邵青

摘 要：風(fēng)險分配不公正、風(fēng)險感知的客觀主義與主觀建構(gòu)視角，客觀上造成政府—公眾對環(huán)境類鄰避設(shè)施完全不同的風(fēng)險感知結(jié)果。環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)過程中分配正義、承認(rèn)正義的缺失，經(jīng)過風(fēng)險的社會放大效應(yīng)，促使國內(nèi)環(huán)境類鄰避沖突呈越演越烈的趨勢。因此，建議從風(fēng)險溝通、協(xié)商民主參與角度，創(chuàng)新環(huán)境類鄰避沖突的治理策略。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；風(fēng)險感知；協(xié)商參與；正義

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）20-0171-03

烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險社會：新的現(xiàn)代性之路》的開篇即提出，在發(fā)達(dá)現(xiàn)代性中，財富的社會化生產(chǎn)與風(fēng)險的社會化生產(chǎn)系統(tǒng)相伴，稀缺社會的財富分配邏輯開始向發(fā)達(dá)現(xiàn)代性的風(fēng)險分配邏輯轉(zhuǎn)變[1]2。人類生活于自身所創(chuàng)造的風(fēng)險社會中，因風(fēng)險分配不公、風(fēng)險感知差異、風(fēng)險管理者“有組織地不負(fù)責(zé)任”決策等因素，導(dǎo)致以有毒廢棄物處置、垃圾焚燒（填埋）、核設(shè)施等為典型的土地利用項目，易于遭到地方居民強(qiáng)烈的抵制情緒或沖突抗?fàn)?。這一現(xiàn)象即鄰避沖突行為（Not In My Backyard，NIMBY），當(dāng)前在我國形成愈演愈烈的態(tài)勢。本文圍繞著垃圾焚燒（填埋）、PX、核設(shè)施等鄰避設(shè)施蘊含的客觀風(fēng)險、周邊公眾的主觀風(fēng)險感知等主題，探討環(huán)境類鄰避沖突的心理基礎(chǔ)、行動邏輯及治理策略。

一、環(huán)境類鄰避沖突的心理基礎(chǔ)：風(fēng)險感知的二維視角

（一）風(fēng)險分配的不公正與普遍性

人類社會發(fā)展進(jìn)程中，始終存在著不同形態(tài)的風(fēng)險。貝克認(rèn)為，工業(yè)社會自身的生產(chǎn)邏輯蘊含了潛在的風(fēng)險，凸顯為科技的副作用對環(huán)境的破壞和人類健康狀況的損害，如化工廠毒氣泄漏、核設(shè)施廢棄物放射性造成的危害，在風(fēng)險分配邏輯上呈現(xiàn)了內(nèi)在的張力。一方面，風(fēng)險分配同財富分配具有一致性，與人群所處的社會經(jīng)濟(jì)地位相關(guān)聯(lián)，越是偏僻、落后地區(qū)越承受了更多的風(fēng)險，富裕、發(fā)達(dá)地區(qū)（國家）具有更強(qiáng)的風(fēng)險規(guī)避能力，后者將風(fēng)險向前者轉(zhuǎn)移。正如貝克所說，“財富在頂層積聚，而風(fēng)險在底層積聚”；“風(fēng)險分配的編組站特別偏愛位于欠發(fā)達(dá)的窮鄉(xiāng)僻壤的小車站”[1]25。另一方面，工業(yè)社會制造的風(fēng)險又具有“回旋鏢效應(yīng)”，它打破了社會階層差異，風(fēng)險的制造者（受益者）遲早會受到風(fēng)險的沖擊，正如生態(tài)災(zāi)難、核泄漏向來無視國界。因而，風(fēng)險的普遍性、全球性，使得任何忽略、規(guī)避風(fēng)險的行為變得更加困難。

