體制下的行政干預。自我國施行“撥改貸”試點后,銀行貸款經營權也按照省、地、市和縣的分類標準進行登記分權。此后,地方政府可通過任免地方銀行分支行人事的方式來調配金融資源,以國有商業(yè)銀行為代表的金融機構迅速發(fā)展成為地方政府的“第二財政”。由于政府主導的大部分信貸資金在現(xiàn)實經濟中投放的主要是一些生產效率不高的建設項目,一旦項目資金流出現(xiàn)問題,地方政府的直接和間接待償還債務規(guī)模就會迅速膨脹,債務風險一觸即發(fā)。其二,隱性擔保機制下的非理性動機。自1999年銀行體系進行垂直化管理體制改革之后,地方政府行政干預信貸資源的能力被嚴重削弱。但是,由于中央政府對銀行體系存在隱性擔保行為,這就導致銀行在面對政府等公共部門的融資需求時,經常出現(xiàn)簡化貸款程序、提高貸款規(guī)模等非理性動機,最終導致地方政府債務規(guī)模迅速膨脹。
(三)政治體制性因素
從職能和角色上講,我國地方政府不僅是受中央政府委托的、代表中央政府執(zhí)行地方治理職能的重要機構,同時也是所管理地區(qū)內、居民行使公共事務管理權的委托人。地方政府官員為增加晉升籌碼,通常都會首先選擇完成上級政府的考核,出現(xiàn)非理性舉債的機會主義行為,而滿足本地區(qū)的轄區(qū)利益就退居為次要目標,中央政府與地方政府行為目標的不一致也會導致地方政府盲目舉債(黃國橋和徐永勝,2011;周黎安,2005;徐現(xiàn)祥、王賢斌,2010)。為吸引更多投資機會、爭奪更多的資源資金、大規(guī)模的增建基礎設施項目(李茂媛,2012)。其次,官員任期制度下的政治產業(yè)周期。目前,中國地方官員的任期長度為5年,但其實際特征是任期短且變動頻繁。本屆官員舉借的債務通常需要下屆政府來償還,債務收益由本屆政府獲得,而成本卻由下屆政府來承擔。地方政府官員存在強烈的舉債投資和道德風險沖動,這種行為不利于提高財政資金的宏觀配置效率,和地區(qū)經濟可持續(xù)發(fā)展的整體規(guī)劃目標背道而馳。何楊、王蔚(2015)從官員的年齡、任期、中央政治關聯(lián)等方面對地方政府債務的影響進行研究,發(fā)現(xiàn)官員年齡越大,舉債建設的熱情越低,官員的任期對地方政府債務的影響為負,官員的中央經歷對地方政府債務的影響為正。再次,政府職能轉變滯后,政府監(jiān)督管理和問責體制不完善。在我國現(xiàn)行經濟體制下,我國地方政府和市場間長期存在界限模糊、政府職能轉變滯后等問題,地方政府擔負了大量本應由市場承擔的職責。而政府監(jiān)督管理和問責體制的缺失,更進一步加劇了地方政府過度舉債問題的嚴重程度(姜文彬、尚長風,2006;李硯忠;韓增華)。
(四)宏觀政策性因素
目前,我國已進入了經濟轉軌的重要轉型期,促經濟、調結構成為了這一時期的重要戰(zhàn)略主線,但以投資為拉動、政府為主導的經濟增長方式并未完全轉變。2008年金融危機的爆發(fā),迅速惡化了我國的進出口貿易環(huán)境,為振興經濟、刺激國內需求,我國施行了一系列財政擴張政策及大規(guī)模的結構性減稅計劃,導致地方經濟的增速放緩,財政收入增長出現(xiàn)了較大困難,地方政府被迫選擇使用負債等方式來減輕財政壓力(成濤林、孫文基,2015)。近年來,城市對基礎設施的配套需求也迅速增加。但是,由于基礎設施建設項目公共物品的天然屬性,及投資規(guī)模大、建設期限長而且資金回報率較低的特點,導致地方政府財政缺口進一步加大,這也是近年來地方政府大舉借債的重要原因之一(方創(chuàng)琳、馬海濤,2013) 。
三、地方政府債務風險預警
和發(fā)達國家相比,我國地方政府債務風險方面的研究起步較晚、在機制設計上仍存在較大差距。再加上2013年之前,我國并沒有出臺統(tǒng)一的政府性債務審計報告,因此,債務數(shù)據(jù)在選取上存在一定難度。所以,此前關于債務風險預警方面的研究大多是從地方政府投融資平臺的現(xiàn)狀、運作模式與債務風險形成原因等角度進行分析的(封北麟,2009)。亦或是,基于國家層面,借鑒國際通用債務評估指標,對我國地方政府債務的整體風險進行概括的、綜合性的評價(趙樹寬、倪筱楠2014)。目前,關于地方債務風險預警的研究大多集中在以下三個角度:第一,債務風險的產生及分類;第二,風險預警指標的選擇和建立;第三,選擇和運用風險預警機制方法。