（二）風(fēng)險感知的二維視角

對于何為風(fēng)險，理論界尚未達(dá)成一致，爭議的焦點在于風(fēng)險究竟是一種獨立于人的意識的客觀實在，還是基于人的主觀認(rèn)知的建構(gòu)，由此形成了風(fēng)險感知的兩種視角?？陀^主義視角強(qiáng)調(diào)了工業(yè)化生產(chǎn)所帶來潛在風(fēng)險的真實性、可計算性，即風(fēng)險（R）=損害的程度（H）×損害的概率（P）[2]?？陀^風(fēng)險（objective risk）是等著人們?nèi)フJ(rèn)知的客觀實體，風(fēng)險感知即在風(fēng)險知識把握的基礎(chǔ)上，運用科學(xué)理性評估客觀風(fēng)險給人類帶來影響的大小，而且只有具備科學(xué)素質(zhì)和專業(yè)知識的專家才能進(jìn)行正確的風(fēng)險感知和評估。建構(gòu)主義認(rèn)為，風(fēng)險不是客觀實在物，而是由社會、文化、心理等諸多因素的建構(gòu)物，是個體對外在事件的感知行為。事實上，羅杰·卡斯帕森認(rèn)為，風(fēng)險既是對人們的一種客觀的傷害威脅，又是文化和社會經(jīng)驗的一個結(jié)果[3]36。貝克強(qiáng)調(diào)，“風(fēng)險和風(fēng)險感知正在逐漸匯合，互為條件、彼此加強(qiáng)”[1]56。因此，合理的風(fēng)險感知應(yīng)該融合客觀主義和主觀建構(gòu)的二維視角。尤金·A.羅莎將風(fēng)險定義為，具有某種人類價值的事物（包括人類自身）在其中處于危急關(guān)頭，而其結(jié)果不確定的一種局面或事件。這一定義強(qiáng)調(diào)了人們在風(fēng)險本體論上觀點的一致性，即承認(rèn)風(fēng)險的客觀性；但在認(rèn)識論上，認(rèn)為由于不同人群知識能力上的差異，存在等級制的風(fēng)險感知差異[3]36。

我國近年來以PX項目、垃圾焚燒（填埋）、核電為典型的環(huán)境類鄰避沖突，一方面因設(shè)施的負(fù)外部性，通常對項目周邊的空氣、水源、房產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)等帶來潛在負(fù)面影響，表現(xiàn)為對居民的經(jīng)濟(jì)利益、健康利益帶來損害的風(fēng)險，因而易于遭到居民的反對；另一方面，成本與收益的非均衡性，即鄰避設(shè)施的收益為更廣泛社會成員共享，負(fù)外部性成本卻由項目周邊公眾承擔(dān)。根據(jù)奧爾森的集體行動理論，作為小集體的項目周邊公眾更易于組織抗議活動。從根源上看，政府與社會公眾在環(huán)境類鄰避設(shè)施的風(fēng)險感知上存在較大差異，加上公眾對政府及專家群體的不信任，進(jìn)一步拉大了二者間的差距，這便構(gòu)成了公眾反對環(huán)境類鄰避設(shè)施的心理基礎(chǔ)。

二、環(huán)境類鄰避沖突的行動邏輯：環(huán)境正義與風(fēng)險放大

（一）環(huán)境分配正義與承認(rèn)正義的缺失

公眾反對在其居住地附近建造有毒廢棄物處置場、垃圾焚燒（填埋）場、化工廠等的抗議活動，有著較長的發(fā)展歷史。1982年，美國北卡羅來納州沃倫縣居民抗議在阿夫頓社區(qū)附近建造有毒廢棄物填埋場，標(biāo)志著美國環(huán)境正義運動的興起。有色人種、低收入階層及其他弱勢群體暴露于有毒或危險物質(zhì)“機(jī)會”的不平等，即環(huán)境風(fēng)險分配不正義這一社會現(xiàn)實，是美國環(huán)境正義運動的直接起因[4]。長久以來，美國有色人種居住區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)成為各種環(huán)境有害物處置場的優(yōu)先選址地。羅杰·卡斯帕森指出，“在高放射性核廢料的產(chǎn)生地與內(nèi)華達(dá)州尤卡山乏燃料處理場之間，地域上損益的不匹配達(dá)到了不可思議的程度?！盵5]環(huán)境風(fēng)險不公正地向落后地區(qū)分配的特征明顯。

從分配正義角度來看，環(huán)境正義運動從早期關(guān)注種族、收入與有毒廢棄物填埋場選址關(guān)聯(lián)性，到中期探討不同主體面對環(huán)境利益與負(fù)擔(dān)分配時的不公正對待問題，揭示了空氣和水污染、有毒廢棄物污染、放射性和化學(xué)性污染等環(huán)境惡物在空間區(qū)域上的不正義分配事實。從承認(rèn)正義的角度來看，承認(rèn)弱勢群體在環(huán)境問題上的尊嚴(yán)和價值，維護(hù)他們的生存權(quán)、生命權(quán)和環(huán)境權(quán)，符合社會正義的內(nèi)在要求[6]4。實踐上，環(huán)境分配正義和承認(rèn)正義的缺失是公眾反對環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

從國內(nèi)垃圾焚燒（填埋）項目選址和建設(shè)區(qū)位選擇來看，一方面，在同一行政區(qū)域內(nèi)（如地級市區(qū)域），城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)或人口分布稀少的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等成為這些設(shè)施的選址地；另一方面，在不同行政區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通過經(jīng)濟(jì)手段將垃圾輸送到落后地區(qū)。因此，環(huán)境類鄰避設(shè)施一定程度上存在空間分配不正義現(xiàn)象；承認(rèn)正義上，環(huán)境類鄰避設(shè)施規(guī)劃、選址決策過程中，周邊公眾難以獲得平等性對待和實質(zhì)性參與，政府習(xí)慣于從社會整體利益角度闡釋項目建設(shè)的必要性和合理性，有意忽略了周邊公眾的信息需求和決策參與權(quán)利，沒有賦予他們應(yīng)獲得的承認(rèn)正義。

（二）風(fēng)險感知差異及社會放大效應(yīng)

環(huán)境類鄰避設(shè)施的建設(shè)和運營本身具有一定水平的客觀風(fēng)險，如化工廠毒氣泄漏（印度博帕爾事件）、核設(shè)施事故造成的放射性（切爾諾貝利核事故）、垃圾焚燒發(fā)電超標(biāo)排放的二英類有毒氣體。因此，需要通過科學(xué)的手段對科技帶來的副作用——客觀風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)測和管控。環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)運營過程中的風(fēng)險評估，政府和設(shè)施運營單位主要依賴于掌握專業(yè)知識的技術(shù)專家，基于科學(xué)理性、運用概率統(tǒng)計等方法評估出風(fēng)險的大小及提出相應(yīng)的管控策略。這種風(fēng)險評估做法是當(dāng)前我國環(huán)境類鄰避設(shè)施選址決策中，落實環(huán)境影響評價和社會穩(wěn)定評價的行動邏輯。然而，僅僅針對環(huán)境類鄰避設(shè)施本身具有的客觀風(fēng)險進(jìn)行評估，得出的結(jié)論通常難以獲得公眾的認(rèn)可。

公眾對環(huán)境類鄰避設(shè)施的風(fēng)險感知與專家的科學(xué)理性計算不同，他們遵循的是社會理性。這是基于公眾自身的個體特征、生活經(jīng)驗、風(fēng)險知識理解、群體行為意識等形成的風(fēng)險建構(gòu)。通常公眾對環(huán)境類鄰避設(shè)施的風(fēng)險感知水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于專家的客觀風(fēng)險計算，在對政府、專家缺乏信任的背景下，政府的選址決策易于遭到周邊公眾的強(qiáng)烈反對。貝克認(rèn)為，在一項風(fēng)險決策過程中，由于風(fēng)險的決策者（政府）、評估者（專家）、制造者（運營企業(yè)）與風(fēng)險的承擔(dān)者（設(shè)施周邊公眾）間的分離，易于形成風(fēng)險決策的有組織地不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象，他們忽略了風(fēng)險承擔(dān)者的心理感受及對其應(yīng)享有的承認(rèn)正義。羅杰·卡斯帕森構(gòu)建的風(fēng)險社會放大框架，反映了公眾針對一項風(fēng)險或風(fēng)險事件，經(jīng)由社會的放大站和個體放大站，將風(fēng)險信號經(jīng)過放大或弱化，對受到直接影響者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、專業(yè)群體、利益相關(guān)者群體、整個社會等產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生不同的影響，如財政損失、風(fēng)險增加或減少、對公共機(jī)構(gòu)喪失信心等[6]79。其中，鄰避設(shè)施的污名化和對政府機(jī)構(gòu)及運營商的不信任，加劇了風(fēng)險的社會放大效應(yīng)。