首先,基于債務風險的產生和發(fā)展角度。目前,在地方政府債務風險的形成原因上,國內外學者們并沒有形成統(tǒng)一共識。有學者從財政風險的分類角度研究債務風險,馬恩濤(2007)認為根據(jù)財政風險在財政運行各環(huán)節(jié)具體表現(xiàn)的不同,可將財政風險劃分為財政收入、財政支出、財政赤字和債務風險。也有學者認為目前導致我國地方債務規(guī)模過大的主要原因是稅收融資在融資總資金中的比重過小(Winer,1983);另外,也有學者認為,地區(qū)和上級政府間存在的預算軟約束問題是導致地方政府產生債務風險的重要原因。
其次,基于風險預警指標體系構建角度。顧海兵、徐剛(1993)是最早研究財政預警的學者之一,他們使用統(tǒng)計方法來確定警兆指標,具有較強的科學性。但缺點是,他們所使用的是我國財政稅收體制改革之前的研究數(shù)據(jù),對目前經濟的借鑒意義不大。劉尚希(2003)基于公共資源、公共債務和支出責任平衡角度,通過對比分析公共債務與公共資源存量間的關系來研究財政風險的分散程度及可控范圍。相對財政風險矩陣來說,此種評估框架更科學、更有層次,也更有設計意義。
另外,基于風險預警的指標選擇角度。劉迎秋(2001)通過使用債務--赤字模型,建立了財政風險預警機制,并計算出了符合我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展現(xiàn)實的赤字率(2.5%)和債務率(3.5%)及其警戒線(5.5%)水平。叢樹海、李生祥(2004)提出了指數(shù)合成的財政風險預警方法,并根據(jù)預警區(qū)間,對各指標指數(shù)進行簡單算術求和來確定綜合指數(shù),從而得到全部財政風險的預警指數(shù)。需要指出的是,此種分析方法的指標篩選和合成中的權重確定具有較大的主觀性。另外,還有學者借助其他方法來研究地方政府債務風險預警問題。楊志安、寧宇之(2014)通過建立若干個綜合危機指數(shù)的警兆指標,借助聚類分析和因子分析以及建立判別函數(shù)的方法提取因子主成分,研究債務風險預警問題。
四、文獻述評
近年來,我國關于債務風險方面的研究雖取得了較大成果,并具有一定的自身特色。但由于起步晚、制度建設不完全等原因,在債務風險預警研究上和西方發(fā)達國家相比仍存在較大差距,仍有較大的發(fā)展?jié)摿Γ菏紫?,從債務風險概念的界定上?,F(xiàn)有成果對于債務風險概念的內涵和外延界定仍欠缺嚴謹,觀點上存在較大差異,降低了預警結果的科學性和準確性。而且,從分析視角角度來說?,F(xiàn)有成果缺乏對各種風險因素實時變化的動態(tài)捕捉。其次,從方法選取角度?,F(xiàn)有成果在研究債務風險時主要采用的是現(xiàn)行加權的預警指數(shù)方法,此種方法直觀、便于操作,但不符合我國經濟系統(tǒng)的復雜特征,并不能反應債務風險產生的具體原因,更無法顯示政府采用哪種方法來控制和化解風險更為有效。另外,在債務風險臨界值的選取方面,現(xiàn)有成果大多借鑒的是國際通用指標,比如說債務“紅線”參考值是根據(jù)《馬斯特里赫特條約》相關規(guī)定進行的,但是,由于我國的經濟發(fā)展體制和經濟發(fā)展水平和發(fā)達國家存在較大差異,因此,這些成果無論是從指標選取還是指標設定原則上都存在較大的主觀性和隨意性,脫離了我國的基本經濟現(xiàn)實,盲目借鑒發(fā)達國家的債務風險分析指標反而會增大我國債務風險。因此,債務預警線的建立應基于我國經濟和債務規(guī)模的客觀現(xiàn)實,同時還要注重“紅線”設定的科學性、規(guī)范性和可實踐性。
五、政策建議
首先,設定科學、規(guī)范的指標體系,建立健全地方政府債務風險預警體系。所建指標既應包括負債率和償債率等基本指標,也應包括債務依存度等補充性指標,還應包括綜合評價政府投融資風險狀況的相關指標。此外,成立地方政府債務風險預警管理部門體系,該體系應完整包括風險管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個機構;建立健全應急警報管理系統(tǒng),科學設置預警值,啟動應急管理預案,最大限度的降低風險損失。
其次,完善地方債務市場體系,優(yōu)化風險結構。建立償債風險基金是提高地方政府按期償債意識的重要舉措,地方政府應基于償債角度安排當年的債務預算,通過財政預算安排的專項償債資金、項目本身所獲取的收益、轉讓國有土地所獲取的資金及其它一般性預算收入作為專門償債風險基金,避免出現(xiàn)到期無法償還債務本息而嚴重影響地方財政正常運行等問題。償債風險基金的建立能有效落實地方政府的債務責任,維護地方政府的財政安全。
另外,嚴格落實地方政府債務的風險責任追究制度。建立健全嚴格的債務投資決策責任制,明確項目決策人的法定責任,對于責任的劃定應貫穿到設計、施工、生產準備和投入生產的全過程。對過度舉債及惡意套取債務資金的行為,應追究相關責任人的法律責任,并視情節(jié)輕重給予黨紀、政紀乃至追究法律責任的處分。加大對金融業(yè)資產的風險監(jiān)管力度,建立統(tǒng)一金融監(jiān)管部門,阻斷地方政府債務風險向金融風險的轉化路徑,完善債務風險發(fā)生的事后責任追究機制。
參考文獻
[1]程宇丹,龔六堂.財政分權下的政府債務與經濟增長[J].世界經濟,2015,(11):3-28。
[2]洪源,秦玉奇,王群群.地方政府債務規(guī)??冃гu估、影響機制及優(yōu)化治理研究[J].中國軟科學,2015,(11):161-175。
[3]劉昊.地方政府債務理論:國內外研究比較與國內研究展望[J].經濟理論與經濟管理,2013,(11):59-70。
[4]龍俊桃,杜碧,歐健.地方政府債務風險分析和管理安排[J].西南金融,2018,(01):57-63。
[5]馬海濤,崔運政.地方政府債務納入預算管理研究[J].當代財經,2014,(06):23-31。
Abstract: In recent years, with the continuous expansion of the scale of local government debt in China, the debt risk of local government has continued to accumulate. Because the local government debt risk is a gradually deteriorating process, the establishment of scientific and standardized risk early warning mechanism can reflect and evaluate the true and comprehensive quantity, trends and the risk level of the local government debt, can form a strong binding force to the government debt of all levels, can effectively mitigate and prevent the harm degree of the local government debt risk, thereby reduce unnecessary losses generated by the risk to the economy.
Keywords: local government debt risk; formation mechanism; early warning
責任編輯、校對:仵永恒