以國內(nèi)近些年上馬PX項目、垃圾焚燒發(fā)電項目為例，公眾針對此類項目的抵制席卷大中小城市，PX有毒、二英致癌等與項目相關(guān)的詞語描述，使得PX走向妖魔化、垃圾焚燒遭到非理性抵制。網(wǎng)絡(luò)信息時代，一地爆發(fā)的鄰避沖突消息經(jīng)網(wǎng)絡(luò)渠道迅速傳播，有關(guān)項目的風(fēng)險感知在公眾意識里不斷放大，污名化印象加深，對其他地方的項目選址建設(shè)造成漣漪效應(yīng)?？梢哉f，由于當(dāng)前政府在環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)過程中，信息公開、決策參與、風(fēng)險溝通的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致經(jīng)過風(fēng)險社會放大效應(yīng)的公眾風(fēng)險感知水平偏高，基于對自身所處風(fēng)險的擔(dān)憂，鄰避沖突訴求的目標(biāo)單一，即取消或停建項目。

三、環(huán)境類鄰避沖突化解的源頭治理策略：風(fēng)險溝通與協(xié)商民主參與

工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，公眾對環(huán)境類鄰避設(shè)施的需求呈擴(kuò)大趨勢。鑒于此類設(shè)施具有的污染性、風(fēng)險性，對設(shè)施的安全運營和健康風(fēng)險擔(dān)憂是周邊公眾最為關(guān)心的兩大問題。由于政府在環(huán)境類鄰避設(shè)施的規(guī)劃、選址、建設(shè)等階段單純依賴專家群體對項目風(fēng)險進(jìn)行評估，形成政府內(nèi)部封閉式?jīng)Q策模式，忽略乃至有意規(guī)避項目周邊公眾的信息需求和決策參與渠道，否認(rèn)周邊公眾經(jīng)風(fēng)險放大所形成的項目風(fēng)險感知水平，由此導(dǎo)致二者間在環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)上矛盾的不可調(diào)和性。從風(fēng)險管理角度來看，風(fēng)險溝通是風(fēng)險評估和風(fēng)險決策的前提，只有通過有效的風(fēng)險溝通，矛盾雙方形成一致的風(fēng)險評估意見，才能做出科學(xué)的風(fēng)險決策。因此，風(fēng)險溝通是化解我國環(huán)境類鄰避沖突的首要策略，而要實現(xiàn)有效的風(fēng)險溝通，必須創(chuàng)新公眾的決策參與機(jī)制。

（一）有效的風(fēng)險溝通

羅杰·卡斯帕森認(rèn)為，政府（設(shè)施建設(shè)運營企業(yè)）與公眾在風(fēng)險溝通參與中存在預(yù)期手段——目的性差異沖突，政府僅僅將公眾參與看作是賦予項目建設(shè)合法性的一種手段，公眾則將參與視做反對項目建設(shè)或獲得更多利益的目的性行為，這一差異突出體現(xiàn)在我國環(huán)境影響評價制度的功能變異。環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)需要經(jīng)過環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定評價的制度設(shè)計，本質(zhì)上是讓周邊公眾通過科學(xué)的評價知曉后，同意項目在本地的選址建設(shè)。實踐中，這兩項制度的功能變異為一種程序性設(shè)置，是進(jìn)入政府下一道審批環(huán)節(jié)的一個必備要素，至于環(huán)評、穩(wěn)評的科學(xué)性，是否充分調(diào)查分析了周邊公眾的態(tài)度等核心問題，則遭到有意的規(guī)避。這也是環(huán)境類鄰避設(shè)施雖然通過了環(huán)評、穩(wěn)評，而一些周邊公眾直到項目開工時才知曉的原因。另一方面，缺乏公眾早期和持久的參與是項目失敗的根源。政府、設(shè)施建設(shè)運營企業(yè)通常在項目規(guī)劃、選址的后期才邀請周邊公眾參與，此時主要的決策已經(jīng)做好，實際上已排除了可選擇的余地。此外，政府機(jī)構(gòu)的信譽(yù)、風(fēng)險評估信息的可信度，也是影響公眾風(fēng)險溝通有效性的重要因素[6]79。

環(huán)境類鄰避設(shè)施從規(guī)劃、選址到開工建設(shè)，整個決策過程周期長，有的需要數(shù)年的時間。但在整個風(fēng)險決策過程中，政府主要依賴專家群體得出的科學(xué)結(jié)論，公眾通常是在政府風(fēng)險決策即將實施的節(jié)點獲得相關(guān)信息。此時，項目周邊公眾感覺被欺騙、愚弄的情緒急劇擴(kuò)大，環(huán)境風(fēng)險分配的不公平感快速上升，各種抗議活動在短期內(nèi)爆發(fā)。此時政府再去宣傳項目的必要性、風(fēng)險可控性，要求周邊公眾保持理性克制等，已經(jīng)沒有任何作用了。對于一些已建成的環(huán)境類鄰避設(shè)施，由于政府、第三方風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)公信力不足，周邊公眾擔(dān)心政府、第三方機(jī)構(gòu)與運營企業(yè)進(jìn)行合謀。例如，此前網(wǎng)絡(luò)爆出國內(nèi)針對垃圾焚燒發(fā)電廠每半年一次的二英排放檢測，江蘇省某第三方檢測機(jī)構(gòu)肆意篡改排放數(shù)據(jù)。因此，圍繞著環(huán)境類鄰避設(shè)施的風(fēng)險溝通，讓周邊公眾從規(guī)劃、選址、建設(shè)到運營監(jiān)管全過程實施有效參與，既有助于削弱公眾偏高的風(fēng)險感知，也利于提高政府和第三方檢測機(jī)構(gòu)的公信力。

（二）廣泛的協(xié)商民主參與

加強(qiáng)環(huán)境類鄰避設(shè)施選址建設(shè)中公眾的風(fēng)險溝通和廣泛參與，獲得了理論界和實務(wù)部門較一致的認(rèn)可，但在公眾協(xié)商參與的渠道、載體、方法、效果等方面缺少深入分析。協(xié)商民主自20世紀(jì)80年代在西方興起以來，成為當(dāng)前各國公眾參與公共事務(wù)決策的重要途徑，涵蓋了從協(xié)商議題的確定、協(xié)商參與主體的選擇、協(xié)商程序與方法的設(shè)計，到協(xié)商結(jié)果的達(dá)成與運用等參與過程，其中信息公開、平等參與、理性協(xié)商是其基本原則。實踐上，公民會議、公民陪審團(tuán)、協(xié)商民意測驗等協(xié)商途徑方法廣泛地被歐盟、美國、日本等用于討論環(huán)境政策、能源建設(shè)項目、食品安全等公共事務(wù)。

國內(nèi)近年來在農(nóng)村基層治理創(chuàng)新上，積極探索平安協(xié)會、和諧促進(jìn)會、鄉(xiāng)賢理事會等協(xié)商參與途徑和載體，較好地化解了基層社會治理中的問題矛盾。環(huán)境類鄰避設(shè)施的特征，決定了其規(guī)劃選址、建設(shè)運營必然落實到城鄉(xiāng)基層社會單元，與周邊公眾必然保持著空間上的近距離。一定區(qū)域內(nèi)，公眾對于此類設(shè)施用地需求的意見態(tài)度、經(jīng)過風(fēng)險溝通后是否有條件同意、需要哪些補(bǔ)償措施等焦點問題，政府部門要想準(zhǔn)確地獲得此類信息，最有效的途徑就是廣泛發(fā)動公眾協(xié)商民主參與。在公開、平等、理性的基礎(chǔ)上，開展深入持久的協(xié)商，最終達(dá)成是否建設(shè)、如何建設(shè)的決策共識。杭州市中泰垃圾焚燒發(fā)電項目從公眾強(qiáng)烈的抗?fàn)幍巾椖吭亟ǔ蛇\營，成為近年來國內(nèi)少見的成功化解鄰避沖突的案例。從中我們不難發(fā)現(xiàn)公眾協(xié)商參與在其中發(fā)揮的有效作用。而且通過協(xié)商民主參與形式促進(jìn)環(huán)境類鄰避設(shè)施的選址建設(shè)，也契合了環(huán)境承認(rèn)正義的內(nèi)在要求。

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